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Terça, 13 de Maio de 2014 05h
VALDINEI CORDEIRO COIMBRA: Advogado exercendo o cargo de Assessor de Procurador-Geral da CLDF. Mestre em Direito Penal Internacional pela Universidade de Granada - Espanha. Mestrando em Direito e Políticas Públicas pelo UNICEUB. Especialista em Direito Penal e Processo Penal pelo ICAT/UDF. Pós-graduado em Gestão Policial Judiciária pela ACP/PCDF-FORTIUM. Professor Universitário de Direito Penal e Orientação de Monografia. Delegado de Polícia da PCDF (aposentado). Já exerceu os cargos de Coordenador da Polícia Legislativa da Câmara Legislativa do Distrito Federal (COPOL/CLDF), Chefe de Gabinete da Administração do Varjão-DF. Chefe da Assessoria para Assuntos Especiais da PCDF. Chefe da Assessoria Técnica da Cidade do Varjão - DF; Presidente da CPD/CGP/PCDF. Assessor Institucional da PCDF. Secretário Executivo da PCDF. Diretor da DRCCP/CGP/PCDF. Diretor-adjunto da Divisão de Sequestros. Chefe-adjunto da 1ª Delegacia de Polícia. Assessor do Departamento de Polícia Especializada - DPE/PCDF. Chefe-adjunto da DRR/PCDF. Analista Judiciário do TJDF. Agente de Polícia Civil do DF. Agente Penitenciário do DF. Policial Militar do DF.



Os Tratados Internacionais e a necessidade ou não de comunhão de vontades para denunciá-los

O presente short paper tem por objetivo analisar a denúncia dos tratados internacionais, visando identificar se ela pode resultar da só vontade do governo, ou por determinação do Congresso, ou, ainda, se deve depender da conjugação de vontades (governo e Congresso) em qualquer caso (ou em determinados casos).

Preliminarmente, vale trazer a lume o conceito de Tratado Internacional que no magistério de Francisco Rezek (2010, p. 14), "é todo acordo formal concluído entre pessoas jurídicas de direito internacional público e destinado a produzir efeitos jurídicos", sendo que a Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados (1969), que foi ratificada pelo Brasil, por meio do Decreto n. 7.030/2009, define a expressão tratado, como "um acordo internacional concluído por escrito entre Estados e regido pelo Direito Internacional, quer conste de um instrumento único, quer de dois ou mais instrumentos conexos, qualquer que seja sua denominação específica" (art. 2º, 1, "a").

Os tratados internacionais, também recebem outras denominações, tais como convenções, acordos, pactos, Declaração, ajustes, e etc., sem muita relevância para o presente paper, uma vez que o objetivo é discutir os requisitos para sua denúncia. No entanto, importa mencionar que a Constituição Federal ao longo do seu texto faz uso da expressão "tratado internacional" (art. 5, §2º), "tratado e convenção"(art. 5, §3º),  "tratados, acordos ou atos internacionais" (art. 41, I e art. 84, VIII), "tratado" (art. 102, III, "b", art. 105, III, "a"), tratado ou convenção internacional (art. 109, V), e, tratados internacionais de direitos humanos (art. 109, §5º).

No Brasil, a competência para celebrar tratados, convenções e atos internacionais é do Presidente da República, cuja eficácia dependerá de referendo do Congresso Nacional, que tem competência exclusiva para resolver definitivamente sobre eles, senão vejamos:

Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República: 

[..]

VIII - celebrar tratados, convenções e atos internacionais, sujeitos a referendo do Congresso Nacional;

Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional:

I - resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional; (negritei)

Observamos que a Constituição Federal não tratou sobre a denúncia do tratado, ficando esta tarefa a cargo da doutrina e da jurisprudência, com base na Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados (1969), sendo que a sua formação depende da conjugação de vontades (governo e Congresso Nacional), tratando-se de um ato complexo, com bem salientou o Ministro Celso de Melo, no seguinte julgado:

A recepção dos tratados internacionais em geral e dos acordos celebrados pelo Brasil no âmbito do Mercosul depende, para efeito de sua ulterior execução no plano interno, de uma sucessão causal e ordenada de atos revestidos de caráter político-jurídico, assim definidos: (a) aprovação, pelo Congresso Nacional, mediante decreto legislativo, de tais convenções; (b) ratificação desses atos internacionais, pelo chefe de Estado, mediante depósito do respectivo instrumento; (c) promulgação de tais acordos ou tratados, pelo presidente da República, mediante decreto, em ordem a viabilizar a produção dos seguintes efeitos básicos, essenciais à sua vigência doméstica: (1) publicação oficial do texto do tratado e (2) executoriedade do ato de direito internacional público, que passa, então – e somente então – a vincular e a obrigar no plano do direito positivo interno. Precedentes. O sistema constitucional brasileiro não consagra o princípio do efeito direto e nem o postulado da aplicabilidade imediata dos tratados ou convenções internacionais. (CR 8.279-AgR, Rel. Min. Presidente Celso de Mello, julgamento em 17-6-1998, Plenário, DJ de 10-8-2000.)

Neste contexto, a promulgação certifica a existência válida do tratado, bem como sua executoriedade no âmbito de competência do Estado ou organização internacional participante. Celso de Albuquerque Mello acrescenta que, em alguns países, como França e EUA, aplica-se a chamada “promulgação tácita”. Há apenas a publicação, sem que se “ordene” qualquer coisa. Para o autor, o importante é a executoriedade do tratado e esta só é possível, no plano interno, com a publicação que leva ao conhecimento de todos a existência daquela norma internacional, que já é obrigatória no âmbito internacional (MELLO, 2004, p. 241).

Uma vez ratificado o tratado internacional, segundo Marcelo Varella, tal ratificação se torna irretratável:

O Estado ou Organização Internacional não pode voltar atrás em sua posição, mesmo se o tratado ainda não entrou em vigor ou as demais partes ainda não o ratificaram. Não pode retratar a ratificação depois da entrada em vigor do tratado, por respeito ao princípio pacta sunt servanda. Não pode retirar a ratificação antes da entrada em vigor, por respeito ao princípio da boa-fé. Neste caso, se o Estado ou Organização Internacional desejar retirar-se do tratado, o procedimento correto é a denúncia [...] (2009, p. 45).

A denúncia de um tratado, constitui uma das formas de sua extinção, prevista na Convenção de Viena, que enumerou várias causas, todas elas, indicadas pela doutrina, tais como: a) a execução integral do tratado; b) a expiração do prazo convencionado; c) a verificação de condição resolutória, prevista expressamente; d) acordo mútuo entre as partes; e) a renúncia unilateral, por parte do estado ao qual o tratado beneficia de modo exclusivo; f) a impossibilidade de execução; g) a denúncia, admitida expressa ou tacitamente pelo próprio tratado; h) a inexecução do tratado, por uma das partes contratantes; i) a guerra sobrevinda entre as partes contratantes; e j) a prescrição liberatória (CASELLA; ACCIOLY e NASCIMENTO, 2012).

Ao discorrer sobre denúncia dos tratados internacionais, Marcelo Varella (2009, p.117) ensina que:  

[...] A possibilidade de denúncia ao tratado é em geral expressa neste. Quando não está expressa, pode-se deduzi-la da linguagem utilizada, mas nesse caso deve-se fazer a denúncia com um prazo razoável, dando às demais partes tempo para se adaptarem à nova situação. De qualquer modo, em caso de dúvida, presume-se que o tratado não é denunciável. Certos tratados não admitem denúncia, por exemplo, tratados de estabelecimento de limites territoriais entre Estados, tratados de paz, tratados multilaterais obrigatórios (jus cogens), como a Convenção Internacional sobre o Direito do Mar ou de proteção aos direitos humanos.

Rusek (2007), por sua vez, explica que quando o tratado é bilateral, com a denúncia ele deixa de existir, ao passo que, quando for multilateral, a simples denúncia por parte de um dos Estados, não implica na sua extinção, mas sim para aquele que o renunciou. Arremata o autor que "a doutrina afirma que tratados existem que criam uma situação jurídica estática e definitiva", citando como exemplos os tratados de fronteira, também conhecidos por tratados-reais.

O professor Rezek noticia que nos Estados Unidos, nos anos setenta, quando congressistas pretenderam discutir judicialmente o poder presidencial de renunciar aos tratados, sem autorização do Congresso, a justiça americana, deixou de dar solução argumentando que "se tratava de uma questão política". Noticia, ainda, que no Brasil, o primeiro caso de questionamento do poder presidencial em denunciar um tratado sem autorização do Congresso, ocorreu em 1926, quando, no governo de Artur Bernardes, decidiu-se pela denuncia do tratado da Sociedade das Nações, ocasião em que o jurista Clóvis Beviláqua ofertou parecer, sinalizando pela possibilidade, utilizando a tese de que  "se há no tratado uma cláusula, prevendo e regulando a denúncia, quando o Congresso aprova o tratado, aprova o modo de ser o mesmo denunciado, portanto, pondo em prática essa cláusula, o Poder Executivo apenas exerce um direito que se acha declarado no texto aprovado pelo Congresso" (REZEK, 2010, p. 112).

Tal tese não foi acolhida pelo professor Rezek, na medida em que serviria, também, para justificar a não exigência de participação do Congresso, no caso de revisão ou emenda, quando previsto na redação original e já referendado pelo Congresso. Adverte ainda que na reforma de um tratado por emendas "é possível converter um acordo de intercâmbio desportivo num pacto de aliança militar ou num compromisso de cessão gratuita de parte do território nacional"(RESEK, 2010, p. 113), ou seja, a tese de Beviláqua daria super poderes ao Presidente da República, não previstos na Constituição.

Por outro lado, o professor Francisco Rezek, assim como Marcelo Varella (2009), entendem que no Brasil, a denúncia pode ser feita por ato singular do Executivo, sem a participação do Legislativo ou vice-versa, mas não pela tese de Beviláqua. Segundo eles, para obrigar um Estado a um tratado, exige-se o consentimento conjunto dos poderes (Executivo e Legislativo), no entanto, para denunciá-lo, basta o "ânimo negativo de um dos dois poderes políticos", sendo que Marcelo Varella adverte que "a teoria majoritária considera que o Legislativo apenas pode denunciar um tratado com a concordância do Executivo" (conjugação de vontades), no entanto, analisando-se o texto da Constituição Federal, não vislumbramos impedimento para que o Congresso Nacional promulgue outro decreto legislativo revogando o anterior que tenha referendado. Além disso, é possível ainda que o Poder Legislativo crie Lei que seja contrária às disposições do tratado, revogando-o de forma expressa ou tácita, sendo que eventual veto presidencial, poderia ser derrubado com o quorum previsto na Constituição, no entanto, conforme ressaltado por Rezek, haveria:

 [...] um desequilíbrio reinante entre os instrumentos de ação do governo e os do Congresso. Se o intento de denunciar é do primeiro, o ato internacional pertinente dará sequência imediata à decisão do presidente da República - a quem se subordinam todos os mecanismos do relacionamento exterior e todos os condutos da comunicação oficial com nações estrangeiras e demais pessoas jurídicas de direito das gentes. Tendo origem no Congresso o propósito da denúncia, não deixa de ser do Executivo a responsabilidade por sua formulação no plano internacional Rezek (2010, p. 114-115).

No Supremo Tribunal, encontramos a ADIN n. 1625/DF, pendente de julgamento, ajuizada pela Confederação Nacional dos Trabalhadores na Agricultura - CONTAG e pela Central Única dos Trabalhadores - CUT, contra o Decreto 2.100/96, por meio do qual o Presidente da República torna pública a denúncia, pelo Brasil, da Convenção 158 da OIT, relativa ao término da relação de trabalho por iniciativa do empregador. O Relator Ministro Maurício Corrêa considerou não ser “razoável” o ato isolado do presidente da República, de denunciar uma Convenção que foi aprovada pelo Legislativo, voto este que foi acompanhado pelos Ministros Ayres Britto e Joaquim Barbosa. Enquanto Ministro Nelson Jobim, em voto-vista, divergiu do Relator, julgando improcedente o pedido formulado.  Já o Ministro Marco Aurélio, que ainda não votou, chegou a comentar que a própria Convenção 158 da OIT teria fixado prazo para sua eventual denúncia, “o que, por si só, justificaria manifestação isolada do Presidente da República, por impossibilidade prévia de debate nacional". (Informativo do STF N° 549, 2009).

Nos documentos que instruíram a referida ADIN, os autores fizeram juntar um parecer do saudoso professor Arnaldo Sussekind (1997), que utilizou duas teses: a) diferenciação dos tratados em normativos ou contratuais[1], afirmando que nos contratuais, o presidente da República pode denunciá-lo, sem apreciação do Congresso Nacional, já para os tratados normativos, que alteram a legislação interna, somente poderia ser denunciado com o aval do Congresso Nacional; e, b) quando o tratado exigir que haja "consultas efetivas" sobre eventuais propostas de denúncia de convenções ratificadas, as quais devem ser feitas a órgão de que participem, em pé de igualdade, delegados eleitos pelas associações de âmbito nacional, a exemplo das entidades de classes, representantes dos trabalhadores, só poderia ser denunciado, com a consulta a elas ( e não com a mera comunicação).  

Sem adentrar na discussão levantada por Sussekind, Marcelo Varella (2010) conclui seu raciocínio de que os tratados internacionais podem ser denunciados:

a) por uma lei posterior que faça remissão expressa ao tratado, com a participação dos dois poderes, um para aprová-la e outro para sancioná-la; b) por lei posterior, que faça remissão expressa ao tratado, aprovada pelo Legislativo, vetada pelo Executivo, mas com o veto derrubado no Congresso Nacional; c) por um decreto legislativo, revogando o ato que autorizou a ratificação do tratado; d) por um decreto do Poder Executivo, revogando o tratado (situação mais comum).

Nesta conclusão, não encontramos respostas para as seguintes situações: a) tratado ratificado pelo Brasil, que conste cláusula de denúncia subordinada à manifestação de vários atores internos, ex.: manifestação do presidente da Republica, do Congresso, e, determinado seguimento da sociedade ; b) tratado internacional de direitos humanos que forem aprovados, em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por três quintos dos votos dos respectivos membros, que têm o status de emenda constitucional (art. 5º, §3º), ou, ainda, aqueles tratados que acabam por regular matérias de leis ordinárias (tratados normativos).

No primeiro caso, entendemos não ser possível a denúncia por uma só das partes dos poderes constituídos (Executivo e Legislativo), uma vez o próprio tratado, que foi ratificado com a participação dos legitimados constitucionalmente (sem reserva), prevê cláusula especial   para sua denúncia, sendo certo que eventual decreto de denúncia, sem a conjugação de vontades, poderia ser alvo de questionamento perante o Supremo Tribunal Federal. De igual modo ocorreria com a segunda situação, pois um tratado que recebeu status de emenda constitucional, somente poderia ser revogado, por outra emenda ou por uma nova Constituição Federal, ou seja, não se admitiria revogação por lei ordinária, por decreto do executivo ou legislativo, sob pena de inconstitucionalidade. Além disso, no caso dos tratados normativos, que passarem a regular a vida dos cidadãos, como se fosse norma produzida pelo parlamento, inclusive com o mesmo status, a sua revogação sem anuência do Congresso Nacional é passível de discussão, uma vez que não existe previsão constitucional de o Presidente da República revogar leis ordinárias. 

Assim, concluímos este escrito, respondendo as problemáticas apresentadas inicialmente da seguinte forma:

a) a denúncia de tratados internacionais pode resultar da só vontade do governo? resposta: afirmativa - será feita por decreto do Executivo (situação mais comum), desde que não seja um tratado que recebeu status de norma constitucional, bem como aqueles que exijam manifestação de outros atores internos, em virtude de cláusula especial de denúncia ou ainda que tenha status de lei ordinária regulando a vida dos cidadãos (tratado normativo).

 b) Pode resultar da só vontade do Congresso Nacional? resposta positiva, por meio de decreto legislativo, revogando o ato que ratificou o tratado, que para sua eficácia no Direito Internacional,  exigirá que o chefe do executivo, comunique a denúncia do tratado, não sendo possível, quando for hipótese de tratados de direitos humanos que recebeu o status de emenda constitucional, bem como que aqueles que exijam manifestação de outros atores internos, em virtude de cláusula especial de denúncia ou ainda que tenha status de lei ordinária regulando a vida dos cidadãos (tratado normativo).

c) A denúncia deve depender de conjugação de vontades (governo e Congresso) em qualquer caso ( ou em determinados casos)? reposta: somente para os casos especiais, ou seja, as exceções dos itens "a" e "b", no que se refere aos tratados de direitos humanos que forem aprovados, em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por três quintos dos votos dos respectivos membros, que têm o status de emenda constitucional (art. 5º, §3º), bem como, nas hipóteses em que o tratado trouxer  cláusula especial que exija manifestação de mais de um dos atores internos (desde que não tenha sido objeto de reserva, quando de sua ratificação), além daqueles que tenha status de lei ordinária regulando a vida dos cidadãos (tratado normativo).

REFERÊNCIAS:

BRASIL. Presidência da República. Promulga a Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados, concluída em 23 de maio de 1969, com reserva aos Artigos 25 e 66. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2009/Decreto/D7030.htm >. Acesso em: 07 set. 2013.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. CR 8.279-AgR. Disponível em: < http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/visualizarEmenta.asp?s1=000019935&base=baseAcordaos >. Acesso em: 06 set. 2013.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADI 1625-3. Disponível em: http://redir.stf.jus.br/estfvisualizadorpub/jsp/consultarprocessoeletronico/ConsultarProcessoEletronico.jsf?seqobjetoincidente=1675413 >. Acesso em: 06 set. 2013.

CASELLA, Paulo Borba. ACCIOLY, Hildebrando. NASCIMENTO, G. E. Manual de direito internacional público. 20. ed. São Paulo : Saraiva, 2012.

HUSEK, Carlos Roberto. Curso de Direito Internacional Público. 7ª ed. São Paulo: LTr. 2007.

MELLO, Celso D. de Albuquerque. Curso de direito internacional público. 15. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2004.

REZEK, Francisco. Direito internacional público. São Paulo: Saraiva, 2006, p. 21.

SUSSEKIND, Arnaldo. Parecer sobre consulta formulada pela Central Única dos Trabalhadores . Disponível em < http://redir.stf.jus.br/estfvisualizadorpub/jsp/consultarprocessoeletronico/ConsultarProcessoEletronico.jsf?seqobjetoincidente=1675413>. Acesso em 07 set. 2013.

VARELLA, Marcelo D. Direito internacional público. 4. ed. – São Paulo : Saraiva, 2009. 

Nota:

[1] Classificação esta que, segundo Rezek (2010) foi formulada por Charles Rousseau em 1944 e que sofreu crítica por Hans Kelsen, ao argumento de que mesmo os tratados contratuais criam mecanismos normativos que permitam a satisfação de suas necessidades comerciais, de forma que qualquer que seja o objetivo do tratado, haverá sempre uma carga normativa. Rezek (2010, p. 29), arremata que "é possível afirmar, com segurança, que a distinção entre tratados contratuais e normativos pouco préstimo oferece ao estudo do próprio direito dos tratados".


PRODUÇÃO LITERÁRIA DO AUTOR A VENDA NA INTERNET

Conforme a NBR 6023:2000 da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), este texto científico publicado em periódico eletrônico deve ser citado da seguinte forma: COIMBRA, Valdinei Cordeiro. Os Tratados Internacionais e a necessidade ou não de comunhão de vontades para denunciá-los. Conteúdo Jurídico, Brasília-DF: 13 maio 2014. Disponível em: <http://www.conteudojuridico.com.br/?colunas&colunista=2_Valdinei_Coimbra&ver=1721>. Acesso em: 18 out. 2017.

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