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Terça, 11 de Junho de 2019 04h45
ALBANITA KEILA DA SILVA LIMA: Acadêmica de Direito da Faculdade Serra do Carmo.



IPTU progressivo no munícipio de Palmas - TO: os efeitos da implementação desta ferramenta auxiliar em política de gestão pública eficiente


ANTÔNIA MARIA DA SILVA[1]

RESUMO: O artigo buscou identificar os motivos que levam os gestores públicos a utilizarem a implementação do Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana/IPTU PROGRESSIVO como uma ferramenta auxiliar a Gestão Pública. Tal problemática tem como objetivo primordial investigar por meio de pesquisa dirigida aplicada junto ao Comitê Gestor do IPTU Progressivo da Secretaria Municipal de Finanças de Palmas – TO (Sefin) se houve resistência jurídica por parte dos impactados pela implantação do referido imposto extrafiscal no município. Ainda neste prisma, também detalhar quais dos critérios ambientais, sociais, econômicos e urbanísticos foram melhor atingidos pela referida implementação. Diante isso, o presente artigo irá utilizar como metodologia de pesquisa, a dedutiva, a qual por meio de um processo de análise de informações nos remonta a uma conclusão, utilizando-se a dedução para se chegar a um resultado final. Por fim, as pesquisas realizadas serão bibliográficas, ou seja, baseadas em um material já publicado, por meio de livros, revistas, jornais, teses, documentos, dentre outros. Além disso, também será feita uma pesquisa em jurisprudências, leis, e outras fontes, que tratem sobre o tema IPTU Progressivo, bem como, a apresentação de análises e dados obtidos em pesquisas. O IPTU é imposto de competência privativa dos Municípios e do Distrito Federal (Constituição Federal, art. 156, I, c/c. art. 147 in fine). Os contornos infraconstitucionais desse tributo nos são dados pelo artigo 32 do CTN, que diz que o IPTU "tem como fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou por acessão física, como definido na lei civil, localizado na zona urbana do município" e as Lei Federal 10.257, de 10 de julho de 2001, em seu artigo 40 e §s 1º ao 4º (Estatuto das Cidades) e Lei Municipal Complementar nº 400 de 02 de abril de 2018, bem como sua legislação conexa. No referencial foram abordados aspectos conceituais e legais do referido imposto, sendo que para isso realizou-se pesquisa bibliográfica em livros, artigos e na internet. Com a análise dos dados constatou-se que o município, até o ano de 2017, não utilizava o tributo para esse fim, mas já se estruturava para implementá-lo, tendo chegado à utilização do imposto como ampla como ferramenta de gestão urbana no exercício de 2019 por diversos grandes centros. No entanto, de acordo com noticiado em (23/03/2017 às 12h30 site oficial da prefeitura) em 2017, o IPTU foi lançado já de forma progressiva, dos imóveis não edificados. 362 imóveis estão com IPTU progressivo, sendo 124 com a 1ª progressividade, 130 imóveis com a 2ª progressividade e 108 imóveis já com a 3ª progressividade. Em cada progressividade, a alíquota do imposto é dobrada, até o limite de 15%. A Sefin esclarece que esses imóveis com progressividade estão localizados em áreas de ocupação prioritária, notificados para edificação compulsória que não estão cumprindo os prazos de um ano para obter o Alvará de Construção e mais dois anos para concluir a edificação.

PALAVRAS-CHAVE: IPTU Progressivo; Ferramenta; Implementação; Gestão pública, Palmas.

ABSTRACT: The paper sought to identify the reasons that the public managers carry out an implementation of the PROGRESSIVE IPTU as an auxiliary tool of public management, as the problematic has as its primary objective, to investigate through researches directed to the process with the Manager of the Progressive IPTU Committee of Municipal Secretariat of Finance of Palmas – TO if there was legal resistance on the part of those impacted by the implementation of said extra-fiscal tax in the municipality and also in this prism to detail which of the following criteria: environmental, social, economic and urbanistic were better reached by said implementation. Faced with this, the present work will use as a research methodology, the deductive, which through a process of information analysis goes back to a conclusion, using the deduction to arrive at a final result. Finally, the researches will be bibliographical, that is, based on an already published material, through books, magazines, newspapers, theses, documents, among others. In addition, research will also be done on jurisprudence, laws, and other sources, dealing with the topic of Progressive IPTU, as well as the presentation of analysis and data obtained in research. The IPTU (tax on urban land and property) is a tax of exclusive jurisdiction of the Municipalities and the Federal District (Federal Constitution, art. 156, I, c/c. art. 147 in fine). The infraconstitutional contours of this tax are given to us by article 32 of the CTN, which says that the IPTU "has as a generator the ownership, useful domain or possession of immovable property by nature or by physical access, as defined in the civil law, located in the urban area of the municipality "and the Laws, federal in its article 40 and §1 to 4, July 10, 2001 (Statute of Cities) and complementary municipal law No. 400 of April 2, 2018, as well as its legislation related. Conceptual and legal aspects of this tax were addressed in the reference. Being that for this was carried out bibliographical research in books, articles and in the internet. With the data's analysis it was verified that the municipality, until the year 2017, did not use the tribute for this purpose, but was already structured to implement it, nevertheless it came to a perspective that this tax is widely used as a tool urban management in 2019 by several major centers. However, according to reported in (03/23/2017 at 12:30 official city hall website) in 2017, the IPTU was already launched progressively, of the buildings not built, 362 are with progressive IPTU, with 124 with the 1st progressivity , 130 properties with the 2nd progressivity and 108 properties already with the 3rd progressivity. In each progression, the tax rate is doubled, up to the limit of 15%. Sefin clarifies that these progressivity properties are located in areas of priority occupation, notified for compulsory construction that are not complying with the terms of one year to obtain the Construction Permit and another two years to complete the construction.

KEYWORDS: Progressive IPTU; Tool; Implementation; Public administration, Palmas.

SUMÁRIO: 1. Introdução – 2. Análise conceitual da lei e seus aspectos jurídicos. 3. Processo de implementação e principais embates jurídicos com grandes proprietaries de terrenos na capital; 3.1 Plano director de Palmas; 3.2 IPTU Progressivo: suas primeiras consequências. 4. Que mudanças visuais e ambientais são perceptíveis acerca dos espaços urbanos da capital. 5. Considereações finais. 6. Referências.


1 INTRODUÇÃO

Como um dos preceitos constitucionais basilados na Constituição de 1988, a dignidade da pessoa humana, princípio previsto em seu artigo 1º, inciso III, constitui um dos direitos fundamentais destinado a todos, em razão da prevalência dos Direitos Humanos, sem preconceito de raça, sexo, origem, idade ou qualquer outra forma de discriminação, estabelecendo no art. 5º, inciso XXIII que a propriedade privada deve atender a uma “função social”.

Outrossim, a Carta Magna, no art. 182, §2º, diz também que “a propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor”. Ou seja, a figura da propriedade privada de imóveis nas cidades do Brasil não tem como objetivo beneficiar apenas ao dono, mas também aos outros cidadãos, seguindo regras estabelecidas no plano diretor pelos representantes eleitos, cujas regras estão estabelecidas no Plano Diretor, documento elaborado periodicamente pelas prefeituras para direcionar o desenvolvimento da cidade.

 O Plano Diretor tem o poder de determinar parâmetros para definir se dado imóvel está sendo utilizado de acordo com sua função social ou não.
Pensar uma sociedade, no sentido da sua macrocomposição, conjectura-se não ser possível, senão a partir de um aspecto prospectivo, avante, proativo que circunscreva a vida na órbita de vivê-la cada vez mais e em melhores condições que abarquem a percepção física e espiritual de seus entes. Voltar o olhar para a história é suficiente para tal reflexão.

Nessa perspectiva, o presente artigo versará sobre a implementação da legislação tributária específica que torne o ente público eficiente e capaz de prover seus cidadãos das bem feitorias mínimas que a Constituição lhes garante.

O artigo estrutura-se, além da Introdução, Considerações Finais, Referências Bibliográficas, em 3 seções. A primeira consiste em uma Análise Conceitual do Arcabouço Legal e seus Aspectos Jurídicos acerca do IPTU Progressivo.  Por conta da segunda seção ficou a narrativa do Processo de Implementação e Principais Embates com Grandes Proprietários de Terrenos na Capital. Por responsabilidade da terceira e última seção ficou as impressões tangíveis e perceptíveis a despeito das mudanças visuais e ambientais acerca dos vazios urbanos de Palmas - TO. Em seguida nas considerações finais será elaborada uma síntese da proposta a que se propõe o trabalho.

Muito se debate hoje em dia sobre o conceito constitucional de IPTU Progressivo, de sua tutela jurídica, da política de implementação pelo gestor municipal e seus instrumentos, resvalando à questão do desenvolvimento urbano e da intervenção do Estado no domínio econômico, com o objetivo de moldar as premissas para a utilização do tributo como instrumento eficiente para o desenvolvimento da gestão de políticas públicas eficazes ao bem coletivo, bem como os princípios que norteiam a tributação relacionada a esse imposto.

As cidades brasileiras, cada vez mais, assumem a condição de elemento estruturante da política territorial de desenvolvimento do país. O crescimento, tanto populacional quanto espacial, fez aumentar também as demandas por investimentos em melhorias e infraestrutura urbana. Entretanto o que se percebe é que a complexidade dos espaços urbanos, típicos do modelo de desenvolvimento tradicionalmente conhecido como Desenvolvimento Urbano, não é capaz de superar esses fenômenos sociais e, em muitos casos, podem até inclusive acentuá – los. A exemplo disso observa se que há, de um modo geral, nos grandes centros urbanos, a concentração de investimento em áreas mais desenvolvidas da cidade em detrimento de outras mais periféricas, evidenciando ainda mais a segregação sócio-espacial.

Desta feita, este tema polêmico e de expressão, pode manifestar-se de diversos modos, sendo imprescindível uma análise dos sérios impactos e conseqüências que podem causar à sociedade. O presente artigo examinar a problemática  da utilização de tributos como forma de intervenção do Estado na busca da efetivação do disposto no artigo 170, inciso III da Constituição Federal, com especial enfoque na análise bibliográfica das experiências de outros municípios consubstanciadas nas pesquisas bibliográficas, bem como no acervo digital contido no site oficial da Prefeitura Municipal de Palmas-TO e como podem ser conferidos os resultados da implementação dessa política fiscal no município em tela.

O estudo se inicia com uma análise do conceito de IPTU Progressivo, de sua tutela jurídica e da política de implementação pelo gestor municipal e seus instrumentos, passando posteriormente, à questão do desenvolvimento urbano e da intervenção do Estado no domínio econômico, com o objetivo de moldar as premissas para a utilização do tributo como instrumento eficiente para o desenvolvimento da gestão pública, bem como os princípios que norteiam a tributação relacionada a esse imposto.

O presente trabalho irá utilizar como metodologia de pesquisa o método dedutivo, o qual por meio de um processo de análise de informações nos remonta a uma conclusão, utilizando-se a dedução para se chegar a um resultado final.

Por fim, as pesquisas realizadas serão bibliográficas, ou seja, baseadas em um material já publicado, por meio de livros, revistas, jornais, teses, documentos, dentre outros. Além disso, também será feita uma pesquisa em jurisprudências, leis, site oficial da prefeitura de Palmas e outras fontes, que tratem sobre o tema IPTU Progressivo, bem como, a apresentação de análises e dados obtidos em pesquisas.

2     ANÁLISE CONCEITUAL DA LEI E SEUS ASPECTOS JURIDÍCOS

De conhecimento comum, a Constituição Federal não cria ou institui tributo, apenas reparte a competência tributária descrevendo a faculdade de instituição deles por um ente público federado, de acordo com conveniências próprias, ditadas por interesses econômicos, políticos e outros. 

Nesse contexto, a instituição do tributo fica outorgada, no caso do IPTU, ao município, cabendo-lhe disciplinar a instituição, observando os moldes entalhados nas normas gerais de direito tributário previstas no Código Tributário Nacional/CTN.

Ainda em via legal o CTN, em seu art. 32, preleciona que o IPTU é de competência dos municípios, e tem como fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou por acessão física, como definido na lei civil, localizado em zona urbana.

A Carta Magna de 1988, ao tratar da competência dos municípios para instituir o Imposto sobre Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU) previu que tal imposto poderia ser progressivo no tempo, de forma que esta imposição tributária possa assegurar o cumprimento da função social da propriedade. O IPTU Progressivo é regulamentado pelo Código Tributário Municipal que é embasado pelo Código Tributário Nacional e no Estatuto das Cidades como um imposto extrafiscal.

Emenda Constitucional 29/2000 estipulou que o Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana teria características de progressão ("IPTU Progressivo"), determinando que o imposto poderá:

I – ser progressivo em razão do valor do imóvel; e

II – ter alíquotas diferentes de acordo com a localização e o uso do imóvel.

A história brasileira já conhece do referido imposto desde 1799, por uma Carta provinda da Rainha Dona Maria, conhecida como “décima urbana”. No constitucionalismo nacional até 1934, a instituição do IPTU pela municipalidade foi vacilante. A partir da Constituição de 1934, ficou instituído que aquele tributo passaria a ser de competência do município, e assim o é até os dias atuais.

O fator urbanização é de responsabilidade da administração pública municipal, sendo que esta tem por obrigação promover o melhor aproveitamento do solo urbano, regulando o crescimento do município e certificando-se que a propriedade urbana exerça sua função social.

A princípio, percebe-se que o Estado necessita captar recursos para manter seus gastos e estrutura. Por outro lado, tais gastos e estrutura existem para que o ente federativo possa alcançar seu objetivo principal: disponibilizar ao cidadão os serviços de sua competência. Sendo o Estado, para Sabbag (2009) o verdadeiro provedor das necessidades coletivas.

Ainda segundo o autor, os tributos são a principal fonte de receitas públicas, endereçadas a sanar essas necessidades. Assim, subentende-se que tais instrumentos exercem um papel vital no desenvolvimento econômico-social do país.

Por essa relevância, é comum que existam diversas normas para orientar e regularizar a aplicação dos tributos.

Desta feita, este tema polêmico e de expressão, pode manifestar-se de diversos modos, sendo imprescindível uma análise dos sérios impactos e consequências que pode causar à sociedade.

Ante a isso, o presente trabalho irá utilizar como metodologia de pesquisa a dedutiva, a qual por meio de um processo de análise de informações nos remonta a uma conclusão, utilizando-se a dedução para se chegar a um resultado final.

Por fim, as pesquisas realizadas serão bibliográficas, ou seja, baseadas em um material já publicado, por meio de livros, revistas, jornais, teses, documentos, dentre outros. Além disso, também será feita uma pesquisa em jurisprudências, leis, doutrinas especializadas no tema, sites institucionais da prefeitura de Palmas - TO, revisão bibliográfica, primordialmente no estudo do Plano Diretor de Palmas e da legislação urbanística vigente bem como, a apresentação de análises e dados obtidos em pesquisas.

Conclui-se que, como membros da federação, os municípios possuem autonomia com relação aos outros entes, tendo competência privativa com relação a algumas matérias, ou seja, algumas matérias tratadas pelo município não podem ser apreciadas pela União ou Estados. Zmitrowicz e Biscaro (2016, p. 16) garantem:

O município possui hoje, garantida por esta Constituição Federal de 1988, autonomia para deliberar e executar sobre todos os assuntos que forem de interesse local, sem necessitar de aprovação dos governos estadual ou federal, tanto no que diz respeito aos seus aspectos político-administrativos, quanto com relação aos aspectos financeiros.

Os referidos autores assinalam ainda que o papel do município vá além dos básicos serviços urbanos, se estendem à saúde, à educação, ao meio-ambiente etc.

Para Moraes (2009), a autonomia municipal, da mesma forma que a dos Estados membros configuram-se pela capacidade de auto-organização e normatização própria, autogoverno e auto-administração.

Nestes termos, percebe-se que os municípios têm, regionalmente, uma responsabilidade maior que a própria União, pois o mesmo é responsável por políticas públicas – organizar, legislar, administrar – as quais irão influenciar, diretamente, o cidadão local.

De forma igual, Gabriel (2010, p. 11) argumenta que a CF de 88 preceituou a ascendência dos interesses entre os entes sendo que “as matérias de interesse nacional são de competência da União; matérias de interesse regional, de competência dos Estados-membros e matérias de interesse local, de competência do Município”.

3     PROCESSO DE IMPLEMENTAÇÃO E PRINCIPAIS EMBATES JURÍDICOS COM GRANDES PROPRIETÁRIOS DE TERRENOS NA CAPITAL

Em 08/06/2016, o Município de Palmas-TO galgava mais um degrau em direção às fases de implementação do IPTU Progressivo e suas dificuldades. Realizou-se nesse dia a 1ª Audiência Pública que teve como eixos norteadores e temáticos: Meio Ambiente e Mudanças Climáticas; Fiscal; Governança e Desenvolvimento Territorial.

A 1ª Audiência Pública teve viés informativo. Contou com uma palestra ministrada pelo Superintendente de Planejamento Orçamentário e Modernização Administrativa da Secretaria de Finanças, Eron Bringel, que em sua fala ressaltou que “o município teve grandes avanços, sejam no meio ambiente, nas finanças ou qualquer coisa que façamos na vida precisamos ter equilíbrio”. Aduz-se de dados obtidos por meio eletrônico (¹site oficial da Prefeitura municipal de Palmas no endereço eletrônico https://www.palmas.to.gov.br/busca-site/IPTU+progressivo+implementação) que de acordo com o balanço anual financeiro mesmo com a redução de repasses do Governo Federal (em 2012 a dependência do município em relação ao governo Federal era de 60% e hoje este número não passa de 40%) isso se deve às medidas implementadas para melhorar a receita sem aumentar os impostos, mas cobrando o que realmente deve ser cobrado.

No alicerce dessas medidas estão à cobrança do IPTU Progressivo, revisão do Código Tributário Municipal e revisão da Planta de Valores Genéricos Imobiliários, estas foram algumas das medidas adotadas expostas pelo técnico.

No entanto, voltar o olhar para os lados a um simples atravessar de rua em Palmas torna perceptível aos olhos um grande dilema das cidades em pujante desenvolvimento, tema esse tratado firmemente pela equipe gestora do IPTU Progressivo da capital. O tema em tela são os vazios urbanos que por sua vez dificultam e demandam da administração pública principalmente no que tange aos recursos financeiros muitos ônus sem retorno, pois, por diversas vezes, o que se vê nesses enormes lotes baldios é o transvasamento dos mais variados tipos de entulhos, acarretando para a administração pública municipal custos muito altos com o lixo do particular. Essa temática também foi preocupação do arquiteto e urbanista da Secretaria de Habitação, Lúcio Cavalcante em palestra sobre Desenvolvimento Territorial onde proferiu palestra que trouxe a tona um dos grandes desafios da cidade de Palmas.

O Arquiteto em sua fala salientou que “este desafio pode ser sanado com a aplicação do IPTU Progressivo, assim espera-se”. Reforçou Cavalcante que na oportunidade apresentou outros avanços como o Plano de Regularização Fundiária.
As Audiências Públicas fazem parte das Metas do Plano de Implementação do IPTU Progressivo e obedecem ao regramento federal, qual seja a lei Federal intitula como Estatuto das Cidades.

LEI Nº. 10.257, de 10 de junho de 2001.

Regulamenta os Arts. 182 e 183 da Constituição Federal estabelecem diretrizes gerais da política urbana e dá outras providências.

Art. 1o Na execução da política urbana, de que tratam os Arts. 182 e 183 da Constituição Federal, será aplicado o previsto nesta Lei.

Parágrafo único. Para todos os efeitos, esta Lei, denominada Estatuto da Cidade, estabelece normas de ordem pública e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental.

Art. 2o A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:

I – garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações;

II – gestão democrática por meio da participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano;

III – cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da sociedade no processo de urbanização, em atendimento ao interesse social;

IV – planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da população e das atividades econômicas do Município e do território sob sua área de influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente;

V – oferta de equipamentos urbanos e comunitários, transporte e serviços públicos adequados aos interesses e necessidades da população e às características locais;

VI – ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar:

a) a utilização inadequada dos imóveis urbanos;

b) a proximidade de usos incompatíveis ou inconvenientes;

c) o parcelamento do solo, a edificação ou o uso excessivos ou inadequados em relação à infra-estrutura urbana;

d) a instalação de empreendimentos ou atividades que possam funcionar como pólos geradores de tráfego, sem a previsão da infra-estrutura correspondente;

e) a retenção especulativa de imóvel urbano, que resulte na sua subutilização ou não utilização;

f) a deterioração das áreas urbanizadas;

g) a poluição e a degradação ambiental;

h) a exposição da população a riscos de desastres.                    (Incluído dada pela Lei nº 12.608, de 2012)

VII – integração e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais, tendo em vista o desenvolvimento socioeconômico do Município e do território sob sua área de influência;

VIII – adoção de padrões de produção e consumo de bens e serviços e de expansão urbana compatíveis com os limites da sustentabilidade ambiental, social e econômica do Município e do território sob sua área de influência;

IX – justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de urbanização;

X – adequação dos instrumentos de política econômica, tributária e financeira e dos gastos públicos aos objetivos do desenvolvimento urbano, de modo a privilegiar os investimentos geradores de bem-estar geral e a fruição dos bens pelos diferentes segmentos sociais;

XI – recuperação dos investimentos do Poder Público de que tenha resultado a valorização de imóveis urbanos;

XII – proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído, do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico;

XIII – audiência do Poder Público municipal e da população interessada nos processos de implantação de empreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou construído, o conforto ou a segurança da população;

XIV – regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanização, uso e ocupação do solo e edificação, considerados a situação socioeconômica da população e as normas ambientais;

XV – simplificação da legislação de parcelamento, uso e ocupação do solo e das normas edilícias, com vistas a permitir a redução dos custos e o aumento da oferta dos lotes e unidades habitacionais;

XVI – isonomia de condições para os agentes públicos e privados na promoção de empreendimentos e atividades relativos ao processo de urbanização, atendido o interesse social.

XVII - estímulo à utilização, nos parcelamentos do solo e nas edificações urbanas, de sistemas operacionais, padrões construtivos e aportes tecnológicos que objetivem a redução de impactos ambientais e a economia de recursos naturais.            (Incluído pela Lei nº 12.836, de 2013)

XVIII - tratamento prioritário às obras e edificações de infraestrutura de energia, telecomunicações, abastecimento de água e saneamento.                    (Incluído pela Lei nº 13.116, de 2015)

XIX – garantia de condições condignas de acessibilidade, utilização e conforto nas dependências internas das edificações urbanas, inclusive nas destinadas à moradia e ao serviço dos trabalhadores domésticos, observados requisitos mínimos de dimensionamento, ventilação, iluminação, ergonomia, privacidade e qualidade dos materiais empregados.

3.1           PLANO DIRETOR DE PALMAS

Instrumento da política de desenvolvimento e expansão urbana, o Plano Diretor de Palmas teve sua fase de estudos no primeiro semestre de 2016, para sua revisão e para isso contou com vários entes envolvidos para sua construção, desde órgãos públicos, universidades, sociedade civil organizada e a população no geral.

Datada de 2007, a Lei Complementar nº 155, que dispõe sobre o Plano Diretor Participativo do Município de Palmas, deve ser revista pelo menos a cada dez anos como preconiza o Estatuto da Cidade, anteriormente citado.

Ao falar sobre o IPTU, é importante lembrar que o tributo produz efeitos fiscais e extrafiscais. Enquanto efeito fiscal, o IPTU é uma das fontes de arrecadação municipal, provendo o Poder Público de dinheiro para investimentos e custeios, já o propósito do efeito extrafiscal é regular o ordenamento territorial, sendo um dos instrumentos de gestão do território municipal. 

Conforme os ensinamentos de Kiyoshi Harada, “Como fonte de arrecadação, a cobrança do IPTU somente será justa se observar a correta identificação do valor da base de cálculo, através de uma Planta de Valores que realmente reflita o valor venal dos imóveis, assim como a aplicação de alíquotas de forma adequada, preferencialmente utilizando-se a progressão de tais alíquotas pelo valor do imóvel, como prevê a Constituição” (HARADA, 2012, p 201/202) preleciona ainda nesse mesmo diapasão, que: “uma gestão eficiente em tempos de crise se faz trabalhando todos os dias com apenas um objetivo, tornar a urbe um lugar sustentável e possível para os próximos habitantes”.

 Com esse propósito a gestão do Município de Palmas, implementou a revisão da Planta de Valores Genéricos ainda em 2013 (para vigência a partir de 2014), buscando-se a justiça fiscal através da atribuição de valores venais mais aproximados da realidade. Aliado a isso, também foi feita a revisão do Código Tributário Municipal, implantando-se a progressão das alíquotas do IPTU de acordo com o valor do imóvel. Com tais medidas, a arrecadação do IPTU cresceu de 24 milhões (2013) para 45 milhões (2016), conforme dados site da Sefin. 

3.2   IPTU PROGRESSIVO: SUAS PRIMEIRAS CONSEQÜÊNCIAS

Um dos grandes desafios da gestão do IPTU em Palmas é solver o conflito das glebas urbanas com grandes proprietários que não utilizam os imóveis e também deixam de pagar o IPTU devido sobre as áreas.  Ao todo, são 95 glebas que chegam ao alarmante índice de 92% de inadimplência no pagamento do imposto.

Assim, em 2013, iniciaram-se as notificações de edificação compulsória com o IPTU Progressivo para cerca de 600 imóveis, com início da progressividade em 2015 para aqueles que deixaram de atender às notificações.

Nesse sentido, a gestão atua no combate à especulação imobiliária e busca proporcionar a ocupação mais ordenada do solo urbano, sempre perseguindo o propósito especificado pela Constituição que a partir de 88, dedicou um capítulo a esse tema – Da Ordem Econômica e Financeira – à política urbana, estabelecendo que a “propriedade urbana cumpre sua função social, quando atende às exigências fundamentais de ordenação de cidade expressas no plano diretor” (art. 182, § 2º, da CF).

Neste passo, conclui-se que o imóvel urbano meramente edificado não cumpre sua função social de propriedade, ou seja, edificações ociosas em áreas urbanas não atendem à tão almejada pelo legislador “função social”. A partir do momento, no entanto, em que é dada finalidade àquele imóvel, seja ele usado para moradia ou para fins comerciais, diz-se que ele atende a uma função social.

Vale aqui ressaltar que os esforços da Gestão Pública na vertente acima mencionada tiveram êxito visível aos olhos desta contribuinte, haja vista que por um período de 12 (dose) anos foi possível um acompanhamento visual fático de todas as mudanças urbanísticas e ambientais causadas pela implementação dessa política pública, galgada feixe a feixe, embate a embate frente aos incorporadores detentores da maioria dos lotes e grandes glebas de terrenos baldios e ou vazios urbanos em sua maioria as margens da grande Avenida Teotônio Segurado que transpassa a capital de norte a sul, onde se via mato alto o ano inteiro, e muito lixo doméstico dos mais variados tipos e dimensões, lixo empresarial, simplesmente descartado sem o menor pudor, às quadras mais afastadas sobravam o descarte de entulho, resto de construção e de tudo que se possa imaginar.

 Sem a fiscalização do morador e a existência do equipamento público (redes de água e esgoto, meio fio, iluminação pública, enfim, saneamento básico) que dificultem a atuação nefasta do próprio ser humano, ele mesmo destrói seu meio ambiente.   

4     QUE MUDANÇAS VISUAIS E AMBIENTAIS SÃO PERCEPTÍVEIS ACERCA DOS ESPAÇOS URBANOS DA CAPITAL 

É notório os desafios enfrentados pela gestão pública diante da promoção das políticas públicas, principalmente naquilo que concerne as políticas públicas no campo habitacional. Isso porque a população está sempre em amplo crescimento (de acordo com o censo 2010, Palmas tinha 228.332 habitantes. Já em 2018 contabilizou 291.855 habitantes).

Pressupõe-se, a partir desse dado obtido através do site do IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística) amplo crescimento populacional no município. Sabe-se ainda que em 2005 foram dados os primeiros passos em busca de moradia digna a luz do que preleciona o Estatuto das Cidades, que em seu bojo enfatiza que todas as diretrizes relacionadas a moradias populares deverão permear as ações relativas à política urbana. Entre as mais importantes, destacamos a garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte, aos serviços públicos, ao trabalho, ao lazer, para as presentes e futuras gerações.

Outras diretrizes importantíssimas são: a gestão democrática, a cooperação entre o Poder Público, a iniciativa privada e os demais setores da sociedade no processo de urbanização, e a justa distribuição dos benefícios e ônus do processo de urbanização, é apontada como um dos avanços para a promoção do acesso à moradia a criação do Plano Diretor em 2010 e sua revisão em 2017 ação que propiciou à Gestão Pública a possibilidade de corrigir as falhas na implantação do IPTU Progressivo, mantendo o ritmo no desenvolvimento das ações propostas.

 Neste sentido, pode-se apontar a instituição do Imposto Predial, Territorial Urbano (IPTU) progressivo, que taxa progressivamente proprietários de lotes/terras que não constroem em suas propriedades. Como uma política de regularização fundiária e de coerção à abertura de loteamentos irregulares é ainda como uma frente de ação muito utilizada em Palmas, essa ação recebeu o nome de Plano de Regularização Fundiária Sustentável, elaborado em 2010, alterado em 2017, e ainda em fase de execução nos dias atuais (fonte: Sefin).

Ainda sobre regularização fundiária, a Prefeitura de Palmas, afirma que está instituindo multas mais pesadas para a coerção de ocupações irregulares. O valor da multa poderá chegar até R$ 2 milhões para quem abrir loteamentos irregulares. Também há punição para profissionais que atuarem nessas ocupações, uma vez que “O projeto de lei estabelece uma multa pesada para quem abrir loteamentos irregulares, e ela também caberá a profissionais, como engenheiros, arquitetos, advogados, corretores, dentre outros, que atuarem nesses loteamentos” explica a porta voz da prefeitura. 

A Secretaria Municipal de Finanças apresentou recentemente, a nova Planta de Valores Genéricos de Palmas para 2019, protocolada na Câmara Municipal para apreciação e votação. A nova proposta que será apreciada pelo Legislativo Municipal manteve os valores definidos pela Comissão de Revisão em 2016/2017, os redutores da base de cálculo para fins do IPTU praticados desde 2013, que variam entre 35 e 55%, mais atualização de apenas 4%, considerando a variação do Índice de Preços ao Consumidor – IPCA dos últimos 12 meses, cálculo responsável por medir a variação dos preços de produtos e serviços para o consumidor final  (SEFIN).

A nova Planta de Valores Genéricos tem por objetivo dar um importante passo em busca da prática da justiça fiscal, com estrutura fundamental para incrementar a arrecadação do Município, de forma justa e sustentável, de forma a manter a cidade com serviços adequados, grandes obras, implementação de políticas sociais sérias, educação e saúde para todos, sem ultrajar os contribuintes com elevação dos tributos municipais.

“Como já vimos, o objetivo do urbanismo é analisar criticamente a realidade do espaço da vida urbana, oferecer uma visão desejável e possível, propor e instrumentar uma estratégia de mudança. Esta estratégia deveria ser acompanhada de instrumentos necessários para induzir e conduzir a alteração da realidade proposta”. (WILHEIM, 2003).

De acordo com o que se extrai da tabela de valores praticados pela prefeitura de Palmas o que se percebe é que ela busca aproximar os valores venais para tributação aos praticados no mercado vigente, visando à prática da justiça fiscal, com obediência ao princípio constitucional da observância da capacidade econômica do contribuinte.

Importante lembrar que a Prefeitura de Palmas manteve a isenção para os 19.200 contribuintes com menor valor de IPTU apurado, aplicada para imóveis residenciais edificados cujo proprietário tenha somente aquele imóvel no Município.

Em 2016, durante três meses de trabalho, com 29 reuniões, a Comissão de Revisão verificou a situação dos imóveis e definiu os respectivos valores venais, com a participação de diferentes setores da administração municipal e de várias entidades civis organizadas, entre elas Conselho Regional de Corretores de Imóveis (Creci), Sindicato da Indústria da Construção Civil no Estado do Tocantins (Sinduscon), Associação Comercial e Industrial de Palmas (Acipa), Conselho de Inovação e Desenvolvimento Econômico de Palmas (Cidep), Universidade Federal do Tocantins (UFT), Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Tocantins (IFTO), conforme prevê a legislação pertinente. 

Dessas audiências formulou-se a Nova Planta de Valores Genéricos de Palmas que reclassificou a avaliação das edificações, em oito padrões construtivos: A1 (Superluxo), A (Alto Luxo), B1 (Luxo Superior), B (Luxo), C1 (Normal Superior), C (Normal), D (Simples) e E (Precário), para diminuir as possíveis distorções que o sistema utilizado permitia.

5     CONSIDERAÇÕES FINAIS

A vista do exposto, sabe-se que o Estado precisa ser financiado para manter sua estrutura e prestar os serviços dos quais o cidadão necessita, sendo esse financiamento proporcionado, principalmente, pelos tributos. Dessa forma, se vê hospedada a carga tributária sobre os ombros dos brasileiros e seu reflexo na sociedade.

Ressalte-se aqui nesse estudo, que o ideal de justiça fiscal, tão fustigantemente buscado pelos brasileiros não é algo novo, tendo origens nas conquistas da Revolução Francesa na abolição de privilégios fiscais da nobreza, a qual permitiu que a tributação fosse ampliada e aplicada como instrumento de justiça, sendo necessário que todos contribuíssem de acordo com suas possibilidades.

Para se alcançar essa igualdade, percebe-se que o Estado brasileiro utiliza determinados instrumentos, e dentre eles está o principio da capacidade contributiva. Piscitelli et al. apud Salvador (2007) afirma que o princípio da capacidade contributiva é fundamental para se alcançar essa justiça fiscal, observando o caráter pessoal do imposto, e por outro lado, disciplinar a incidência da mencionada imposição sobre imóveis urbanos, não conformados com o perfil de utilização do solo concebido pelo plano diretor municipal, a fim de promover a justiça de distribuição do solo urbano, arrefecendo práticas cumulativas e especulativas da propriedade privada.

O uso da capacidade contributiva conjuntamente com a progressividade e a seletividade do imposto pode promover uma tributação mais justa, proporcionalmente maior para ricos.

Convém ressaltar que na tributação o princípio da progressividade é vital para que se obtenha a igualdade. Tokarski (2009) declara que a isonomia, só será eficiente quando indivíduos de classes e rendas diferentes sofrerem tributação proporcionalmente igual, podendo se tornar um aliado na diminuição das desigualdades.

O princípio da isonomia está explicito, de forma genérica, no artigo 5º da CF, onde afirma que todos são iguais perante a lei. Harada (2007a) ensina que desta forma genérica surgiu, o específico perante o fisco: a isonomia tributária. Esta isonomia é, também, claramente tratada no artigo 150, também da Carta Magna.

[...] é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: [...] II – instituir tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em situações equivalente, proibida qualquer distinção [...] independente da denominação jurídica dos rendimentos, títulos ou direitos.

Este princípio, não pode se restringir apenas ao campo jurídico sem que se possa aplicá-lo em um caso concreto, que permita uma efetiva correção nas desigualdades (SABBAG, 2009). Afirma ainda o autor que o Estado deve considerar as condições dos contribuintes, com o objetivo de se evitar a mesma carga tributária sobre indivíduos desiguais, caso contrário, poderá onerar as camadas mais pobres, enquanto afortunados contribuem com uma carga tributária abaixo do que suportam.

Pelo analisado, entende-se que o ideal de justiça fiscal, aplicação justa dos tributos, não pode ser alcançado sem que se observe o princípio da isonomia tributária, aplicação dos tributos proporcionalmente igual para todos.

A aplicação dos tributos sem observância desse princípio básico acarreta em uma tributação desigual trazendo mais injustiça social e concentração de renda. Assim é de extrema importância que se observe esse dispositivo quando da criação, majoração ou alteração dos tributos.

Endossando o exposto, Harada (2007b) demonstra que o IPTU Progressivo pode ser aplicado objetivando atender interesses públicos relativos à higiene, à segurança, à paisagem urbana, etc. Pois, o IPTU pode induzir o contribuinte a limpar seu terreno, a recuperar prédios velhos, a finalizar uma construção inacabada, etc. Enfatiza também o autor que, qualquer objetivo político-social pode ser alcançado pela Administração Publica municipal através do IPTU.

Na pesquisa constatou-se que a tributação é considerada um dos principais poderes outorgados ao Estado e Municípios para que esses mantenham seus gastos e estrutura. Contudo, a arrecadação não é o único objetivo da tributação. Sendo que através da extrafiscalidade o Estado e Municípios podem incentivar ou restringir ações, interferir na economia privada, proteger o meio-ambiente, etc.

Com relação ao uso do IPTU para esse fim descobriu-se que, nos exercícios de 2016, 2017, 2018 e 2019 o município de Palmas-Tocantins utilizou-o amplamente com finalidade de implementação de Políticas Públicas de saneamento básico e melhoria da infraestrutura geral e urbanística da cidade. Percebendo a eficácia da extrafiscalidade do IPTU, o município pretende continuar utilizando o imposto.

Enfim, a pesquisa demonstrou que existem várias possibilidades de utilização do IPTU como ferramenta de auxílio à gestão no alcance de qualquer objetivo, seja ele econômico, social, ambiental, esportivo, cultural etc. não sendo possível esgotar todas essas possibilidades neste trabalho. Desta forma, verifica-se que a aplicação do imposto pode ser uma vasta fonte de debates no meio político e acadêmico, tendo em vista ser um tema atual e muito importante para a coletividade.

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[1]Antonia Maria da Silva. Graduada em Direito pela Universidade Federal do Tocantins.  Auditora Federal de Controle Externo do Tribunal de Contas da União e Professora de Direito Tributário na Faculdade Serra do Carmo. Docente da área de Direito no Instituto Federal do Tocantins. Mestra em Direito Agrário pela Universidade Federal de Goiás. Especialista em Direito Tributário pela Unisul e Direito Notarial e Registral pela Universidade Cândido Mendes. antonia.m.s@hotmail.com.


Conforme a NBR 6023:2000 da Associacao Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), este texto cientifico publicado em periódico eletrônico deve ser citado da seguinte forma: LIMA, Albanita Keila da Silva. IPTU progressivo no munícipio de Palmas - TO: os efeitos da implementação desta ferramenta auxiliar em política de gestão pública eficiente. Conteudo Juridico, Brasilia-DF: 11 jun. 2019. Disponivel em: <http://www.conteudojuridico.com.br/?artigos&ver=2.592092&seo=1>. Acesso em: 19 jun. 2019.

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