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Quinta, 11 de Janeiro de 2018 04h45
TÉRCIO GUILHERME ALEXANDRELI BORGES DE ANDRADE: Advogado, formado pela Faculdades Integradas Antônio Eufrásio de Toledo.



Medida provisória e o princípio da anterioridade tributária


Cabe de início esclarecer a escolha do tema: “Medida Provisória e o Princípio da Anterioridade Tributária”. O tema ainda provoca discussões na doutrina pátria, sendo o objeto deste trabalho esclarecer, ainda que se há compatibilidade entre a medida provisória e o princípio da anterioridade tributária.

Medida Provisória está regulamentada no Artigo 62 de nossa Constituição Federal de 1988.

As Medidas Provisória são editadas pelo Chefe do Executivo, o Presidente da República, nada impedindo que as Constituições Estaduais por força do princípio da assimetria possibilitem tal prerrogativa legislativa também ao Governador do Estado, em mesmo sentido as Leis Orgânicas Municipais podem dispor sobre a edição de Medidas Provisórias em relação ao Chefe do Executivo Municipal.

Para que uma Medida Provisória possa ser editada serão necessários dois requisitos: Relevância e Urgência.

A Medida Provisória não é lei, porém, tem força de lei, cabendo ao Poder Legislativo convertê-la ou não em lei, após analisados e conferidos os requisitos acima expostos, podendo tais requisitos sofrer controle também por parte do Poder Judiciário, quando excepcionalmente houver abuso da função do Chefe do Executivo de Legislar ou inequívoco desvio de finalidade.

O artigo 62, §1° da Constituição Federal de 1988 traz os limites materiais explícitos à edição de Medidas Provisórias, além de outros limites espalhados pela Constituição, encontrados como por exemplo nos artigos 25, §2°, 49, 51, 52, 246, sendo estes limites implícitos.

Artigo 62, §2° da Nossa Carta Magna expressa o seguinte:

“Medida provisória que implique na instituição ou majoração de impostos, exceto os previstos nos arts. 153, I, II, IV, V, e 154, II, só produzirá efeitos no exercício financeiro seguinte se houver sido convertida em lei até o último dia daquele em que foi editada.”

Logo, o Artigo 62, §2° autoriza à edição de Medidas Provisórias sobre tributos, inclusive instituindo-os e majorando impostos.

Porém, a questão deste trabalho, é a seguinte: Mediadas Provisórias e o Princípio da Anterioridade Tributária.

Ante o exposto, explicado o instituto da Medida Provisória, é oportuno tecer acerca do Princípio da Anterioridade Tributária.

O princípio supra citado é encontrado em nossa Constituição Federal no artigo 150, III, “b”:

Art. 150. Sem prejuízo de outra garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:

III – cobrar tributos:

b) no mesmo exercício financeiro em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou;

O Princípio da Anterioridade Tributária, ou denominado por alguns doutrinadores como “Princípio da Não-Surpresa Tributária”, conforme  Sacha Calmon Navarro Coelho (2005, p.23):

O princípio da anterioridade expressa a ideia de que a lei tributária seja conhecida com antecedência, de modo que os contribuintes, pessoas naturais  ou jurídicas, saibam com certeza e segurança a que tipo de gravame estarão sujeitos no futuro imediato, podendo, dessa forma, organizar e planejar seus negócios e atividades.

O princípio ora analisado neste momento veda que a União, Estados e Municípios cobrem qualquer tipo de tributo no mesmo exercício financeiro, ou antes de decorrido o lapso temporal nonagesimal contida na alínea “c” do artigo 150 da Constituição Pátria.

Acerca do Princípio Luciano Amaro esclarece (2005, p.132):

A Constituição exige, como dizíamos, que a lei que crie ou aumente o tributo seja anterior ao exercício financeiro em que o tributo seja cobrado e, ademais, que se observe a antecedência mínima de noventa dias entre a data da publicação da lei que o institui ou aumentou  e data em que passa a aplicar-se. 

Logo percebe-se que o princípio em comento não impede a criação, nem tampouco a majoração de tributos. Mas condiciona os efeitos tributários da lei que os instituiu ou majorou ao lapso temporal, que conforme previsto na Constituição Federal de 1988, será no próximo exercício legislativo ou decorrido noventa dias da data em que fora publicada, conforme respectivamente artigo 150, III, “b” e “c”.

Em outras palavras, o Princípio da Anterioridade Tributária pode ser comum ou nonagesimal.

O comum condiciona o efeito tributário para o próximo exercício financeiro, com o fim de garantir ao contribuinte um tempo hábil e necessário para se programar a este novo tributo, ou majoração do mesmo. Já a anterioridade tributária nonagesimal garante que esta criação ou majoração tributária produza seus efeitos somente após noventa dias de sua publicação, com o mesmo fim de garantir ao contribuinte que ele não seja pego de surpresa por este novo tributo instituído ou majoração que caíra sobre ele.

O Princípio ora objeto de estudo não é absoluto, pois comporta exceções. Conforme Silva Neto (2004, p.134):

São situações excepcionais, que não poderiam aguardar uma distância de tempo de até o ano seguinte, para sua força de vincular, como se dá em temas de comércio internacional  (II e IE), de mercado financeiro (IOF) e da produção nacional (IPI), da mesma maneira que soaria irrazoável se supusesse que a guerra ou a calamidade pública fossem aguardar pelo ano seguinte, aqui para a arrecadação do Empréstimo Compulsório ou do IEG pertinente.

Logo, o Princípio da Anterioridade Tributária poderá sofrer mitigações, situações em que o legislador colocou o interesse do Poder Público de investir a frente o citado princípio.

A questão central deste trabalho é saber a compatibilidade de Medida Provisória quanto ao Princípio da Anterioridade Tributária.

Pois bem, de início, quando o executivo se aventurou em aumentar ou criar tributos por meio de Medidas Provisórias, houve de plano críticas sobre este, questionando-se a legalidade deste ato do Poder Executivo.

O Supremo Tribunal Federal analisou a questão, num primeiro momento, a Corte Maior entendeu que o ato violava a separação dos poderes, e que os requisitos para edição de Medidas Provisórias (relevância e urgência) seriam cerceados.

O Supremo após todo o amadurecimento do tema modificou o seu entendimento entendendo que o critério de relevância e urgência seria um critério político, e que o mesmo estaria presente implicitamente na própria função da Medida Provisória. Ademais, em se tratando de sistema financeiro lhe faltaria conhecido técnico em avaliar se a instituição ou majoração de tributo seria ou não relevante e urgente, sendo de conhecimento e competência dos Secretário de Financia avaliar a situação econômica e a necessidade de majorar ou criar tributo para que produzam imediatamente seus efeitos. Quem sabe se tal tributo é ou não relevante e urgente para o Tesouro Nacional é o Secretário de Finanças, tendo ele conhecimento técnico para tanto.

O governo, passou a abusar do poder de editar Medidas Provisórias desde então, uma vez que não se convertia a mesma em lei, ao invés disso, o governo a reeditava inúmeras vezes, chegando na sessão seguinte ainda como um Medida Provisória.

 O Poder Legislativo diante desta situação alterou o artigo 62° da Constituição Federal de 1.988 por meio da Emenda Constitucional n° 32/2001.

O que se esperava desta Emenda era que não fosse permitida à edição de Medida Provisória que pudesse instituir ou majorar tributos, mas não foi isso que ocorreu.

A supra citada Emenda trouxe no corpo material da Constituição de 1.988 a possibilidade de se criar ou majorar tributo por meio de Medida Provisória.

Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional.

[...]

§2.° Medida provisória que implique na instituição ou majoração de impostos, exceto os previstos nos arts. 153, I, II, IV, V, e 154, II, só produzirá efeitos no exercício financeiro seguinte se houver sido convertida em lei até o último dia daquele em que foi editada.”

O que foi alterado então com a incorporação deste §2.° do artigo 62°? A questão agora ficou da seguinte forma:

- Se o governo criar ou majorar tributo por meio de Medida Provisória, seus efeitos só poderão ser irradiados no exercício seguinte, ou seja, no ano seguinte, desde que a mesma tenha sido convertida em lei no ano em que fora editada. Pois, para que sejam produzidos seus efeitos não basta somente ter força de lei, mas, ser lei.

Percebe-se que se acabou com a “mania” do Estado em ficar reeditando quantas vezes quiserem a Medida Provisória, sendo necessário para que ela produza seus efeitos no exercício seguinte ter sido convertida em lei no ano em que foi editada.

Porém, há exceções ao respeito do Princípio da Anterioridade ou Princípio da não-surpresa. São situações em que se mitiga o supra citado princípio.

As situações que permitem tal mitigação são permitidas pela Constituição Federal, situação excepcional e lógica em que a Medida Provisória irá criar ou majorar tributos e terá eficácia imediata.

Os impostos que não respeitam o Princípio da Anterioridade são os de:

-Importação;

-Exportação;

-IPI (este sofre à incidência da anterioridade nonagesimal disposta no art. 150, “b” CF/1.988);

-IOF;

-IEG;

 -IMPOSTO EXTRAORDINÁRIO DE GUERRA;

Conclui-se então que a regra geral é a de que a Medida Provisória tem que virar lei, no mesmo exercício financeiro, para que produza seus efeitos no exercício subsequente.

E excepcionalmente A Medida Provisória produzirá seus efeitos imediatamente, sem que precise virar lei, não estando vinculada ao Princípio da Anterioridade, conforme exposto acima, nas situações em que os impostos estão desobrigados a Anterioridade Tributária pela própria Constituição Federal Pátria.


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