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Segunda, 17 de Setembro de 2018 04h30
ALEXANDRE SANTOS SAMPAIO: Advogado. Mestre em Direito pelo UniCEUB - Centro Universitário de Brasília. Especialista em Direito Público pela Associação Educacional Unyahna. Especialista em Direito Civil pela Universidade Federal da Bahia. Bacharel em Direito pela Universidade Católica do Salvador. Bacharel em Administração pela Universidade do Estado da Bahia.



Parcelar o objeto das contratações públicas é preciso, mas nem sempre

A Lei 8.666/93, em seu artigo 23, § 1º, dispõe expressamente que “as obras, serviços e compras efetuadas pela Administração serão divididas em tantas parcelas quantas se comprovarem técnica e economicamente viáveis, procedendo-se à licitação com vistas ao melhor aproveitamento dos recursos disponíveis no mercado e à ampliação da competitividade sem perda da economia de escala”. No mesmo sentido, com ajustes redacionais, é o comando do artigo 32, inciso III[1], da Lei 13.303/2016 (Lei das Estatais).

Percebe-se pela dicção legal que a regra é a divisão em tantas parcelas quanto possível do objeto licitado, com vistas a garantir a competitividade, desde que comprovada a viabilidade técnica e econômica de tal repartição. Desse modo, a regra é o parcelamento, mas cabe exceção.

Sobre isso, cabe pontuar que o Tribunal de Contas da União – TCU, em diversas decisões[2], não aprovou, em nenhum momento, determinação abstrata proibindo a concentração de objetos em uma única concentração.

Ainda que a regra, tanto na Lei 8.666/93 como na Lei 13.303/2016, seja a preferência pela divisão do objeto, ela cede espaço quando a concentração for técnica e/ou economicamente recomendável.

Isso porque de nada adiantaria garantir uma ampla competição, com o maior número possível de licitantes, se a contratação final fosse desvantajosa para o ente contratante.

A prévia licitação é a regra nas contratações no âmbito da Administração Pública, direta e indireta, e deve seguir a princípios basilares que regem a matéria como, por exemplo, a isonomia de tratamento, a economicidade e a busca da proposta mais vantajosa para o contratante, sem comprometer, contudo, a competitividade do certame. Nesse sentido, direciona a jurisprudência do TCU:

Acórdão 1580/2005 - Primeira Câmara: Providencie, nas licitações na modalidade pregão, orçamento atualizado e detalhado que possa subsidiar o preço de referência e assegurar, desta forma, o princípio da economicidade, nos termos do art. 8°, inciso II, do Decreto n° 3.555/2000.

Acórdão 845/2005 - Segunda Câmara: Observe rigorosamente as disposições contidas no art. 37, caput, da Constituição Federal de 1988 c/c o art. 3º da Lei 8.666/1993, obedecendo aos princípios constitucionais da publicidade, da igualdade, da isonomia e da impessoalidade, de modo a impedir restrições à competitividade.

Acórdão 483/2005 - Primeira Câmara: Atente para a necessária observância de princípios fundamentais da licitação, em especial da igualdade e impessoalidade, a fim de garantir, também, a obtenção da proposta mais vantajosa para a Administração, consoante preceitua o art. 3º da Lei de Licitações, e impedir a desclassificação de empresas que atendam às exigências contidas no Edital de Licitação relativas à especificação do objeto licitado, com conseqüente violação do comando contido no inciso IV do art. 43 dessa mesma Lei (...).

Para análise da questão, é importante destacar que a licitação visa selecionar a proposta mais vantajosa para o ente contratante, possibilitar igualdade de tratamento a todos os interessados e o comparecimento do maior número de concorrentes ao certame.

Porém, o objetivo primordial é a seleção da proposta mais vantajosa. Sem esta, a igualdade de tratamento e a ampla competição não bastam para um certame.

Por isso que o TCU, quando atua para impedir uma contratação conjunta, é porque não ficou cabalmente demonstrado a vantagem, em termos técnicos e econômicos.

No Acórdão do TCU 1104/2007 foi dada a seguinte recomendação: “em futuras licitações de serviços de manutenção predial como os do objeto do pregão em foco, procure dividi-los e autorize a participação de consórcios, a fim de possibilitar a participação de maior número de interessados”.

No voto do relator do acórdão aludido se esclarece a questão: “demonstrada a falta de certeza acerca dos benefícios econômicos da ausência de parcelamento (...), é recomendável que, em futuras licitações dos serviços em questão, procure dividi-los, a fim de possibilitar a participação de maior número de interessados e de afastar qualquer hipótese de cerceamento da competição”.

Percebe-se, assim, que os fatores que motivaram a recomendação do TCU foram dois: a falta de demonstração da vantajosidade à administração e a redução aparente da competição.

No mesmo diapasão, o Acórdão nº 4695/2012, julgado pela 2ª Câmara do Tribunal de Contas da União, de relatoria do Ministro Aroldo Cedraz, registrou que “atente nas próximas contratações de bens e serviços de TI, inclusive na que sucederá a contratação em tela, para os seguintes aspectos: (...) parcelamento da solução de TI necessária para atender a uma necessidade de negócio em tantas parcelas quanto for técnica e economicamente viável, justificando as formas de parcelamento adotadas”.

Desse modo, o que o TCU objetivou foi apenas garantir a máxima competitividade nas licitações. Todavia, não pode ser tomada como inflexível, sob pena de onerar-se ainda mais o ente contratante. Assim, para que o parcelamento seja obrigatório, é necessário que concorram dois requisitos: o melhor aproveitamento dos recursos disponíveis no mercado e a ampliação da competitividade, com vistas sempre a conseguir maior economicidade nas contratações, sem perder de vista a eficiência.

É nesse sentido a Súmula 247 do TCU:

É obrigatória a admissão da adjudicação por item e não por preço global, nos editais das licitações para a contratação de obras, serviços, compras e alienações, cujo objeto seja divisível, desde que não haja prejuízo para o conjunto ou complexo ou perda de economia de escala, tendo em vista o objetivo de propiciar a ampla participação de licitantes que, embora não dispondo de capacidade para a execução, fornecimento ou aquisição da totalidade do objeto, possam fazê-lo com relação a itens ou unidades autônomas, devendo as exigências de habilitação adequar-se a essa divisibilidade.

De igual modo, no Acórdão 1972/2018, julgado pelo Plenário do TCU, a contratação conjunta foi, doravante, vedada, pois “as possíveis vantagens do não parcelamento não foram devidamente justificadas nos autos, visto que não foi apresentado qualquer estudo técnico preliminar que sustentasse a necessidade da licitação conjunta para o objeto do pregão presencial adotado, somente justificativas apresentadas pelo setor técnico demandante, por ocasião da análise de impugnação ao edital apresentada por empresa interessada”.

Ou seja, “por ser a licitação conjunta uma exceção à regra geral do parcelamento, caberia ao órgão contratante (...) proceder a estudos preliminares que demonstrassem, de forma mais específica, que a eventual segregação da contratação dos serviços previstos com novos fornecedores traria prejuízos aos fins pretendidos e que a suscitada aquisição conjunta seria efetivamente a mais adequada em termos técnicos e econômicos”.

Logo, uma vez caracterizada a vantajosidade, em termos técnicos e/ou econômicos, em consonância com a Lei 8.666/93 e com a Lei 13.303/2016, é possível agregar vários objetos em uma mesma licitação. Parcelar o objeto é, em regra, salutar e evita questionamentos dos órgãos de controle, por ampliar a competitividade do certame, mas nem sempre é recomendável em termos técnicos e/ou econômicos. Neste caso, o parcelamento não deve ocorrer em prol da busca da proposta mais vantajosa para o ente contratante.

NOTAS:

[1] Art. 32.  Nas licitações e contratos de que trata esta Lei serão observadas as seguintes diretrizes: (...) III - parcelamento do objeto, visando a ampliar a participação de licitantes, sem perda de economia de escala, e desde que não atinja valores inferiores aos limites estabelecidos no art. 29, incisos I e II.

[2] A exemplo: Acórdão TCU 1972/2018 – Plenário, Acórdão TCU 4695/2012 – Plenário e Acórdão TCU 1104/2007 – Plenário.

 


Conforme a NBR 6023:2000 da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), este texto científico publicado em periódico eletrônico deve ser citado da seguinte forma: SAMPAIO, Alexandre Santos. Parcelar o objeto das contratações públicas é preciso, mas nem sempre. Conteúdo Jurídico, Brasília-DF: 17 set. 2018. Disponível em: <http://www.conteudojuridico.com.br/?colunas&colunista=84228_Alexandre_Sampaio&ver=2911>. Acesso em: 24 out. 2018.

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