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Terça, 11 de Junho de 2019 04h45
SOLANGE MARTINS DE OLIVEIRA: acadêmica do curso de Direito da Faculdade Serra do Carmo.



Função social do tributo e desoneração do ICMS pela lei Kandir no Tocantins


ANTÔNIA MARIA DA SILVA[1]

(Orientadora)

RESUMO: O tributo é uma prestação pecuniária compulsória a qual todo e qualquer cidadão está obrigado a pagar, e que, para os fins do cumprimento de sua função social deve ser revertido em benefícios para a população como um todo. A edição da Constituição Federal de 1988, trouxe uma reforma tributária pautada em maior independência tributária às finanças estaduais, municipais e distritais. O Imposto sobre Operações relativas à Circulação de Mercadorias e Prestação de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação (ICMS) foi instituído como principal imposto de competência dos estados que seria regido por regulamento próprio, segundo normas gerais de lei complementar. Editada com a finalidade de trazer as normas gerais do ICMS, a Lei Kandir trouxe em seu bojo uma política de renúncia fiscal, sob argumento de fomentar desenvolvimento econômico e aumentar a competitividade no âmbito internacional. No âmbito do Tocantins, ao longo dos anos, a Lei Kandir constituiu política de renúncia fiscal extremamente prejudicial, já que a população não é diretamente beneficiada com a desoneração do ICMS.

PALAVRAS-CHAVE: Função Social do Tributo. ICMS. Lei Kandir. Tocantins. Desoneração. Desigualdade social.

ABSTRACT: The tribute is a compulsory pecuniary benefit which every citizen is obliged to pay, and which for the purposes of fulfilling his social function must be reverted to benefits for the population as a whole. The edition of the Federal Constitution of 1988, brought a tax reform based on greater tax independence to the state, municipal and district finances. The ICMS was established as the main tax of jurisdiction of the states that would be governed by its own regulation, according to general rules of complementary law. Published for the purpose of bringing the general rules of ICMS, the Kandir Law brought in its core a policy of fiscal renunciation, under the argument of fomenting economic development and increasing the competitiveness in the international scope. Within the scope of Tocantins, over the years, the Kandir Act has constituted a policy of extremely harmful tax renunciation, since the population is not directly benefited by the ICMS tax relief.

KEYWORDS: Social Function of the Tribute. ICMS. Lei Kandir. Tocantins. Discharge. Social inequality.


1. INTRODUÇÃO

Os estudos da natureza humana demonstram que, dada peculiaridades e características ímpares, não existe uma fonte motivadora que converta todos os indivíduos de uma sociedade em condecorados trabalhadores. No entanto, o sistema capitalista confere armas poderosas para incentivar e inibir certas condutas: a meritocracia.

Por analogia, considerando o direito tributário, a meritocracia pode ser compreendida como os benefícios fiscais concedidos especificamente àqueles que praticam determinadas ações, de modo que, se de um lado o Estado renuncia determinada receita, de outro a sociedade deve ser diretamente beneficiada através dessa política de abdicação.

Entretanto, ao longo dos anos as transformações sociais e econômicos trazem à cena a necessidade de reavaliar se tais políticas de renúncia fiscal ainda surtem efeitos positivos aos cidadãos, pois a principal função da arrecadação de tributos é, ou pelo menos deveria ser, o fomento do bem comum.

Deste modo, o presente trabalho fará uma breve explanação sobre os efeitos da desoneração fiscal advinda da Lei Kandir no estado do Tocantins.

2. SISTEMA TRIBUTÁRIO NACIONAL E TRIBUTO

O Sistema Tributário Nacional reúne toda e qualquer disposição normativa que rege a atividade tributária no País, ou seja, engloba desde conteúdo constitucional até regimentos da Fazenda Pública.

Considerando os aspectos introdutórios do presente tópico, o foco será restrito exclusivamente ao Código Tributário Nacional - Lei nº 5.172 de 25 de outubro de 1966, e a Constituição Federal de 1988.

Como se sabe, o Código Tributário Nacional - CTN, é anterior a Constituição Federal de 1988 - CRFB/88, foi recebido como lei complementar, e atua como condutor de normas gerais, traçando desde diretrizes básicas até princípios orientadores do regramento tributário.

Nesse sentido, dispõe o referido Código que tributo será prestação pecuniária paga ao Estado para atender aos gastos públicos. Vejamos:  

Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada.

O artigo alhures, expõe de forma clara os requisitos para qualificar o principal instrumento de arrecadação do Estado, ou seja, toda e qualquer cobrança monetária relativa a atividade administrativa, que não constitua sanção, cuja instituição e cobrança decorra de lei, é considerada como tributo.

Apesar das divergências, por inteligência do disposto no artigo 145 da CRFB/88 em consonância com o artigo 5º do CTN, a corrente majoritária da doutrina, reconhece cinco espécies de tributos, sendo elas: impostos, taxas, contribuições, contribuições de melhoria e empréstimos compulsórios.

Outrossim, a Constituição também fez ressalvas importantes quanto a possibilidade de instituição e majoração dos tributos, de forma que, o descumprimento de qualquer dos requisitos estipulados são causa de flagrante inconstitucionalidade e, consequente invalidade do respectivo tributo.

Sobre a matéria em apreço, inúmeros são os aspectos a serem apreciados, porém, em razão da forma sintética que este trabalho se estrutura, nos tópicos subsequentes será feita breve explanação das características principais dos impostos com ênfase no  imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e prestação de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação - ICMS, e a relação da função social do tributo.

2.1 ASPECTOS GERAIS DOS IMPOSTOS

Os impostos são, indubitavelmente, a principal fonte de arrecadação e manutenção do Estado. São, basicamente, recursos advindos de imposições expropriatórios, pois independem de qualquer contraprestação da atividade estatal específica, conforme se compreende por dicção do artigo 16 do CTN.

As principais características dos impostos é que são tributos não vinculados, de receita não afetada, e que se fundam na capacidade contributiva do pagador.

Não obstante, os impostos são classificados em três modalidades: impostos ordinários ou privativos, impostos residuais e impostos extraordinários, resguardadas exceções e especificidades.

Em se tratando de classificação, os impostos podem ser fiscais, por ter função meramente arrecadatória; e extrafiscais, por atuar de forma direta na ordem econômica e social do país.

Via de regra, os tributos em comento são criados por lei ordinária, com a única exceção dos impostos residuais que devem ser criados por lei complementar, como no caso do imposto sobre grandes fortunas cuja previsão está no artigo 153, VII da CRFB/88.

Os impostos são regidos por princípios tributários de modo geral, no entanto, dada sua natureza expropriatória, merece destaque o princípio mestre da capacidade contributiva, pois é impossível desapropriar parcela de riqueza do indivíduo que não a possui.

Ainda traçando linhas gerais, outro aspecto importante no que se refere a tais tributos é a forma de lançamento. Olvidadas as divergências doutrinárias, considera-se que o lançamento poderá ser feito de ofício, por declaração, por homologação, segundo cada tipo de imposto.

Por disposição Constitucional, os impostos são instituídos segundo as diretrizes de competência legislativa expressamente conferida aos Entes nos artigos 153 a 156, assim a CRFB/88 dispões de forma taxativa a lista de impostos federais, estaduais e municipais, a saber:

1.     imposto sobre importação de produtos estrangeiros (II);

2.     imposto sobre exportação, para o exterior, de produtos nacionais ou nacionalizados (IE);

3.     imposto sobre renda e proventos de qualquer natureza (IR);

4.     impostos sobre produtos industrializados (IPI);

5.     imposto sobre operações de crédito, câmbio e seguro ou relativas a títulos ou valores mobiliários (IOF);

6.     imposto sobre propriedade territorial rural (ITR);

7.     imposto extraordinário de guerra (IEG);

8.     imposto sobre transmissão causa mortis e doação, de quaisquer bens ou direitos (ITCMD);

9.     imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação (ICMS);

10. imposto sobre propriedade de veículos automotores (IPVA);

11. imposto sobre propriedade territorial urbana (IPTU);

12. imposto sobre transmissão inter vivos, a qualquer título, por ato oneroso de bens imóveis, por natureza ou acessão física, e de direitos reais sobre imóveis, exceto os de garantia, bem como cessão de direitos a sua aquisição (ITBI);

13. imposto sobre serviços de qualquer natureza (ISS); e

14. imposto sobre grandes fortunas (ISGF).

Superadas as características gerais dos impostos, os tópicos subsequentes abordarão, ainda que de forma sintética, o ICMS, que é o principal tributo de competência dos estados, e perfaz a principal receita dos respectivos entes.

2.2 NOÇÕES BÁSICAS SOBRE O ICMS

O ICMS é o imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação, de competência dos Estados e do Distrito Federal, que tem por elemento objetivo as operações relativas à circulação de mercadorias e prestação de serviços de transporte que extrapole as fronteiras municipais ou estaduais, e constitui aproximadamente 80% da receita dos respectivos entes.

Em se tratando de previsão legal, além do inciso II do artigo 155 da CRFB/88, o ICMS também é regulado pelo Lei Complementar nº 87 de 13 de setembro de 1996.

A teor do dispositivo constitucional que dá ensejo ao tributo, o ICMS terá como fato gerador a circulação de mercadorias, a prestação de serviços de transporte (interestadual e intermunicipal), e a prestação de serviços de comunicação.

No que tange a sua incidência, insta ressaltar a necessidade de que haja operação econômica ou ato mercantil, tendo por finalidade o lucro, realizado com certa habitualidade e com transferência do domínio do bem para terceiro adquirente, ou seja, o ICMS somente incidirá se houver incontroversa celebração de transação econômica.

A base de cálculo do imposto poderá ser o valor da operação, o preço do serviço, ou o valor da mercadoria ou bem importado.

Por disposição dos incisos IV e V do §2º do artigo 155 da CRFB/88, os percentuais mínimos e máximos das alíquotas serão definidos por resolução do Senado Federal. Sendo que, para operações interestaduais que destinarem mercadorias ou serviços às regiões norte, nordeste, centro-oeste e Espírito Santo terão alíquota de 7%; nas operações destinadas às regiões sul e sudeste o percentual será 12%; e nas operações de importação a alíquota poderá ser de 17% ou 18%.

Em se tratando de questões constitucionais sobre o ICMS, as imunidades devem ser cautelosamente observadas. No tocante às questões tributárias, as imunidades são excludentes constitucionais de tipicidade tributária, ou seja, são situações delimitadas exclusivamente no texto constitucional que tornam determinada conduta imune a determinado tributo, no caso o ICMS. Deste modo, a CRFB/88 assim dispõe:

Art. 155. Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos sobre:

(...)

II - operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação, ainda que as operações e as prestações se iniciem no exterior;

(...)

§ 2º O imposto previsto no inciso II atenderá ao seguinte:

(...)

X - não incidirá:

a) sobre operações que destinem mercadorias para o exterior, nem sobre serviços prestados a destinatários no exterior, assegurada a manutenção e o aproveitamento do montante do imposto cobrado nas operações e prestações anteriores;

b) sobre operações que destinem a outros Estados petróleo, inclusive lubrificantes, combustíveis líquidos e gasosos dele derivados, e energia elétrica;

c) sobre o ouro, nas hipóteses definidas no art. 153, § 5º;

d) nas prestações de serviço de comunicação nas modalidades de radiodifusão sonora e de sons e imagens de recepção livre e gratuita.

Considerando a pertinência do tema com o dispositivo acima, importante analisar a imunidade garantida às operações de exportação nos termos da alínea ‘a’.

Em síntese, a imunidade tributária concedida às exportações de mercadoria, constituem parcela do conjunto de benefícios fiscais aos exportadores na Constituição (Befiex Constitucional), que foi ampliado pela Emenda 42/2003 à todo tipo de exportação, independente da singularidade do produto (industrializado ou semi-elaborado).

No esteio de ponderações elementares do ICMS, o reputado tributo é considerado um imposto indireto, pois, dada natureza de seu fato gerador há possibilidade de transferência do encargo tributário a terceiro. Assim, o fornecedor da mercadoria ou do serviço, que no caso atuaria como contribuinte de direito, transmite toda a carga tributária no valor final da bem ou serviço que será pago pelo consumidor.

Quanto à sistemática de arrecadação, como regra geral, o imposto é cobrado em várias - ou todas - etapas do ciclo de produção e comercialização, com dedução da parte paga na etapa precedente para apuração do imposto a pagar em cada parte do referido ciclo (...). A competência para cobrança do ICMS é do estado de origem da operação objeto do imposto, a própria CF/1988, reconhecendo alguns dos problemas decorrentes da adoração do princípio da origem, estabeleceu alíquotas mais baixas nas transações entre estados mais ricos e mai pobres. (LEITÃO, Alejandro Leitão; IRFFI, Guilherme Irffi; LINHARES, Fabricio Linhares. Avaliação dos efeitos da Lei Kandir sobre a arrecadação de ICMS no estado do Ceará. Planejamento e Políticas Públicas, n. 39, 2013.)

A complexidade e importância do ICMS o tornam um imposto plurifásico, ou seja, um tributo que desencadeia uma série de fatos geradores e, consequentemente, ligações diretas e indiretas com as outras espécies tributárias e constantes questionamentos na prática dos profissionais da contabilidade.

3. FUNÇÃO SOCIAL DO TRIBUTO

A historiografia relata que a partir do século XIX, alguns juristas começaram a embutir no sistema de tributação um viés humanitário, de modo que o dinheiro arrecadado pelo Estado não apenas deveria buscar o equilíbrio entre as finanças públicas, mas intervir diretamente nas relações econômicas e sociais promovendo a redistribuição de riquezas, dentre outras políticas sociais.

Posteriormente, o horror e destruição provocado pelas grandes Guerras, imprimiu nas novas constituições um caráter altruísta, de modo que o Estado deveria ser garantidor da qualidade de vida, ou seja, as políticas públicas deveriam ser desenvolvidas com o intuito de fomentar o bem comum dos cidadãos.

Analisando a legislação brasileira, exclusivamente a matéria tributária da CRFB/88, tem-se que a função social dos tributos era proporcionar ao Estado condições mínimas de retornar aos seus cidadãos/contribuintes qualidade de vida, incluindo relações econômicas de crescimento.

O objetivo do tributo sempre foi o de carrear recursos Financeiros para o Estado. No mundo moderno, todavia, o tributo é largamente utilizado com o objetivo de interferir na economia, privada, estimulando atividades, setores econômicos ou regiões, desestimulando o consumo de certos bens e produzindo, finalmente, os efeitos mais diversos na economia. Aliás, registros existem da utilização do tributo, desde a Antigüidade, com a finalidade de interferir nas atividades econômicas; mas os autores em geral apontam o uso do tributo com essa finalidade como um produto do moderno intervencionismo estatal. (de Brito Machado, Hugo. Curso de direito tributário. Malheiros, 2001.)

Assim, a função social em matéria tributária pode ser compreendida como um valor que é atribuído ao tributo na forma de um benefício real que alcança diretamente o indivíduo contribuinte e, consequentemente, se estende em favor de toda a comunidade.

O emprego da função social ao tributo é, por óbvio, matéria relevante que representa importante conquista social, que se coaduna com o equilíbrio entre os estados da federação lhes garantindo autonomia e melhor qualidade de vida às suas populações.

Considerando a temática, importante suscitar o debate quanto aos princípios mais significativos que a envolvem: o princípio da dignidade da pessoa humana, o princípio da capacidade contributiva e o princípio da igualdade tributária.

Inicialmente, cumpre destacar que os princípios são base para as normas do ordenamento pátrio. Nesse sentido, insta transcrever trecho do magistério de Mattos Buffon:

É preciso levar em conta “que os princípios são dotados de um conteúdo deontológico”, e devem, por isso, estar por detrás de todas as normas, ou seja, os princípios são a base de sustentação do sistema normativo. Portanto, não se pode concordar com normas no âmbito do direito tributário, que estejam em desacordo com princípios como o da igualdade, da capacidade contributiva, etc. Isso ocorre, justamente pelo fato de que, em estando de acordo com tais postuladas, invariavelmente a tributação contribuirá a seu modo, para a máxima proteção e eficácia das garantias constitucionais, corroborando a concretização dos objetivos fundamentais do Estado Democrático de Direito (BUFFON; MATOS, 2015, p.139-140).

Neste viés, constata-se que os princípios indicam padrões a serem perseguidos, no entanto, não identificam diretamente condutas que deverão ser seguidas para atingir determinado objetivo.

No que se relaciona à dignidade da pessoa humana, impresso no inciso III do artigo 1º da CRFB/88, compreende-se que todo ser humano é dotado de um valor em si mesmo, adquirido por sua mera condição de existência.

A questão que se propõe em matéria tributária é que o ente tributante fica impedido de cometer excessos ou condutas abusivas, e tem o dever de gerir o montante arrecadado de forma que retorne à comunidade na melhor forma de serviços, políticas públicas e outros mecanismos que proporcione seu desenvolvimento.

O princípio da capacidade contributiva, disposto no §1º do artigo 145 da CRFB/88, imprime o objetivo de tributar, ou extrair parcela de riqueza, segundo a possibilidade econômica de cada contribuinte, com a finalidade essencial de redistribuição da riqueza. Em síntese, o contribuinte que tiver maiores condições deverá ser tributado de forma diferente daquele que tiver menores condições, mantendo o equilíbrio das relações sociais e obstando condutas expropriatórias injustas.

Por fim, o princípio da igualdade tributária, considerado no caput do artigo 5º do texto Constitucional, vincula-se a assunção do Estado Democrático de Direito, e tem por objetivo assegurar, através da intervenção estatal, acesso a condições básicas de saúde, cultura e educação.

De conhecimento do arcabouço principiológico basilar apresentado acima, constata-se que a tributação é imprescindível para a manutenção das necessidades sociais, no entanto a função social do tributo é condição intrínseca para o alcance do Estado Democrático de Direito.

Embora não existam artigos expressos na Constituição Federal que determinem a utilização dos tributos para fins extrafiscais, nela há um implícito reconhecimento da faculdade que o Estado tem de utilizá-los para “promover o equilíbrio do desenvolvimento socioeconômico entre as diferentes regiões do País” (art. 151, I, in fine), para “desestimular a manutenção de propriedades improdutivas” (art. 153, § 4º, primeira parte) para facilitar “a transmissão de bens ou direitos incorporados ao patrimônio de pessoa jurídica em realização de capital” (art. 156, §2º, I, primeira parte), para garantir a “função social da propriedade” (art. 170, III), para ensejar “a redução das desigualdades regionais e sociais” (art. 170, VIII), para dispensar “tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constituídas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administração no País” (art. 170, IX), para favorecer “as operações de transferência de imóveis desapropriados para fins de reforma agrária” (art. 184, § 5º), para financiar “a seguridade social” (artt. 195), e assim por diante (CARRAZZA, 2011, p. 754-755).

Outrossim, o legislador impôs no artigo 170 do texto Constitucional incontroversa necessidade de implementar tributos em prol do desenvolvimento comum, que, nas palavras do professor Luis Eduardo Schoueri devem ser traduzidas nas seguintes diretrizes:

-Eficiência econômica: o sistema tributário não deve interferir na alocação econômica de recursos;

-Simplicidade administrativa: o sistema tributário deve ser de administração fácil e relativamente pouco custosa;

-Flexibilidade: o sistema tributário deve ser capaz de reagir facilmente (em alguns casos automaticamente) a mudança nas circunstâncias econômicas;

-Responsabilidade política: o sistema tributário deve ser transparente;

-Equidade: o sistema tributário deve ser equitativo, diante das diferenças individuais. (SCHOUERI. 2014, p. 45)

Os preceitos que fundamentam e organizam a tributação devem desempenhar um caráter redistributivo que extrapolam os padrões arrecadatórios dos períodos anteriores.

Deste modo, a função social do tributo está diretamente atrelada ao Estado Democrático de Direito, seja diretamente através de políticas públicas de incentivos fiscais ou através da busca no equilíbrio das contas públicas.

3.1 Função Social do Tributo e Renúncia Fiscal

Conforme anteriormente explanado, a função social do tributo pode ser compreendida como um pilar edificado por um conjunto de princípios tributários, com o objetivo de garantir aos cidadãos-contribuintes condições mínimas de bem-estar, através de políticas públicas com viés econômico-social.

Neste sentido, torna-se evidente que a função social do tributo está atrelada aos valores do Estado Democrático de Direito em qualquer esfera de atuação, porém, sempre relacionado ao desenvolvimento de políticas públicas.

Em relação às políticas públicas, faz-se necessário transcrever a definição de Elenaldo Celso Teixeira:

“Políticas públicas” são diretrizes, princípios norteadores de ação do poder público; regras e procedimentos para as relações entre poder público e sociedade, mediações entre atores da sociedade e do Estado. São, nesse caso, políticas explicitadas, sistematizadas ou formuladas em documentos (leis, programas, linhas de financiamentos) que orientam ações que normalmente envolvem aplicações de recursos públicos. Devem ser consideradas também as “não-ações”, as omissões, como formas de manifestação de políticas, pois representam opções e orientações dos que ocupam cargos. As políticas públicas traduzem, no seu processo de elaboração e implantação e, sobretudo, em seus resultados, formas de exercício do poder político, envolvendo a distribuição e redistribuição de poder, o papel do conflito social nos processos de decisão, a repartição de custos e benefícios sociais. (Teixeira, Elenaldo Celso. AATR, 2002)

A partir do ensinamento alhures, é compreende-se que tanto o conceito quanto a aplicação prática, imprimem às políticas públicas definições que conectam a organização social, o regime político e questões culturais.

Entretanto, partindo do viés tributário, as políticas públicas de renúncia fiscal, também conhecidas como benefícios, constituem termo associado a subsídios e subvenções, que está diretamente relacionado à renúncia de receita, ou renúncia fiscal.

De forma simplificada e meramente exemplificativa, a renúncia fiscal pode ser sintetizada da seguinte maneira: de um lado o ente tributante abdica determinada receita ou concede isenções e reduções nas bases de cálculo de determinado tributo, do outro determinado contribuinte(es) ou setor do mercado é diretamente beneficiado com crescimento e/ou fortalecimento econômico que, indiretamente, fomenta geração de emprego, de modo que toda a comunidade usufrui da renda gerada.

No texto do artigo 150 da CRFB/88, a renúncia fiscal é um benefício lastreado na ideia de justiça, impedindo qualquer prejuízo às noções de igualdade ou outro direito fundamental, já que tem ligação direta com o princípio da capacidade contributiva do artigo 145.

Como se percebe, a renúncia de receita tributária é um tipo de política pública muito eficaz ao contribuinte-beneficiado, no entanto, nem sempre tem o mesmo efeito no que se refere ao cumprimento do seu objetivo de contrapartida social.

4. A LEI KANDIR E A DESONERAÇÃO DO ICMS.

A reforma de 1988 teve como orientação básica descentralizar o poder de tributação da União e fortalecer os estados e municípios, sendo o ICMS o imposto com maior importância nessa fase de reorganização tributária.

Dentre tais medidas, a ampliação do regime de compensação de créditos e o aumento da independência dos estados que poderia instituir alíquotas internas em Regulamento do ICMS próprio, são as maiores alterações relacionadas à tributação indireta na CRFB/88.

Em 1988 antes da reforma tributária 79,6% do ICMS arrecadado era originado da indústria de transformação e 18,7% do setor terciário, situação abruptamente modificada a partir de 1997, pois a arrecadação alcançou percentual de 52,4% para a indústria e 45,4% no setor terciário.

No que tange a isenção do ICMS nas exportações, anteriormente restrito a produtos industrializados, a desoneração de semielaborados ficaria a cargo de lei complementar, daí o surgimento da Lei Complementar nº 65 de 15 de abril de 1991, e posteriormente da Lei Complementar 87/96.

Em 1994, com o Plano Real, ao mesmo tempo, a balança comercial brasileira passou de um superávit de US$ 10,4 bilhões para déficits de US$ 3,4 bi e US$ 5,6 bi em 1996 e 1996, respectivamente. Neste momento o deputado Antônio Kandir, então ministro do Planejamento do governo Fernando Henrique Cardoso, consegue a aprovação no Congresso Nacional do Projeto de Lei Parlamentar nº 95/1996, de sua autoria, que passa a ser conhecido como Lei Kandir (Lei Complementar nº 87 de 13 de setembro de 1996), estabelecendo as principais regras de cobrança do ICMS, em substituição ao Decreto-Lei nº 406 de 31 de dezembro de 1968. (LEITÃO, Alejandro Leitão; IRFFI, Guilherme Irffi; LINHARES, Fabricio Linhares. Avaliação dos efeitos da Lei Kandir sobre a arrecadação de ICMS no estado do Ceará. Planejamento e Políticas Públicas, n. 39, 2013.)

Por óbvio, a aprovação da lei, batizada como Lei Kandir, trouxe modificações quanto à legislação do ICMS, com considerável perspectiva de perda de arrecadação pelos estados, advinda da desoneração das exportações atrelada a possibilidade de aproveitamento integral de créditos tributários.

Em síntese, a lei trabalharia para estimular os setores produtivos de exportação através da desoneração fiscal, assim, os bens e serviços brasileiros comercializados seriam mais competitivos no mercado internacional.

A aprovação da referida lei aconteceu em duas fases. Na primeira, foram desonerados os produtos primários e semielaborados destinados à exportação, bem como a possibilidade de aproveitamento do ICMS pago na aquisição de máquinas e equipamentos adquiridos para produção. A segunda fase incluiria o aproveitamento do crédito do ICMS na aquisição dos materiais utilizados pelas empresas em toda e qualquer etapa da produção dos bens e serviços, todavia, tal política não foi adotada pelos estados.

O principal mecanismo que favoreceu a anuência dos estados à Lei Kandir foi a inserção de uma garantia, em caso de queda de arrecadação, que, nas palavras de Alejando Leitão et. al:

A referida lei foi aprovada à época, com uma estratégia imediata, a qual quebrou as resistência dos estados, ao oferecer-lhes um “seguro-receita” que previa repasses automáticos em caso de queda da arrecadação, criando, desta forma um complexo mecanismo de compensação para garantir a manutenção da receita dos estados, minimizando, naquele momento, o conflito pela repartição de recursos.

Cabe ressaltar que a renúncia fiscal correspondente à parcela de receita oriunda do ICMS sobre as exportações foi aceita e apoiada pelos estados, Distrito Federal e municípios, em virtude do aumento das transferência da União em favor deles, principalmente via Fundo de Participação dos Estados (FPE) e Fundo de Participação dos Municípios (FPM), a partir de 1998, bem como pela promessa do governo federal de ressarcimento das perdas originadas pela Lei Kandir por meio do seguro-receita, mecanismo instituído pela própria lei.

A Lei Kandir tem como principal objetivo minorar os efeitos prejudiciais da política de estabilização das finanças e constituir um saldo positivo tanto à balança comercial quanto ao volume de investimentos da economia. Entretanto, tal situação está se constituindo em grande prejuízo aos estados da federação, uma vez que os efeitos da renúncia fiscal não são alcançados, logo, a política pública não cumpre a função social que fundamenta sua existência.

Ante o exposto, o objetivo do presente trabalho é fazer breve explanação com análise dos resultados advindos da desoneração do ICMS na exportação de produtos primários do Tocantins com foco no cumprimento da função social da política de renúncia fiscal fundada na Lei Kandir.

4.1 Desoneração da Lei Kandir no Tocantins

O cenário econômico do Tocantins encontra seu fundamento na produção e comercialização de produtos primários do agronegócio que, em sua grande maioria, são comercializados no mercado internacional - exportados.

Conforme abordado anteriormente, a reforma tributária advinda da Constituição Federal de 1988, concedeu aos estados autonomia para regulamentar o ICMS e, consequentemente, instituir políticas públicas de renúncia fiscal segundo critérios independentes, desde que constitucionais.

O agronegócio é uma cadeia produtiva iniciada com a fabricação de insumos e concluída com a venda desses produtos, englobando múltiplos ramos e setores da economia, que pode ser melhor esclarecido da seguinte maneira:

“Então, o meio rural, que antigamente era apenas para cultivos e considerado como uma atividade do setor primário, perde essa característica, deixando de ser apenas rural. Graziano da Silva (1999) chega a ser drástico quando analisa essa condição colocando que está cada vez mais difícil delimitar o que é rural e o que é urbano. Mas isso que aparentemente poderia ser um tema relevante, não o é: a diferença entre o rural e o urbano é cada vez menos importante. Pode-se dizer que o rural hoje só pode ser entendido como um contínuo do urbano do ponto de vista espacial; e do ponto de vista da organização da atividade econômica, as cidades não podem mais ser identificadas apenas com a atividade industrial, nem os campos com a agricultura e a pecuária.” (GRAZIANO DA SILVA, J. O novo rural brasileiro. Campinas: Editora Unicamp, 1999).

A realidade econômica do Tocantins é exatamente o que apura o citado parágrafo. No início da vigência da Lei Kandir, a exploração da agricultura era rasteira, e os prejuízos advindos da desoneração do ICMS mínimos. Entretanto, ao longo dos anos, os avanços tecnológicos e a exploração rural no estado tiveram crescimento abrupto, de modo que o prejuízo acumulado com a renúncia de receita dos períodos de 1996 a 2016 somam-se R$ 3,2 bilhões.

A realidade da população do Tocantins demonstra com clareza a ineficiência do programa de renúncia de receita instituído pela Lei Kandir. Se de um lado, o estado deixa de arrecadar ICMS em prol de sua população, a contrapartida a esta renúncia deveria ser o desenvolvimento econômico e, consequentemente, social do povo, situação que não está acontecendo.

Um estudo da ONG inglesa Oxfam lançado em novembro de 2016 concluiu que menos de 1% das fazendas brasileiras concentra 45% da área rural do país. No rol das cidades mais desiguais figura Correntina, onde os latifúndios ocupam expressivos 75% da área total dos estabelecimentos agropecuários. O relatório, que compara várias bases de dados, mostra que a bonança do agronegócio fica nas mãos de poucos. Segundo o último Censo Agropecuário feito pelo IBGE em 2006, o Produto Interno Bruto (PIB) de Correntina era de R$ 786 mil, riqueza que se dividida pelos 31 mil habitantes, daria pouco mais de R$ 25 mil per capita. Já informações de 2012 do Cadastro Único para Programas Sociais do governo federal mostravam que a pobreza atingia 45% da população rural e 31,8% da população geral. O índice de desenvolvimento humano (IDH) do município era de 0,603 em 2010, abaixo da média nacional (0,813). E o índice de concentração fundiária da cidade é de 0,927 em uma escala onde o máximo é 1. A Oxfam fez o mesmo levantamento em outros 15 países da América Latina e constatou que prevalece na região a lógica de desenvolvimento baseada na exploração intensa dos recursos naturais que favorece a concentração de terras e riquezas nas mãos de poucas famílias, e piora os indicadores econômicos e sociais para o restante da população.

Caso emblemático deste “desenvolvimento” é o Projeto Agrícola Campos Lindos, no Tocantins. Criado em 1997, pelo governador José Siqueira Campos, o projeto é uma reforma agrária às avessas. O governo desapropriou a fazenda Santa Catarina, destinando seus 90 mil hectares para grandes produtores (dentre eles, a senadora Kátia Abreu) que pagaram apenas R$ 10 por hectare. Mas aquelas terras não estavam vazias. “A implantação do polo de produção de grãos tocada pelo Estado ignorou as 160 famílias que viviam nessa região da Serra do Centro, algumas há mais de cem anos. A maioria foi expulsa, algumas resistiram. Estão lá cercadas pela soja. O córrego que existia antes já não existe mais porque assoreou, se desmatou tudo”, palavras de Rafael Oliveira, agente da Comissão Pastoral da Terra (CPT) da regional Araguaia-Tocantins, que acompanha os camponeses que enfrentaram uma longa batalha nos tribunais”. (MATHIAS, Maria. Disponível em http://www.epsjv.fiocruz.br/noticias/reportagem/matopiba-na-fronteira-entre-a-vida-e-o-capital. Acesso em 06/06/2019)

Conforme demonstrado, a realidade do Tocantins é que a monocultura instalada no estado colabora apenas com as multinacionais, com os grandes proprietários fundiários e os produtores do agronegócio, pois não há menor chance de desenvolvimento dos lavradores nativos.

Outrossim, a geração de emprego no estado tem prognósticos interessantes, entretanto, restritos àqueles que têm condições mínimas para o ingresso na cultura do agronegócio, impedindo o acesso da grande maioria dos produtores do estado que garantem sua subsistência explorando pequenas áreas ou através de agricultura familiar.

Ante o exposto resta incontroverso que a Lei Kandir está prejudicando gravemente o Tocantins, pois a supressão tributária fomentada gera desenvolvimento direto e indireto apenas a um setor específico da economia, de modo que tanto o pequeno produtor quanto a população de modo geral além de não conseguirem obter quaisquer vantagens advindos da renúncia, não conseguem acessar o mercado relacionado ao agronegócio.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Na forma estipulada pelos preceitos da Constituição Federal de 1988, denota-se que os tributos são dotados de função social, devendo ser utilizados como instrumentos de redução de desigualdade social e renda.

O ICMS, por ser o principal tributo dos estados, é regulado de forma relativamente independente por cada ente, obedecendo preceitos constitucionais para os fins sociais aos quais se destina.

Entretanto, a necessidade de um ajuste fiscal entre os Entes da federação resultou na edição da Lei Kandir, sendo que sua principal finalidade era estimular setores produtivos voltados à exportação de mercadorias e serviços, estimulando o crescimento da produção nacional e a competitividade em nível internacional. Assim, as operações de exportação seriam desoneradas do ICMS, sendo garantido aos estados um mecanismo de repasses automáticas em caso de queda de arrecadação; logo, a receita dos estados seria garantida através da promessa de ressarcimento das perdas.

Acontece que a vigência da referida lei está gerando renúncia fiscal desproporcional e injusta, ou seja, o estado está deixando de auferir receita, sem nenhuma contrapartida direita à população.

Na esfera do Tocantins, ao longo dos anos, o agronegócio se tornou a força motriz da economia do estado, com ênfase à agricultura e pecuária. Se nos primórdios da vigência da Lei Kandir, os prejuízos da renúncia eram insignificantes, nos dias atuais constituem parcela considerável, e não há qualquer proporcionalidade entre o que se renuncia e o que é revertido em desenvolvimento para a população.

A necessidade de uma reforma tributária é incontroversa. No entanto, a população tocantinense necessita de uma medida urgente que seria o ressarcimento do montante apurado pela diferença entre o valor repassado pela União desde a vigência da Lei Kandir até a publicação de nova lei complementar.

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[1] Antônia Maria da Silva, Auditora Federal de Controle Externo do Tribunal de Contas da União e Professora de Direito Tributário na Faculdade Serra do Carmo. Docente da área de Direito no Instituto Federal do Tocantins. Mestra em Direito Agrário pela Universidade Federal de Goiás. Especialista em Direito Tributário pela Unisul e Direito Notarial e Registral pela Universidade Cândido Mendes. Graduada em Direito pela Universidade Federal do Tocantins. E-mail: antonia.m.s@hotmail.com.


Conforme a NBR 6023:2000 da Associacao Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), este texto cientifico publicado em periódico eletrônico deve ser citado da seguinte forma: OLIVEIRA, Solange Martins de. Função social do tributo e desoneração do ICMS pela lei Kandir no Tocantins. Conteudo Juridico, Brasilia-DF: 11 jun. 2019. Disponivel em: <http://www.conteudojuridico.com.br/?artigos&ver=2.592090&seo=1>. Acesso em: 19 jun. 2019.

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