RESUMO: Analisar as nuances concernentes à caracterização do meio ambiente do trabalho ecologicamente equilibrado como direito fundamental é o principal objetivo desse trabalho. Para tanto, enfrenta-se questões atinentes à própria definição de meio ambiente laboral e à proteção normativa nacional e internacional conferida ao mesmo. A importância do tema é revelada pela necessidade de conferir maior efetividade às normas que tutelam um meio ambiente de trabalho sadio e seguro, tendo em vista os números alarmantes de acidentes de trabalho nos últimos anos.
ABSTRACT: To analyze the nuances concerning the characterization of the working environment ecologically balanced as a fundamental right is the main objective of this work. To do so, it faces issues inherent in the definition of environmental and labor protection rules afforded to national and even international. The importance of the subject is revealed by the need to give greater effectiveness to the rules that protect a work environment healthy and safe, in view of the alarming numbers of accidents in recent years.
SUMÁRIO: INTRODUÇÃO; 1. Conceito de meio ambiente do trabalho; 2 Breve histórico normativo de proteção ao meio ambiente laboral; 3. Meio ambiente do trabalho seguro e saudável: um direito fundamental?; CONCLUSÃO; REFERÊNCIAS.
INTRODUÇÃO
Nesse breve estudo, busca-se analisar e delimitar o conceito de meio ambiente do trabalho, bem como traçar um breve histórico sobre a proteção que lhe foi conferida ao longo dos anos por parte do Estado e da comunidade internacional, identificando e analisando as principais normas internacionais e nacionais de proteção ao meio ambiente laboral para, ao final, traçar uma discussão se tais normas tutelam um direito considerado fundamental, ou seja, se o meio ambiente laboral ecologicamente equilibrado tem esse caráter.
1. Conceito de meio ambiente do trabalho
A expressão meio ambiente do trabalho aproxima dois ramos do direito pouco estudados de forma conjunta: o Direito do Trabalho e o Direito Ambiental. O casamento destas duas disciplinas cientificamente autônomas se realiza na área da Saúde e Segurança do Trabalho (SST), cujo arcabouço jurídico é vasto, englobando diplomas normativos nacionais e internacionais. Ademais, a aproximação desses dois ramos jurídicos tem o efeito positivo de evitar um tratamento privatístico da saúde do trabalhador, conferindo-lhe, pelo menos em tese, uma maior garantia normativa, tendo em vista tratar-se de direito indisponível (LABOISSIERE JÚNIOR, 2011).
Atualmente, no Brasil, o meio ambiente do trabalho é referenciado expressamente no art. 200, VIII, do Texto Magno de 1988 (BRASIL, 1988, p. 73):
Art. 200. Ao sistema único de saúde compete, além de outras atribuições, nos termos da lei:
[...]
VIII - colaborar na proteção do meio ambiente, nele compreendido o do trabalho.
Conforme se observa, a Constituição Federal de 1988 (CF/88) não conceitua o meio ambiente laboral, e isso se deve em razão de o próprio conceito jurídico de meio ambiente ainda não encontrar consenso no meio científico, havendo variações em sua definição. Todavia, isso não acarreta entraves à sua proteção normativa, a qual, como dito, é ampla, embora ainda careça da efetividade desejada pela sociedade e, em especial, pelos trabalhadores.
Outra referência normativa de importante subsídio para se alcançar uma definição satisfatória do meio ambiente do trabalho é encontrada no art. 3, alínea ‘c’, da Convenção n. 155 da OIT:
Art. 3 – Para os fins da presente Convenção:
[...]
c) a expressão ‘local de trabalho’ abrange todos os lugares onde os trabalhadores devem permanecer ou onde têm que comparecer, e que estejam sob o controle, direto ou indireto, do empregador; (SUSSEKIND, 2007, p. 274)
Apesar de insuficiente, a definição contida nessa Convenção sinaliza para uma importante constatação feita pela doutrina, ou seja, a de que o ambiente laboral não se limita ao estabelecimento do tomador de serviços, comportando uma interpretação bem mais abrangente.
Há, no entanto, pontos acerca do meio ambiente laboral que não possuem dissenso doutrinário. Um deles é o fato de ser o mesmo, ao lado do meio ambiente natural, artificial e cultural, um dos aspectos do meio ambiente ecologicamente equilibrado mencionado pelo caput do art. 225 da CF/88. Outro consenso é o de haver um âmbito vital no meio ambiente do trabalho, ou seja, é nele onde qualquer trabalhador realiza a atividade laborativa que lhe dá sustento. Daí decorre a ideia de que não se deve associar diretamente ambiente laboral a um local determinado, pois muitas atividades são exercidas nos mais variados ambientes.
Dessa forma, verifica-se fazer todo o sentido encarar o meio ambiente como uno, embora seja certo que o mesmo envolva aspectos naturais, artificiais, culturais e do trabalho, pois este último se interrelaciona com os demais, de acordo com a atividade exercida pelo obreiro. Assim, um trabalhador que tenha a atribuição de guia turístico no interior da Fortaleza de São José de Macapá[1], por exemplo, tem delimitado nela o seu ambiente de trabalho, o qual não deixa de ser, ao mesmo tempo, um ambiente artificial e cultural. Outro exemplo seria o de um pesquisador que desenvolve seu ofício na floresta, que deve ser tida, ao mesmo tempo, como um ambiente de trabalho para o mesmo e, também, natural. Embasado nessa linha de pensamento, Santos (2010, p. 38) ensina:
Ressalte-se que não é que o local de trabalho não tenha importância, porém, juridicamente associar a pessoa humana do trabalhador na relação de trabalho, ao meio ambiente, é mais relevante. Incluem-se todos os trabalhadores, incluindo a dona de casa que presta serviço gratuito à sua família, o voluntário etc. Com outras letras, não há separação antagônica (dualismo) entre meio ambiente do trabalho e a pessoa humana do trabalhador na relação laboral, de modo que, de alguma forma, o conceito deste deve ser incluído naquele.
Por outro lado, Romita (2009, p. 409), adverte que o conceito de ambiente do trabalho deve ser apto para:
[...] recolher o resultado das transformações ocorridas nos últimos tempos nos métodos de organização do trabalho e nos processos produtivos, que acarretam a desconcentração dos contingentes de trabalhadores, não mais limitados ao espaço interno da fábrica ou empresa. Por força das inovações tecnológicas, desenvolvem-se novas modalidades de prestação de serviços, como trabalho em domicílio e teletrabalho, de sorte que o conceito de meio ambiente de trabalho se elastece, passando a abranger também a moradia e o espaço urbano.
Em uma definição singela, Sirvinskas (2010, p. 753) leciona ser o meio ambiente do trabalho “o local onde o trabalhador desenvolve suas atividades”. Já Fiorillo (2010, p. 73), sem ser tão simplista, conceitua-o como:
[...] o local onde as pessoas desempenham suas atividades laborais relacionadas à sua saúde, sejam remuneradas ou não, cujo equilíbrio está baseado na salubridade do meio e na ausência de agentes que comprometam a incolumidade físico-psíquica dos trabalhadores, independente da condição que ostentem (homens ou mulheres, maiores ou menores de idade, celetistas, servidores públicos, autônomos etc.).
Já para Silva (2009, p. 24), o meio ambiente laboral englobaria “um complexo de bens imóveis e móveis de uma empresa ou sociedade, objeto de direitos subjetivos privados e invioláveis da saúde e integridade física dos trabalhadores que a frequentam”. Mais completo, entretanto, parece ser o conceito de Figueiredo (2007, p. 40-41):
Na busca do conceito de meio ambiente do trabalho, procura-se conjugar a ideia de local de trabalho à de conjunto de condições, lei, influências e interações de ordem física, química e biológica, que incidem sobre o homem em sua atividade laboral. [...] Não obstante possa à primeira vista surpreender uma transposição quase literal do conceito legal trazido pela Lei n. 6.938/81 ao de meio ambiente de trabalho, certo é que – sem olvidar a relação capital/trabalho, de fundamental importância para o estudo de qualquer tema que diga respeito ao vínculo empregatício – aqueles são os elementos que merecem destaque na proteção do trabalhador em face dos riscos ambientais.
Nesse conceito, considera-se a conjugação do elemento espacial com a atividade laboral, o que permite qualificar qualquer aspecto do meio ambiente como de trabalho. Nessa esteira, o habitat laboral revela-se como “tudo que envolve e condiciona, direta e indiretamente, o local onde o homem obtém os meios para prover o quanto necessário para sua sobrevivência e desenvolvimento” (MANCUSO, 1999, p. 59).
Desse modo, tem-se que o meio ambiente do trabalho sempre se confundirá com o exato local onde o trabalhador exerce sua atividade, não sendo recomendável tentar conceituar o ambiente de trabalho de forma apartada da própria figura do obreiro, o qual, em termos gerais, pode trabalhar nos mais variados e inusitados ambientes, considerados os aspectos natural, artificial e cultural.
2 Breve histórico normativo de proteção ao meio ambiente laboral
O surgimento do trabalho organizado em grande escala no contexto da Revolução Industrial foi fruto de diversos fatores de ordem social, econômica e política, que propiciaram uma natural concentração de pessoas nos grandes centros urbanos. Homens, mulheres e crianças acabaram por se constituir em mão de obra de baixo custo aos grandes capitalistas que, por sua vez, submetiam-nos a condições degradantes de trabalho, com baixos salários, extensas jornadas e exposição a agentes químicos, físicos e biológicos prejudiciais à saúde.
A situação somente começou a apresentar mudanças, mesmo tímidas, quando o Estado, pressionado pelos movimentos de operários organizados em sindicatos, cedeu e passou a editar as primeiras normas reguladoras das relações de trabalho, limitando a liberdade contratual típica do Liberalismo Econômico vivido pela sociedade da época.
No início do século XX, eclodiu um movimento jurídico denominado Constitucionalismo Social, o qual consistia na inclusão de regras e princípios de natureza social (trabalhista e previdenciária), no texto das Constituições dos Estados contemporâneos. A Constituição pioneira nesse sentido foi a mexicana de 1917, também chamada de Querétaro, em homenagem à cidade onde foi promulgada. De acordo com Sussekind et al (2004, p. 912) ela dispunha que:
O patrão será obrigado a observar nas instalações de seus estabelecimentos os preceitos legais sobre higiene e salubridade e adotar as medidas adequadas para prevenir acidentes no uso de máquinas, instrumentos e materiais de trabalho, assim como a organizar o trabalho de tal maneira que se dê à saúde e vida dos trabalhadores a maior garantia compatível com a natureza do trabalho, sob pena das sanções que a lei estabelecer.
Posteriormente, previsões semelhantes se revelaram nas Constituições de Portugal (1974), de Cuba (1976), da União Soviética (1977), da Espanha (1978) e do Peru (1979) (SUSSEKIND et al, 2004).
No Brasil, a primeira Constituição a prever regras específicas sobre medicina, higiene e segurança do trabalhador foi a de 1934 (BRASIL, 1934, p. 54), que dispôs:
Art. 121 - A lei promoverá o amparo da produção e estabelecerá as condições do trabalho, na cidade e nos campos, tendo em vista a proteção social do trabalhador e os interesses econômicos do País.
§ 1º - A legislação do trabalho observará os seguintes preceitos, além de outros que colimem melhorar as condições do trabalhador:
[...]
h) assistência médica e sanitária ao trabalhador e à gestante, assegurando a esta descanso antes e depois do parto, sem prejuízo do salário e do emprego, e instituição de previdência, mediante contribuição igual da União, do empregador e do empregado, a favor da velhice, da invalidez, da maternidade e nos casos de acidentes de trabalho ou de morte;
Posteriormente, com o advento do Estado Novo e a outorga de uma nova Constituição em 1937 (BRASIL, 1937, p. 60), foram mantidas as disposições do texto constitucional anterior:
Art. 137 - A legislação do trabalho observará, além de outros, os seguintes preceitos:
[...]
l) assistência médica e higiênica ao trabalhador e à gestante, assegurado a esta, sem prejuízo do salário, um período de repouso antes e depois do parto;
Sob a vigência desse texto constitucional, foi promulgada a CLT, a qual trouxe normas inéditas e extremamente protetivas do meio ambiente de trabalho em seu Título II, Capítulo V, intitulado “Da segurança e da medicina do trabalho”, com 71 artigos.
Após o fim do Estado Novo e o restabelecimento da democracia no país, promulgou-se a Constituição de 1946 (BRASIL, 1946, p. 65), que, recepcionando as regras celetistas de proteção ao meio ambiente laboral, previu:
Art. 157 - A legislação do trabalho e a da previdência social obedecerão nos seguintes preceitos, além de outros que visem a melhoria da condição dos trabalhadores:
[...]
VIII - higiene e segurança do trabalho;
[...]
XIV - assistência sanitária, inclusive hospitalar e médica preventiva, ao trabalhador e à gestante;
Mesmo no regime militar, instituído em 1964, disposições semelhantes foram previstas pela Constituição de 1967 (BRASIL, 1967, p. 59):
Art. 158 - A Constituição assegura aos trabalhadores os seguintes direitos, além de outros que, nos termos da lei, visem à melhoria, de sua condição social:
[...]
IX - higiene e segurança do trabalho;
[...]
XV - assistência sanitária, hospitalar e médica preventiva;
Com o advento da CF/88, não por acaso chamada de “Constituição Cidadã”, a prevenção, eliminação e redução dos riscos inerentes ao trabalho por meio de regras de saúde, higiene e segurança foram considerados direitos fundamentais dos trabalhadores, conforme disposição do art. 7º, XXII. Esse novo regramento constitucional, acompanhado de uma nova forma de interpretação das normas constitucionais inaugurada com a maior valorização dos princípios, sobretudo daqueles que privilegiam a dignidade humana, permite e abre caminho para uma importante mudança de paradigma em termos de segurança e saúde do trabalho, o que será visto mais adiante.
O meio ambiente do trabalho, desde a criação da OIT, em 1919, passou a ser tutelado em âmbito global, o que, para alguns autores como Fernandes (2009), permite falar-se em um “direito internacional do meio ambiente do trabalho”, não propriamente como um ramo específico do direito, mas como uma área de proeminência dentro do direito internacional público, congregando o direito internacional do trabalho e o direito internacional do meio ambiente.
Interessante registrar que, em matéria de meio ambiente do trabalho, saúde e segurança do trabalhador, as normas internacionais produzidas pelas diferentes entidades internacionais, independentemente de serem ou não ratificadas pelos países, exercem inegável influência sobre o Poder Legislativo dos mesmos a produzir leis de teor semelhante. Assim, como a adesão a um tratado, acordo ou convenção internacional traz obrigações ao Estado, é muito comum que alguns, sendo este o caso do Brasil, optem por, primeiramente consagrar as normas ou estabelecer as políticas em âmbito interno para, só depois, sem riscos, ratificar o diploma.
Há, ainda, um motivo muito relevante em conhecer os diplomas internacionais sobre o meio ambiente ecologicamente equilibrado, sejam eles ratificados ou não pelo Brasil. Em caso de ausência de norma legal expressa, podem eles ser usados de forma supletiva, ajudando o se resolver um eventual conflito em concreto. É o que preleciona o art. 8º, caput, da CLT (BRASIL, 1943, p. 1):
Art. 8º - As autoridades administrativas e a Justiça do Trabalho, na falta de disposições legais ou contratuais, decidirão, conforme o caso, pela jurisprudência, por analogia, por eqüidade e outros princípios e normas gerais de direito, principalmente do direito do trabalho, e, ainda, de acordo com os usos e costumes, o direito comparado, mas sempre de maneira que nenhum interesse de classe ou particular prevaleça sobre o interesse público. (grifo nosso)
Lançando moderna interpretação sobre esse dispositivo, a 1ª Jornada de Direito Material e Processual da Justiça do Trabalho, organizada pelo TST em 2007 (ASSOCIAÇÃO, 2007, p. 5), dispôs em seu enunciado n. 3 o seguinte:
3. FONTES DO DIREITO – NORMAS INTERNACIONAIS.
I – FONTES DO DIREITO DO TRABALHO. DIREITO COMPARADO. CONVENÇÕES DA OIT NÃO RATIFICADAS PELO BRASIL. O Direito Comparado, segundo o art. 8º da Consolidação das Leis do Trabalho, é fonte subsidiária do Direito do Trabalho. Assim, as Convenções da Organização Internacional do Trabalho não ratificadas pelo Brasil podem ser aplicadas como fontes do direito do trabalho, caso não haja norma de direito interno pátrio regulando a matéria.
II – FONTES DO DIREITO DO TRABALHO. DIREITO COMPARADO. CONVENÇÕES E RECOMENDAÇÕES DA OIT. O uso das normas internacionais, emanadas da Organização Internacional do Trabalho, constitui-se em importante ferramenta de efetivação do Direito Social e não se restringe à aplicação direta das Convenções ratificadas pelo país. As demais normas da OIT, como as Convenções não ratificadas e as Recomendações, assim como os relatórios dos seus peritos, devem servir como fonte de interpretação da lei nacional e como referência a reforçar decisões judiciais baseadas na legislação doméstica.
Esse entendimento, vale ressaltar, pode ser estendido a outros diplomas internacionais, não se limitando aos expedidos pela OIT, permitindo que o arcabouço de proteção ao meio ambiente de trabalho seja o mais amplo possível e, com isso, obrigue o Estado e a sociedade a valorizar e promover, cada vez mais, a vida e a saúde do trabalhador.
Como a questão ambiental é ampla e transdisciplinar, outras entidades internacionais, como a ONU, a Organização Mundial da Saúde (OMS) e a Organização Mundial do Comércio (OMC) possuem normas que direta ou indiretamente, tutelam o meio ambiente do trabalho. Todavia, neste estudo, em razão da necessidade de limitação do objeto de pesquisa, abordar-se-ão apenas as principais normas e programas da OIT, vez ser esta uma entidade voltada especificamente para a temática, e, ainda, a Declaração Sociolaboral do Mercado Comum do Sul (MERCOSUL), em função de sua importância para a efetiva integração dos países do Cone Sul.
Em uma breve contextualização histórica, registra-se que o processo de internacionalização do direito do trabalho, assim como o dos direitos humanos, começou após o fim da primeira guerra mundial, mas ganhou força e se solidificou de forma efetiva após o término da segunda guerra e teve como pressuposto básico a ideia de que aos Estados não cabe um soberania absoluta, dissociada de valores e princípios cultivados pela comunidade internacional.
[...] fortalece-se a ideia de que a proteção dos direitos humanos não deve se reduzir ao domínio reservado do Estado, isto é, não deve se restringir à competência nacional exclusiva ou à jurisdição doméstica exclusiva, porque revela tema de legítimo interesse internacional, operando-se uma relativização da teoria da soberania exclusiva do Estado, legitimando-se intervenções no plano nacional em prol da proteção dos direitos humanos; isto é, permite-se formas de monitoramento e responsabilização internacional, quando os direitos humanos forem violados, bem como a cristalização da ideia de que o indivíduo deve ter direitos protegidos na esfera internacional, na condição de sujeito de direito (PIOVESAN, 2000, p. 4)
Desse modo, em 1918, com o fim da primeira guerra mundial, foi celebrado o Tratado de Versalhes, em cujo bojo foram criadas duas importantes organizações internacionais: a Liga das Nações, que viria, no futuro, a ser sucedida pela ONU, e a OIT. Com efeito, a criação de uma organização afeta às questões envolvendo o trabalho atendeu exigências de caráter humanístico, devido a condições degradantes e humilhantes de trabalho de milhares de trabalhadores no mundo; de cunho político, pois essa degradação social ocasionava risco de conflitos socais que, por sua vez, ameaçavam a paz mundial e, ainda, por razões econômicas, ante a imprescindível necessidade de se nivelar, no campo internacional, o custo da proteção social ao trabalho, haja vista de se evitar concorrências desleais no comércio internacional entre países que adotassem regras de proteção e outros que as negassem aos trabalhadores, barateando o custo de produtos e serviços (SUSSEKIND, 2004, p. 921).
A OIT constitui-se em uma pessoa jurídica de direito público internacional, com sede em Genebra, na Suíça, de caráter permanente, formada, atualmente, por 183 Estados membros, e que integra o sistema das Nações Unidas como uma de suas agências especializadas, possuindo uma estrutura tripartite, composta por representantes dos empregadores, dos trabalhadores e dos Estados, os quais participam em situação de igualdade das decisões tomadas. Seu mais importante órgão deliberativo é a Conferência Internacional do Trabalho (CIT), que ocorre anualmente e, dentre outros assuntos, adota e revisa as normas internacionais do trabalho, as quais se traduzem nas Recomendações e Convenções.
A recomendação não possui força normativa e, regra geral, é expedida quando o assunto deliberado, parcial ou integralmente, não permitir a adoção imediata de uma Convenção em razão das dificuldades de se conciliar as divergências dos Estados membros, possuindo uma dupla função: a) servir de paradigma para a evolução do direito interno dos países membros e, b) servir de regulamento de uma convenção adotada, orientando os Estados nas medidas a serem tomadas para seu efetivo cumprimento (OLIVEIRA, 2010).
A Convenção, por sua vez, após aprovada pela Conferência, é apresentada ao Estado membro para apreciação e ratificação. No Brasil, isso compete ao Congresso Nacional (art. 49, I, CF/88), o qual, se aprovar a Convenção, expede decreto legislativo autorizando o Presidente da República a ratificá-la (art. 84, VIII, CF/88). Após um ano da data de ratificação, o Presidente expede um Decreto de promulgação, tornando pública a Convenção aprovada, sua ratificação e início de vigência (OLIVEIRA, 2010). Vencido esse longo percurso, a Convenção adquire força normativa e obriga o Estado que a adotou cumpri-la em sua integralidade, sob pena de sanção internacional.
Duas importantes questões cercam a adoção das Convenções no Brasil. A primeira diz respeito à incorporação das mesmas ao direito interno, já restando pacificado que a teoria adotada pela CF/88 foi a monista, segundo a qual “o tratado ratificado complementa, altera ou revoga o direito interno, desde que se trate de norma self executing e já esteja em vigor na órbita internacional” (SUSSEKIND, 2004, p. 68), ou seja, não há necessidade de regulamentação para produzir efeitos jurídicos concretos. A segunda se refere à hierarquia das convenções internacionais em relação às demais espécies normativas existentes no ordenamento jurídico, principalmente em razão do que dispõem os parágrafos 2º e 3º do art. 5º da CF/88 (BRASIL, 1988, p. 5):
§ 2º - Os direitos e garantias expressos nesta Constituição não excluem outros decorrentes do regime e dos princípios por ela adotados, ou dos tratados internacionais em que a República Federativa do Brasil seja parte.
§ 3º Os tratados e convenções internacionais sobre direitos humanos que forem aprovados, em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por três quintos dos votos dos respectivos membros, serão equivalentes às emendas constitucionais.
Embora não seja objetivo desse trabalho analisar a controvérsia doutrinária e jurisprudencial sobre o assunto, é mister observar que, diferentemente de outros diplomas internacionais, os tratados de direitos humanos gozam de especial tratamento, sendo certo que o Supremo Tribunal Federal (STF), no julgamento do Recurso Extraordinário (RE) n. 466.343-SP (BRASIL, 2006a), assentou entendimento de que os tratados de direitos humanos ratificados pelo Brasil antes da entrada em vigor da Emenda Constitucional n. 45/2004, têm força supra legal, isto é, estão abaixo da CF/88 e acima das leis, sejam elas complementares, ordinárias ou delegadas.
Tendo em vista a importância conferida aos tratados de direitos humanos, resta saber se as convenções da OIT que tratam sobre saúde e segurança no meio ambiente de trabalho são a eles equiparadas. No âmbito doutrinário, parece não haver controvérsia a esse respeito. Autores como Fernandes (2009), Oliveira (2010) e Delgado (2010) são uníssonos em afirmar não haver dúvidas sobre terem tais convenções natureza de direitos humanos. No âmbito jurisprudencial, vale citar trecho do voto do Ministro Sepúlveda Pertence, quando do julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) n. 1675, para quem:
[...] parece inquestionável que os direitos sociais dos trabalhadores enunciados o art. 7º da Constituição, se compreendem entre os direitos e garantias constitucionais incluídos no âmbito normativo do art. 5º, § 2º, de modo a reconhecer alçada constitucional às convenções internacionais anteriormente codificadas no Brasil (BRASIL, 2003).
Por fim, a própria OIT reconhece que o tema saúde e segurança no trabalho ostenta o caráter de direito humano fundamental, conforme restou consignado no preâmbulo da Declaração de Seul sobre SST (ORGANIZAÇÃO, 2008, p. 1):
[...] o direito a um ambiente de trabalho seguro e saudável deve ser reconhecido como um direito humano fundamental e que a globalização deve ser acompanhada de medidas preventivas que garantam a segurança e saúde de todos no trabalho
Esclarecida a importância da OIT e de seus diplomas normativos, cumpre agora identificar e analisar, mesmo que superficialmente, as mais importantes Convenções e Recomendações sobre segurança e saúde no trabalho até então produzidas por este órgão internacional:
As Convenções e Recomendações que estipulam regras gerais sobre SST são as seguintes:
a) Convenção n. 155, sobre segurança e saúde dos trabalhadores, aplicável a trabalhadores de todos os ramos da economia (incluída a administração pública), adotada em 22/06/1981 pela 67ª CIT, somente entrando em vigor, porém, em 11/08/1983. Atualmente é adotada por 57 Estados, incluindo o Brasil, que a ratificou em 18/05/1992. É regulamentada pela Recomendação n. 164, adotada na mesma data.
b) Convenção n. 161, sobre serviços de saúde no trabalho, adotada em 25/06/1985 pela 71ª CIT, somente entrando em vigor, porém, em 17/02/1988. Atualmente é adotada por 30 Estados, incluindo o Brasil, que a ratificou em 18/05/1990. É regulamentada pela Recomendação n. 171, adotada em 26/06/1985.
c) Convenção n. 187, sobre as políticas de promoção à saúde e segurança no trabalho, adotada em 15/06/2006 pela 95ª CIT somente entrando em vigor, contudo, em 20/02/2009. Atualmente é adotada por 20 Estados, não se incluindo o Brasil, que ainda não a ratificou. É regulamentada pela Recomendação n. 197, adotada na mesma data. Em relação a esta Convenção, cabe ressaltar que, em 15/05/2008, foi publicada a portaria interministerial n. 152 (BRASIL, 2008), dos Ministérios da Previdência Social, do Trabalho e Emprego, e da Saúde, que instituiu uma comissão tripartite de saúde e segurança no trabalho, com o objetivo de avaliar e propor medidas para implementação, no país, da Convenção n. 187 da OIT e, também, especificamente para:
[...]
I - revisar e ampliar a proposta da Política Nacional de Segurança e Saúde do Trabalhador - PNSST, elaborada pelo Grupo de Trabalho instituído pela Portaria Interministerial nº 1.253, de 13 de fevereiro de 2004, de forma a atender às Diretrizes da OIT e ao Plano de Ação Global em Saúde do Trabalhador, aprovado na 60ª Assembleia Mundial da Saúde ocorrida em 23 de maio de 2007;
II - propor o aperfeiçoamento do sistema nacional de segurança e saúde no trabalho por meio da definição de papéis e de mecanismos de interlocução permanente entre seus componentes;
III - elaborar um Programa Nacional de Saúde e Segurança no Trabalho, com definição de estratégias e planos de ação para sua implementação, monitoramento, avaliação e revisão periódica, no âmbito das competências do Trabalho, da Saúde e da Previdência Social. (BRASIL, 2008, p. 2)
Após a realização de 15 reuniões da comissão, restou aprovada a Política Nacional de Segurança e Saúde no Trabalho (PNSST), a qual foi apresentada à sociedade na simbólica data de 28/04/2011, tida pela OIT e pelo Brasil (Lei n. 11.121/2005) como o Dia Mundial em memória às vítimas de acidentes de trabalho.
Assim, em 7 de novembro de 2011, por meio do Decreto n. 7.602, enfim, foi instituída formalmente a PNSST, cujos objetivos são a promoção da saúde e a melhoria da qualidade de vida do trabalhador e a prevenção de acidentes e de danos à saúde advindos, relacionados ao trabalho ou que ocorram no curso dele, por meio da eliminação ou redução dos riscos nos ambientes de trabalho. Tais finalidades devem nortear o Plano Nacional de Segurança e Saúde no Trabalho (PLANSAT), cujas diretrizes são as seguintes (BRASIL, 2011, p. 1):
IV [...]
a) inclusão de todos trabalhadores brasileiros no sistema nacional de promoção e proteção da saúde;
b) harmonização da legislação e a articulação das ações de promoção, proteção, prevenção, assistência, reabilitação e reparação da saúde do trabalhador;
c) adoção de medidas especiais para atividades laborais de alto risco;
d) estruturação de rede integrada de informações em saúde do trabalhador;
e) promoção da implantação de sistemas e programas de gestão da segurança e saúde nos locais de trabalho;
f) reestruturação da formação em saúde do trabalhador e em segurança no trabalho e o estímulo à capacitação e à educação continuada de trabalhadores; e
g) promoção de agenda integrada de estudos e pesquisas em segurança e saúde no trabalho;
Note-se, contudo, que a criação de uma política dessa natureza não constitui novidade, vez que, desde 2005 vigorava uma PNSST, cujo conteúdo também fora objeto de ampla discussão por comissão tripartite em várias reuniões e audiências públicas. O fato é que as novas metas e estratégias traçadas pela Convenção n. 187 fizeram com que o Estado brasileiro procurasse se adequar a seus preceitos antes de proceder a sua ratificação, evitando, com isso, riscos de sanções, ou seja, obrigar-se a compromissos que não poderia cumprir no futuro.
d) Recomendação n. 97, sobre proteção da saúde dos trabalhadores, adotada em 25/06/1953 pela 36ª CIT.
e) Recomendação n. 102, sobre serviços sociais, adotada em 26/06/1956 pela 39ª CIT.
f) Recomendação n. 194, sobre catalogação de doenças ocupacionais, adotada em 20/06/2002 pela 90ª CIT.
A OIT também possui normas de proteção contra riscos específicos, envolvendo agentes degradadores da saúde e doenças específicas. Ocorre que, atualmente, muitas delas estão em fase de revisão e atualização, como as Convenções 13, 119, 127 e 136, e as Recomendações 3, 4, 6, 118, 128, 144, As atualmente em vigor, sendo todas ratificadas pelo Brasil, são as seguintes:
a) Convenção n. 115, sobre proteção contra radiações, adotada em 22/06/1960 pela 44ª CIT, mas somente entrando em vigor em 17/06/1962. Atualmente é adotada por 48 Estados, inclusive o Brasil, que a ratificou em 05/09/1976. É regulamentada pela Recomendação n. 114, adotada na mesma data.
b) Convenção n. 139, sobre câncer ocupacional, adotada em 24/06/1974 pela 59ª CIT, somente entrando em vigor, contudo, no dia 10/06/1976. É adotada, atualmente, por 38 países, incluindo-se o Brasil, que a ratificou em 27/06/1990. É regulamentada pela Recomendação n. 147, adotada na mesma data.
c) Convenção n. 148, sobre meio ambiente de trabalho (contaminação do ar, ruído e vibrações), adotada em 20/06/1977 pela 63ª CIT, só entrando em vigor, no entanto, em 11/07/1979. Foi ratificada por 45 países, inclusive o Brasil, que o fez em 14/06/1982. É regulamentada pela Recomendação n. 156, adotada na mesma data.
d) Convenção n. 162, sobre o asbesto[2], adotada em 24/06/1986 pela 72ª CIT, mas só entrando em vigor em 16/06/1989. Foi ratificada por 34 países, incluindo o Brasil, que o fez em 18/05/1990. É regulamentada pela Recomendação n. 172, adotada na mesma data.
e) Convenção n. 170, sobre produtos químicos, adotada pela 77ª CIT em 25/06/1990, entrando em vigor, todavia, somente em 04/11/1993. Foi ratificada por apenas 17 países, incluindo o Brasil, que o fez em 23/12/1996. É regulamentada pela Recomendação n. 177, adotada na mesma data.
f) Convenção n. 174, sobre a prevenção de grandes acidentes industriais, adotada em 22/06/1993 pela 80ª CIT, entrando em vigor apenas em 03/01/1997. Foi ratificada por apenas 16 Estados, dentre eles o Brasil, que o fez em 02/08/2001. É regulamentada pela Recomendação n. 181, adotada na mesma data.
A OIT também possui normas de segurança e saúde direcionadas a ramos específicos de atividade, tais como a Convenção n. 120 (comércio e oficinas), Convenção n. 176 (minas) e a Convenção n. 184 (agricultura). Todavia, para o presente estudo têm importância singular a Convenção n. 167 e a Recomendação n. 175, que dispõem sobre a construção civil.
Aprovada pela 75ª CIT, em 20/06/1988, a Convenção n. 176, em vigor a partir de 11/01/1991, foi, até julho de 2011, ratificada por apenas 24 países. Autorizado pelo Congresso Nacional por meio do Decreto Legislativo n. 61, de 18 de abril de 2006, o Presidente da República Luis Inácio Lula da Silva ratificou a referida Convenção em 19/05/2006, a qual, posteriormente, através do Decreto Presidencial n. 6.271, de 22 de novembro de 2007, foi promulgada juntamente com a Recomendação n. 175, passando a vigorar plenamente no Brasil e produzindo efeitos jurídicos.
A citada Convenção preceitua em seu art. 1º, 1, que seu âmbito de aplicação envolve todas as atividades de construção, incluindo trabalhos de edificação, obras públicas, além de montagem e desmonte, englobando, ainda, qualquer processo, operação e transporte nas obras, desde sua preparação até a conclusão do projeto. Quase sempre se remetendo à legislação nacional, impõe ao Estado deveres concernentes à adoção de medidas preventivas e de proteção a aspectos envolvendo, por exemplo, locais de trabalho, andaimes, elevadores, transporte de pessoas e materiais, instalações, máquinas, equipamentos de proteção e de trabalho, escavações, demolições, iluminação etc. Tendo em vista o art. 35, ao adotá-la, o Brasil obrigou-se a:
a) adotar as medidas necessárias, inclusive o estabelecimento de sanções e medidas corretivas apropriadas, para garantir a aplicação efetiva das disposições da presente Convenção;
b) organizar serviços de inspeção apropriados para supervisionar a aplicação das medidas que forem adotadas em conformidade com a Convenção e dotar esses serviços com os meios necessários para realizar a sua tarefa, ou verificar que inspeções adequadas estejam sendo efetuadas (BRASIL, 2007, p. 2).
A despeito das obrigações assumidas com a ratificação do texto convencional, já em vigor no Brasil há mais de quatro anos, o Estado brasileiro não tem conseguido frear a contento o crescimento de acidentes de trabalho no ramo da construção civil, fato que o deixa sujeito a sanções perante a OIT. Esclareça-se, no entanto, que essa inércia estatal não se dá no campo das normas, as quais, é possível afirmar, suprem, em grande parte, a necessidade do atual contexto social. O problema, na verdade, se encontra na efetivação das mesmas, vez que as políticas públicas de promoção, sensibilização e fiscalização não alcançam todas as regiões de forma satisfatória, além do fato de haver escassez de recursos humanos e de logística adequada daqueles órgãos que as têm como incumbência legal.
No âmbito da OIT, também merece destaque o Programa Internacional para Melhorar as Condições de Trabalho e Meio Ambiente de Trabalho (PIACT), cuja criação remonta o ano de 1974, quando, considerados os resultados da Conferência de Estocolmo, de 1972, resolveu-se dar uma atenção mais abrangente à questão da saúde e segurança do trabalhador, reconhecendo que o ambiente geral influencia o bem-estar físico e mental do mesmo, havendo uma interrelação entre eles. Realizados os devidos estudos e consultas aos Estados membros, em novembro de 1976 o PIACT foi aprovado, passando a ser executado em conjunto com o Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA) e tendo os seguintes objetivos:
a) proteção contra os efeitos desfavoráveis de fatores físicos, químicos e biológicos no local de trabalho e no meio ambiente imediato;
b) prevenção da tensão mental resultante da duração excessiva, do ritmo, do conteúdo ou da monotonia do trabalho;
c) promoção de melhores condições de trabalho, visando à distribuição adequada do tempo e do bem-estar dos trabalhadores;
d) adaptação das instalações e locais de trabalho à capacidade mental e física dos trabalhadores, mediante aplicação da ergonomia (SUSSEKIND et al, 2004, p. 922)
Adentrando no âmbito do MERCOSUL e de suas normas, vale ressaltar que o mesmo constitui-se em um ambicioso plano de integração concebido por Uruguai, Paraguai, Argentina e Brasil e envolve aspectos econômicos, políticos e sociais, conforme as diretrizes estabelecidas no Tratado de Assunção, celebrado em 26/03/1991 e em vigor no Brasil desde 29/11/1991[3]. Fundado no princípio da reciprocidade de direitos e obrigações, o MERCOSUL, segundo o referido tratado, tem por objetivos:
[...] a livre circulação de bens, serviços e fatores produtivos entre os países, através, entre outros, da eliminação dos direitos alfandegários e restrições não-tarifárias à circulação de mercadorias e de qualquer outra medida de efeito equivalente; o estabelecimento de uma tarifa externa comum e a adoção de uma política comercial comum em relação a terceiros Estados ou agrupamentos de Estados e a coordenação de posições em foros econômico-comerciais regionais e internacionais; a coordenação de políticas macroeconômicas e setoriais entre os Estados Partes - de comércio exterior, agrícola, industrial, fiscal, monetária, cambial e de capitais, de serviços, alfandegária, de transportes e comunicações e outras que se acordem, a fim de assegurar condições adequadas de concorrência entre os Estados Partes; o compromisso dos Estados Partes de harmonizar suas legislações, nas áreas pertinentes, para lograr o fortalecimento do processo de integração (BRASIL, 1991a, p. 2).
Consubstanciado especialmente no objetivo da implementar uma política de livre circulação de pessoas, em 06/12/2002, foi celebrado o Acordo sobre Residência para Estados do Mercosul, Bolívia e Chile, o qual, promulgado pelo Decreto n. 6.975 (BRASIL, 2009a), concede aos cidadãos dos Estados Partes o direito de residir temporária ou permanentemente nos países do bloco.
Nesse sentido, como consequência natural desse acordo, há implicações de ordem trabalhista, vez que a globalização implica em uma inédita divisão transnacional do trabalho. Junto com o deslocamento da produção, contingentes de trabalhadores são movimentados em todo o planeta, envolvendo países com pequena ou nenhuma proteção ao meio ambiente de trabalho, degradando o bem-estar físico e mental dos trabalhadores e daqueles que o cercam.
Não obstante haver normas que regulem a prestação de serviços em estados estrangeiros, a exemplo do Código de Bustamante (BRASIL, 1929), que, em seu art. 198 reza ser territorial a legislação sobre acidentes do trabalho e proteção social do trabalhador, e da súmula 207 do TST (BRASIL, 2003a), de teor semelhante, mostra-se desejável que os países busquem harmonizar suas legislações trabalhistas, no sentido de garantir a seus cidadãos direitos equivalentes enquanto trabalhem nos limites geográficos dos países do bloco.
Diante desse contexto, em 10 de dezembro de 1998, Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai assinaram a Declaração Sociolaboral do MERCOSUL, documento que, sem possuir valor normativo de tratado, enumera uma extensa lista de direitos sociais que devem ser respeitados e promovidos pelos integrantes dos blocos. Esse documento preceitua relevantes regras sobre saúde e segurança no trabalho em seus arts. 17º e 18º:
ARTIGO 17º - Saúde e segurança no trabalho
1.- Todo trabalhador tem o direito de exercer suas atividades em um ambiente de trabalho sadio e seguro, que preserve sua saúde física e mental e estimule seu desenvolvimento e desempenho profissional.
2.- Os Estados Partes comprometem-se a formular, aplicar e atualizar em forma permanente e em cooperação com as organizações de empregadores e de trabalhadores, políticas e programas em matéria de saúde e segurança dos trabalhadores e do meio ambiente de trabalho, a fim de prevenir os acidentes de trabalho e as enfermidades profissionais, promovendo condições ambientais propícias para o desenvolvimento das atividades dos trabalhadores.
ARTIGO 18º - Inspeção do trabalho
1.- Todo trabalhador tem direito a uma proteção adequada no que se refere às condições e ao ambiente de trabalho.
2.- Os Estados Partes comprometem-se a instituir e a manter serviços de inspeção do trabalho, com o propósito de controlar em todo o seu território o cumprimento das disposições normativas que dizem respeito à proteção dos trabalhadores e às condições de segurança e saúde no trabalho (MERCOSUL, 1998, p. 3).
Conforme se observa, o item 1 de ambos os artigos prevêem direito a um ambiente de trabalho ecologicamente equilibrado, ou seja, que não traga riscos à segurança e à saúde do trabalhador; já o item 2 de ambos os preceitos fixa o comprometimento de que os Estados Partes desenvolvam políticas públicas que garantam os direitos assegurados, o que, de fato, constitui uma grande desafio, tendo em vista as limitações de ordem política (doutrina neoliberal), econômica (escassez de recursos para aplicação no setor) e sociocultural (ausência de uma cultura prevencionista).
Apesar de tudo, não se pode deixar de reconhecer que essa Declaração é um importante marco do MERCOSUL, à medida que inaugurou um novo contexto em busca da prevenção de acidentes de trabalho e da proteção do meio ambiente laboral como um todo, vez que tenciona não só homogeneizar as normas dos Estados Partes, mas também traçar políticas prevencionistas de forma conjunta, o que pode garantir uma maior efetividade.
Seguindo a lógica da hierarquia normativa, deve-se referenciar, primeiramente, as disposições constantes da CF/88 sobre o tema. Cabe salientar, outrossim, que esse texto constitucional mostrou-se inédito ao tutelar o meio ambiente de forma direta no art. 225, além de conferir o dever de sua preservação e equilíbrio não só ao Estado, mas a toda a sociedade. É interessante que, mesmo sem conceituar juridicamente o meio ambiente, o legislador constituinte criou normas que acabaram por contemplar o mesmo em todos os seus aspectos, tendo, sempre, no art. 225, caput, o seu enunciado fundamental.
Desse modo, o ambiente natural, por exemplo, restou diretamente tutelado pelos incisos I, III e VII do § 1º, e § 5º do art. 225; o ambiente artificial ou urbano, pelo art. 182; e o ambiente cultural pelos arts. 215 e 216. Já no que concerne ao ambiente de trabalho ecologicamente equilibrado, ou seja, aquele considerado seguro e saudável ao trabalhador, os dispositivos se apresentam de forma esparsa. O art. 6º declara serem direitos sociais, dentre outros, a saúde, o trabalho e a segurança, o que leva à indubitável dedução de que não se pode conceber um trabalho sendo executado sem as devidas precauções sanitárias e de segurança, sob pena de atentar contra a própria dignidade humana do trabalhador.
O art. 7º, por sua vez, enumera em seus 34 incisos um rol não exaustivo de direitos que objetivam melhorar a condição social dos trabalhadores urbanos e rurais, valendo ressaltar, para o presente estudo, os seguintes:
IX – remuneração do trabalho noturno superior à do diurno;
[...]
XIII - duração do trabalho normal não superior a oito horas diárias e quarenta e quatro semanais, facultada a compensação de horários e a redução da jornada, mediante acordo ou convenção coletiva de trabalho;
XIV - jornada de seis horas para o trabalho realizado em turnos ininterruptos de revezamento, salvo negociação coletiva;
XV - repouso semanal remunerado, preferencialmente aos domingos;
XVI - remuneração do serviço extraordinário superior, no mínimo, em cinqüenta por cento à do normal;
XVII - gozo de férias anuais remuneradas com, pelo menos, um terço a mais do que o salário normal;
[...]
XXII - redução dos riscos inerentes ao trabalho, por meio de normas de saúde, higiene e segurança;
XXIII - adicional de remuneração para as atividades penosas, insalubres ou perigosas, na forma da lei;
[...]
XXXIII - proibição de trabalho noturno, perigoso ou insalubre a menores de dezoito e de qualquer trabalho a menores de dezesseis anos, salvo na condição de aprendiz, a partir de quatorze anos;
[...]
XXVIII - seguro contra acidentes de trabalho, a cargo do empregador, sem excluir a indenização a que este está obrigado, quando incorrer em dolo ou culpa; (BRASIL, 1988, p. 5-6)
Da análise desses dispositivos, depreende-se que alguns objetivam assegurar a saúde e a segurança evitando a fadiga do trabalhador (XIII, XIV, XV e XVII), outros buscam preservar esses bens jurídicos evitando o trabalho em condições desfavoráveis (XXII e XXXIII) e, há, ainda, aqueles que buscam desestimular o empregador a manter seus empregados em condições de trabalho adversas por meio de compensações financeiras pagas aos mesmos (IX, XVI, XXIII e XXVIII). Vê-se, então, que a Constituição busca garantir um meio ambiente laboral ecologicamente equilibrado de três maneiras diferentes, mas que, na verdade, complementam-se e direcionam-se, precipuamente, a forçar o empregador a viabilizar medidas de extinção ou mitigação dos riscos proporcionados pela atividade desenvolvida, afinal, vale lembrar que, conforme o art. 2º, caput, da CLT (BRASIL, 1943), deve o mesmo assumir os riscos de sua atividade econômica.
Aprovada em 1º de maio de 1943 por meio do Decreto-Lei n. 5.452, a CLT, cujo conteúdo não foi discutido e aprovado pelo Poder Legislativo, trouxe em seu bojo normas que modificaram substancialmente a relação capital-trabalho no Brasil, que saía de uma economia essencialmente agrária e entrava em um processo de industrialização crescente. Note-se que, à época, a intenção de Getúlio Vargas era direcionar a aplicação do texto celetista somente aos trabalhadores urbanos, excluindo, contudo, domésticos, rurais e funcionários públicos.
A despeito das críticas até hoje sofridas, é indubitável que, pelo menos no âmbito da proteção ao meio ambiente do trabalho e, consequentemente, à saúde e à segurança do trabalhador, houve uma total mudança de paradigma. Regulando a matéria em seus arts. 154 a 201, que correspondem ao capítulo V do Título II, atualmente denominado “da segurança e da medicina do trabalho”, a CLT estipula regras gerais (seção I), trata da inspeção prévia e do embargo e interdição de estabelecimentos (seção II), dispõe sobre os órgãos de segurança e de medicina do trabalho nas empresas (seção III), sobre os equipamentos de proteção individual (seção IV), sobre as medidas preventivas de medicina do trabalho (seção V), dentre outras medidas de proteção (seções VI a XV), além das medidas de penalidade em casos de descumprimento (seção XVI).
Como reflexo das preocupações ambientais expressas pela comunidade internacional, sobretudo após a Conferência das Nações Unidas sobre o Ambiente Humano, realizada em Estocolmo, na Suécia, em 1972, o legislador brasileiro mostrou-se sensível à necessidade de aperfeiçoamento da legislação ambiental pátria, adequando-se aos princípios norteadores da proteção ambiental em seus diferentes aspectos.
Tratando do aspecto relativo ao meio ambiente do trabalho, foi promulgada a Lei n. 6.514/77, a qual promoveu profundas e significativas mudanças no capítulo V do Título II da CLT. Nesse sentido, interessa mencionar a alteração do caput e a inclusão de vários incisos nos arts. 155 e 200 do texto celetista:
Art. 155. Incumbe ao órgão de âmbito nacional competente em matéria de segurança e medicina do trabalho:
I - estabelecer, nos limites de sua competência, normas sobre a aplicação dos preceitos deste Capítulo, especialmente os referidos no art. 200 (BRASIL, 1943, p. 20);
[...]
Art. 200. Cabe ao Ministério do Trabalho estabelecer disposições complementares às normas de que trata este Capítulo, tendo em vista as peculiaridades de cada atividade ou setor de trabalho, especialmente sobre:
I - medidas de prevenção de acidentes e os equipamentos de proteção individual em obras de construção, demolição ou reparos;
II - depósitos, armazenagem e manuseio de combustíveis, inflamáveis e explosivos, bem como trânsito e permanência nas áreas respectivas;
III - trabalho em escavações, túneis, galerias, minas e pedreiras, sobretudo quanto à prevenção de explosões, incêndios, desmoronamentos e soterramentos, eliminação de poeiras, gases, etc. e facilidades de rápida saída dos empregados;
IV - proteção contra incêndio em geral e as medidas preventivas adequadas, com exigências ao especial revestimento de portas e paredes, construção de paredes contra-fogo, diques e outros anteparos, assim como garantia geral de fácil circulação, corredores de acesso e saídas amplas e protegidas, com suficiente sinalização;
V - proteção contra insolação, calor, frio, umidade e ventos, sobretudo no trabalho a céu aberto, com provisão, quanto a este, de água potável, alojamento profilaxia de endemias;
VI - proteção do trabalhador exposto a substâncias químicas nocivas, radiações ionizantes e não ionizantes, ruídos, vibrações e trepidações ou pressões anormais ao ambiente de trabalho, com especificação das medidas cabíveis para eliminação ou atenuação desses efeitos limites máximos quanto ao tempo de exposição, à intensidade da ação ou de seus efeitos sobre o organismo do trabalhador, exames médicos obrigatórios, limites de idade controle permanente dos locais de trabalho e das demais exigências que se façam necessárias;
VII - higiene nos locais de trabalho, com discriminação das exigências, instalações sanitárias, com separação de sexos, chuveiros, lavatórios, vestiários e armários individuais, refeitórios ou condições de conforto por ocasião das refeições, fornecimento de água potável, condições de limpeza dos locais de trabalho e modo de sua execução, tratamento de resíduos industriais;
VIII - emprego das cores nos locais de trabalho, inclusive nas sinalizações de perigo (BRASIL, 1943, p. 28).
A atribuição cometida ao MTE foi exercitada com a expedição da Portaria n. 3.214/78 (BRASIL, 1978), que, à época, aprovou 28 Normas Regulamentadoras sobre diversos assuntos relativos à segurança e à medicina do trabalho, dando poderes para a Secretaria de Segurança e Saúde no Trabalho, órgão interno do MTE, proceder a alterações posteriores, conforme a necessidade. Seguindo uma natural ampliação da proteção ao meio ambiente de trabalho, outras seis Normas Regulamentadoras foram aprovadas, havendo, atualmente, 33 delas em vigor.
Segundo o que preceitua o item 1.1 da NR-1, as regras contidas nas NR devem ser obrigatoriamente cumpridas pelas empresas privadas e públicas e pelos órgãos públicos da administração direta e indireta, bem como pelos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, que possuam empregados regidos pela CLT. Sobre o âmbito de aplicabilidade das NR, ainda persiste dúvida se as mesmas tutelam o meio ambiente de trabalho de servidores estatutários. Ocorre que não há como se chegar a uma resposta diferente, pois, assim como os trabalhadores celetistas, também os estatutários têm o direito fundamental a um meio ambiente de trabalho ecologicamente equilibrado, principalmente quando se tem em vista as disposições do art. 39, § 3º c/c art. 7º, XXII da CF/88:
Art. 39. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão, no âmbito de sua competência, regime jurídico único e planos de carreira para os servidores da administração pública direta, das autarquias e das fundações públicas.
[...]
§ 3º Aplica-se aos servidores ocupantes de cargo público o disposto no art. 7º, IV, VII, VIII, IX, XII, XIII, XV, XVI, XVII, XVIII, XIX, XX, XXII e XXX, podendo a lei estabelecer requisitos diferenciados de admissão quando a natureza do cargo o exigir (BRASIL, 1988, p. 21).
Art. 7º São direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, além de outros que visem à melhoria de sua condição social:
[...]
XXII - redução dos riscos inerentes ao trabalho, por meio de normas de saúde, higiene e segurança (BRASIL, 1988, p. 6);
Favorável à aplicação das NR no serviço público, Villela (2008, p. 3) aduz que:
[...] os preceitos celetistas de higiene, saúde e segurança do trabalho e Normas Regulamentadoras do Ministério do Trabalho e Emprego, desde que compatíveis com a lei específica de regência destes servidores e com as condições inerentes às circunstâncias envolventes à prestação de serviços, devam ser aplicadas aos estatutários, como parâmetros gerais a nortear a proteção do meio ambiente destes trabalhadores, até que sejam editadas leis que venham a contemplar de modo mais efetivo e adequado este direito fundamental.
Para corroborar seu entendimento, esse mesmo autor cita a Orientação n. 07, da Coordenadoria Nacional de Defesa do Meio Ambiente do Trabalho (CODEMAT) do Ministério Público do Trabalho:
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. ATUAÇÃO NA DEFESA DO MEIO
AMBIENTE DO TRABALHO.
O Ministério Público do Trabalho possui legitimidade para exigir o cumprimento, pela Administração Pública direta e indireta, das normas laborais relativas à higiene, segurança e saúde, inclusive quando previstas nas normas regulamentadoras do Ministério do Trabalho e Emprego, por se tratarem de direitos sociais dos servidores, ainda que exclusivamente estatutários. (VILLELA, 2008, p. 3)
Outra questão alvo de divergências foi a recepção das NR pela CF/88, em razão da redação do art. 25 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT):
Art. 25. Ficam revogados, a partir de cento e oitenta dias da promulgação da Constituição, sujeito este prazo a prorrogação por lei, todos os dispositivos legais que atribuam ou deleguem a órgão do Poder Executivo competência assinalada pela Constituição ao Congresso Nacional, especialmente no que tange a:
I - ação normativa; (BRASIL, 1988, p. 88)
A controvérsia existente acabou por se materializar na ADI n. 1347 (BRASIL, 1995a), em cuja decisão o STF argumentou que, em havendo exacerbação do ato regulamentar, isso configuraria ofensa à lei e não diretamente à Constituição, ou seja, entendeu a Corte, a princípio, ser possível o MTE, por meio de portarias, regulamentar minuciosamente aspectos relacionados ao meio ambiente do trabalho.
Outro ponto importante a ser mencionado é o fato de as normas regulamentadoras não serem exaustivas na proteção ao ambiente de trabalho ecologicamente equilibrado. Isso significa que os tomadores de serviços (particulares ou a Administração Pública) também estão obrigados a observar outras disposições que, com relação à matéria, sejam incluídas em códigos de obras ou regulamentos sanitários dos Estados ou Municípios, e outras, oriundas de convenções e acordos coletivos de trabalho, conforme preleciona o item 1.2 da NR-1. Tal regra, parece ser salutar, principalmente pelo fato de, considerada a dimensão continental do território brasileiro, haver necessidade de se complementar as mesmas levando-se em conta as peculiaridades de cada região e de cada município.
Em âmbito regional e local, conforme o caso, cabe ressaltar que importante papel de produção de normas ambientais trabalhistas também é atribuição dos Sindicatos como principais sujeitos da negociação coletiva, sendo possível estabelecê-las em acordos ou convenções, desde que mais protetivas e vantajosas à saúde e à segurança dos trabalhadores.
Embora não tutele diretamente o meio ambiente laboral, mas a saúde do trabalhador, imprescindível referenciar alguns dispositivos constantes da Lei n. 8.080/90, também conhecida como Lei Orgânica da Saúde (LOS) (BRASIL, 1990). Nesse sentido, o referido diploma afirma ser a saúde “um direito fundamental do ser humano, devendo o Estado prover as condições indispensáveis ao seu pleno exercício” (art. 2º, caput). Ressalva, por outro lado, que o dever do Estado não exclui o das pessoas, da família, das empresas e da sociedade (art. 2º, § 1º), o que reforça as disposições da CLT em fazer recair sobre os empregadores os principais encargos relativos à proteção do meio ambiente do trabalho.
No art. 3º, a LOS reza que a saúde tem como fatores determinantes, dentre outros, o meio ambiente e o trabalho, e engloba um bem-estar físico, mental e social. Outro aspecto relevante tratado nesta lei é em relação à definição do SUS, equivocadamente tido por muitos como um órgão, mas que, na verdade, constitui um “conjunto de ações e serviços de saúde, prestados por órgãos e instituições públicas federais, estaduais e municipais, da Administração direta e indireta e das fundações mantidas pelo Poder Público” (art. 4º, caput).
Dentro do campo de atuação do SUS estão incluídas, dentre outras, a execução de ações concernentes à promoção, proteção e recuperação da saúde do trabalhador, e, ainda, as de colaboração na proteção do meio ambiente, incluindo-se o do trabalho (art. 6º, incisos I e V). É certo que o termos saúde do trabalhador mostra-se complexo, podendo agregar aspectos médicos e sociológicos, mas, ainda assim, a LOS não se furtou a identificar seu âmbito de abrangência no art. 6º, § 3º, incisos I a VIII:
[...]
§ 3º Entende-se por saúde do trabalhador, para fins desta lei, um conjunto de atividades que se destina, através das ações de vigilância epidemiológica e vigilância sanitária, à promoção e proteção da saúde dos trabalhadores, assim como visa à recuperação e reabilitação da saúde dos trabalhadores submetidos aos riscos e agravos advindos das condições de trabalho, abrangendo:
I - assistência ao trabalhador vítima de acidentes de trabalho ou portador de doença profissional e do trabalho;
II - participação, no âmbito de competência do Sistema Único de Saúde (SUS), em estudos, pesquisas, avaliação e controle dos riscos e agravos potenciais à saúde existentes no processo de trabalho;
III - participação, no âmbito de competência do Sistema Único de Saúde (SUS), da normatização, fiscalização e controle das condições de produção, extração, armazenamento, transporte, distribuição e manuseio de substâncias, de produtos, de máquinas e de equipamentos que apresentam riscos à saúde do trabalhador;
IV - avaliação do impacto que as tecnologias provocam à saúde;
V - informação ao trabalhador e à sua respectiva entidade sindical e às empresas sobre os riscos de acidentes de trabalho, doença profissional e do trabalho, bem como os resultados de fiscalizações, avaliações ambientais e exames de saúde, de admissão, periódicos e de demissão, respeitados os preceitos da ética profissional;
VI - participação na normatização, fiscalização e controle dos serviços de saúde do trabalhador nas instituições e empresas públicas e privadas;
VII - revisão periódica da listagem oficial de doenças originadas no processo de trabalho, tendo na sua elaboração a colaboração das entidades sindicais; e
VIII - a garantia ao sindicato dos trabalhadores de requerer ao órgão competente a interdição de máquina, de setor de serviço ou de todo ambiente de trabalho, quando houver exposição a risco iminente para a vida ou saúde dos trabalhadores (BRASIL, 1990, p. 3).
Como se percebe, por compreender uma série de aspectos, deve o Estado tutelar a saúde do trabalhador por meio de políticas públicas que tenham por objeto, primordialmente, a prevenção de doenças e enfermidades decorrentes de uma determinada atividade laboral. Como essa responsabilidade, na prática, é compartilhada principalmente com as empresas, as políticas de promoção e proteção da saúde comportam ações diretas dos órgãos integrantes do SUS, mas também, ações de outros órgãos, como as de inspeção do trabalho, ou seja, de fiscalizações promovidas pelo MTE.
Embora não sejam diplomas que esgotem a tutela do meio ambiente do trabalho ecologicamente equilibrado, a CF/88, a CLT e a LOS certamente constituem o tripé normativo que protege o núcleo essencial dos direitos à saúde e à segurança do trabalhador, razão pela qual foram aqui citados e analisados. Por outro lado, embora encerrem uma eficaz proteção normativa a esses direitos, de nada valem se não forem efetivamente implementados por meio de políticas e programas que alcancem seu principal alvo: o trabalhador.
3. Meio ambiente do trabalho seguro e saudável: um direito fundamental?
A constatação da vasta tutela jurídica conferida ao meio ambiente do trabalho, com vistas a garantir a saúde do trabalhador, inevitavelmente, induz à discussão se o direito ao ambiente laboral ecologicamente equilibrado, imprescindível à sadia qualidade de vida, constitui-se em um direito fundamental.
Ocorre que, para se chegar a uma conclusão sobre essa questão, necessário se faz adentrar, ainda que superficialmente, nas discussões havidas sobre a teoria dos direitos fundamentais, a fim de delinear seu conceito e efeitos jurídicos concretos.
Primeiramente, no que diz respeito à denominação de tais direitos considerados imanentes ao ser humano, Romita (2009) aduz que a evolução histórica dos mesmos, e sua respectiva análise por diversos autores, fez surgir diversas expressões para designá-los, tais como “direitos do homem e do cidadão”, “direitos humanos”, “direitos humanos fundamentais”, “direitos naturais”, “direitos individuais”, “direitos subjetivos públicos”, “liberdades públicas”, “liberdades fundamentais”, “direitos da personalidade”, dentre outros. Não obstante tal diversidade, a denominação “direitos fundamentais” foi, majoritariamente, a consagrada pelos legisladores constituintes, incluindo-se aí o Brasil, cuja Constituição Federal de 1988 dedica seu Título II aos “direitos e garantias fundamentais”. De acordo com Peces-Barba Martínez (1999, apud ROMITA, 2009, p. 61), essa preferência mundial se explica pelo seguinte:
1º - é mais precisa que a expressão direitos humanos e não revela a ambigüidade que esta supõe; 2º - abarca as duas dimensões contidas na expressão direitos humanos, sem incorrer nos reducionismos iusnaturalista ou positivista; 3º - é mais adequada do que os termos direitos naturais ou direitos morais, que mutilam os direitos humanos de sua faceta jurídico-positivista; 4º - é mais adequada do que os termos direitos públicos subjetivos ou liberdades públicas, que podem perder de vista a dimensão moral e restringir o sentido à faceta de consagração pelo ordenamento; 5º - por sua aproximação com direitos humanos, mostra-se sensível a uma imprescindível dimensão ética.
Se analisar a denominação constitui tarefa árdua, mais ainda o é traçar uma definição de direitos fundamentais, em razão da ampla complexidade que envolve o tema. Apesar disso, doutrinadores como Romita (2009, p. 51) ousam em fazê-lo:
[...] pode-se definir direitos fundamentais como os que, em dado momento histórico, fundados no reconhecimento da dignidade da pessoa humana, asseguram a cada homem as garantias de liberdade, igualdade, solidariedade, cidadania e justiça.
Em sentido semelhante, Marmelstein (2008, p. 20):
Os direitos fundamentais são normas jurídicas, intimamente ligadas à ideia de dignidade da pessoa humana e de limitação do poder, positivadas no plano constitucional de determinado Estado Democrático de Direito, que, por sua importância axiológica, fundamentam e legitimam todo o ordenamento jurídico.
Preferindo a expressão “direitos humanos fundamentais”, Moraes (2011, p. 20) define-os como:
O conjunto institucionalizado de direitos e garantias do ser humano que tem por finalidade básica o respeito a sua dignidade, por meio de sua proteção contra o arbítrio do poder estatal, e o estabelecimento de condições mínimas de vida e desenvolvimento da personalidade humana [...].
Os conceitos formulados por Marmelstein (2008) e Moraes (2011) levam a uma reflexão pertinente: apenas são fundamentais aqueles direitos positivados? Segundo Santos (2010), aduzir que direitos fundamentais são aqueles contemplados por normas jurídicas positivas não prova a natureza dos mesmos, havendo, ainda, o risco de se respaldar qualquer conteúdo positivado como direito fundamental, o que seria uma tragédia para o ordenamento jurídico-principiológico.
Marmelstein (2009) reconhece que a positivação é um aspecto formal dos direitos fundamentais, o qual, não se dissocia do aspecto material, consubstanciado nos valores básicos para uma vida em sociedade digna, o que implica em uma dupla valoração: respeito à dignidade humana e limitação de poder do Estado.
Com efeito, ao dispor que “os direitos e garantias expressos nesta Constituição não excluem outros decorrentes do regime e dos princípios por ela adotados, ou dos tratados internacionais em que a República Federativa do Brasil seja parte”, o § 2º do art. 5º da CF/88 induz ao entendimento de que os direitos fundamentais transcendem ao formalismo (constitucionalização), havendo, também, um elemento material que, por seu conteúdo e substância, pertencem ao corpo fundamental da Constituição de um Estado, ainda que não conste formalmente de seu texto (SARLET, 2009).
Nesse contexto, Sarlet (2009, p. 80-81) exara importante raciocínio:
[...] com base no entendimento subjacente ao art. 5º, § 2º, da CF, podemos, desde logo, cogitar de duas espécies de direitos fundamentais: a) direitos formal e materialmente fundamentais (ancorados na Constituição formal); b) direitos apenas materialmente fundamentais (sem assento no texto constitucional) [...]
Complementando o entendimento acima exposado, referencia-se Canotilho (1999), que defende haver direitos apenas formalmente fundamentais, os quais seriam os previstos no texto constitucional, mas que, por sua essência e importância, não se enquadram no conceito material de direitos fundamentais. Essa questão também é observada por Marmelstein (2008), que constata existirem, no rol do Título II da CF/88, direitos que não possuem uma ligação direta com a dignidade da pessoa humana ou com a limitação do poder estatal (essências dos direitos fundamentais), tais como o direito de marca (art. 5º, XXIX), o direito dos trabalhadores à participação nos lucros das empresas (art. 7º, XI), dentre outros.
Dentro do estudo dos direitos fundamentais, não se pode olvidar do clássico estudo do jurista tcheco, naturalizado francês, Karel Vasak, o qual, em 1979, desenvolveu a “teoria das gerações dos direitos” inspirado no lema “Liberté, Égalité e Fraternité” (Liberdade, Igualdade e Fraternidade), da Revolução Francesa de 1789.
A primeira geração dos direitos engloba as liberdades públicas, traduzidas nos direitos civis e políticos, cuja origem remete à Magna Carta de 1215, do Rei João Sem Terra, depois referenciados em outros documentos de igual importância, frutos das revoluções burguesas (BONAVIDES, 2011).
A segunda geração, por sua vez, corresponde a dos direitos econômicos, sociais e culturais do povo, os quais traduzidos no valor igualdade, encontram origem na Revolução Industrial (século XIX), cujas péssimas condições de trabalho e de vida da comunidade operária fez eclodir diversos movimentos populares que buscavam melhorias sociais do homem trabalhador, sobretudo no período pós-guerra, com a criação da OIT e a promulgação da Constituição alemã de Weimar, em 1919 (PENTEADO FILHO, 2006). No Brasil, foram normatizados, basicamente, pelo art. 6º, da CF/88.
Já a terceira geração de direitos é baseada na fraternidade, tida pela doutrina como solidariedade, e decorre das profundas alterações experimentadas pela sociedade mundial, a exemplo da globalização e dos avanços tecnológicos e científicos (internet, robótica, etc). Dizem respeito a direitos difusos e coletivos como o meio ambiente sadio e equilibrado, a proteção do consumidor, a autodeterminação dos povos, o progresso e a paz (MORAES, 2010).
A doutrina aponta, ainda, a existência de uma quarta geração de direitos, surgidas do atual contexto de avanço frenético das pesquisas genéticas e a da consequente necessidade de proteger a integridade da própria existência humana, cujo instrumento efetivo, no Brasil, é a Lei n. 11.105/2005 (Lei da Biossegurança) (BOBBIO, 2004). No Brasil, Bonavides (2011), grande defensor da quarta geração de direitos, leciona que os mesmos correspondem ao direito à democracia, o direito à informação e o direito ao pluralismo, vez que deles depende a concretização da sociedade do futuro, cuja peculiaridade mais evidente é a universalidade, à medida que as fronteiras nacionais são mitigadas com o avanço e democratização da tecnologia.
Não obstante tenha se consagrado no meio jurídico, insta aqui fazer referência às críticas feitas ao termo “gerações” por abalizada parte da doutrina nacional, que a considera imprópria para designar os momentos de consagração das várias espécies de direitos (BONAVIDES, 2011). Nesse sentido, para Sarlet (2009, p. 45):
Num primeiro momento, é de se ressaltarem as fundadas críticas que vêm sendo dirigidas contra o próprio termo “gerações” por parte da doutrina alienígena e nacional. Com efeito, não há como negar que o reconhecimento progressivo de novos direitos fundamentais tem o caráter de um processo cumulativo, de complementaridade, e não de alternância, de tal sorte que o uso da expressão “gerações” pode ensejar a falsa impressão de substituição gradativa de uma geração por outra, razão pela qual há quem prefira o termo “dimensões” dos direitos fundamentais, posição esta que aqui optamos por perfilhar, na esteira da mais moderna doutrina.
A classificação das dimensões dos direitos fundamentais se faz importante para este estudo à medida que, tendo-se como parte do objeto de pesquisa o “direito à informação no ambiente de trabalho”, observa-se que a mesma perpassa por três das quatro dimensões identificadas pela doutrina. O meio ambiente laboral, como visto, congrega a interseção de dois ramos distintos do direito, o trabalhista e o ambiental. O primeiro é espécie do gênero direitos sociais e se insere na segunda dimensão; já o segundo é espécie do gênero difusos e corresponde à terceira dimensão. Por fim, o direito à informação, conforme lição de Bonavides (2011), constitui-se em espécie do gênero “direitos dos povos”, que fazem parte da quarta dimensão. Cumpre referenciar, todavia, as opiniões em sentido contrário de Santos (2010) e Melo (2001), no sentido de incluir o meio ambiente do trabalho como um direito de terceira dimensão apenas, vez que se traduz em um dos aspectos do meio ambiente geral, considerado uno e indivisível.
Com efeito, a pesquisa aqui desenvolvida apresenta-se como prova clara de que os direitos fundamentais se interrelacionam, não havendo, segundo a boa hermenêutica constitucional, relação de excludência entre os mesmos, daí porque o termo “dimensão” mostra-se mais adequado e pertinente. De acordo com Santos (2010, p. 76):
[...] a teoria das gerações dos direitos fundamentais aponta para o caráter cumulativo e a natureza complementar entre esses direitos, como também que têm o mesmo significado teleológico, sem divisibilidade, de afirmação jurídica do homem enquanto liberdade, igualdade e solidariedade. São diferentes grupos de direitos fundamentais que existem simultaneamente e concomitantemente.
Quanto à classificação dos direitos e garantias fundamentais na CF/88, Moraes (2011) leciona que a mesma os trouxe em seu Título II (arts. 5º a 17), o qual foi subdividido em cinco capítulos ou espécies: direitos individuais e coletivos, direitos sociais, nacionalidade, direitos políticos e partidos políticos. Cumpre advertir, entretanto, que apesar de um rol tão extenso, por força do disposto nos arts. 1º, III, e art. 5º, § 2º, o mesmo não é exaustivo, havendo possibilidade de se identificar outros direitos fundamentais fora do Título II e, ainda, fora do texto constitucional.
Nesse sentido, considerar o meio ambiente do trabalho seguro e saudável um direito fundamental implica considerar não só as normas inseridas no texto constitucional, mas também as previstas nos tratados de direitos humanos ratificados pelo Brasil.
Finalmente, adentrando na discussão sobre ser o meio ambiente do trabalho seguro e saudável um direito fundamental, cabe, em um primeiro momento, estabelecer algumas premissas.
A primeira delas diz respeito a uma constatação aparentemente óbvia, mas que precisa ser enfatizada: o meio ambiente do trabalho seguro e saudável não tutela apenas a vida e a saúde do trabalhador, mas também de todas as pessoas que o cercam. Isso pode ser depreendido do termo “todos” constante do caput do art. 225 da CF/88 (BRASIL, 1988, p. 80), que prescreve: “todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida [...]”. Ora, partindo-se do ensinamento hermenêutico de que o texto constitucional não comporta termos inúteis, a interpretação dos mesmos deve buscar a máxima efetividade; desse modo, sendo o meio ambiente laboral um aspecto do meio ambiente geral referenciado no citado art. 225, é razoável concluir que “todos” não exclui ninguém, ou seja, não limita sua proteção somente aos trabalhadores, mas a todas as pessoas, indistintamente.
A segunda, decorrente da primeira, aduz serem a vida e a saúde os bens jurídicos que se quer, na verdade, proteger no ambiente de trabalho. Bens dos quais são titulares não somente os trabalhadores, mas toda a sociedade.
Desse modo, é possível afirmar que a tutela do meio ambiente laboral encerra uma proteção a pelo menos três bens jurídicos tidos por fundamentais na CF/88: vida, saúde e o próprio meio ambiente. Por essa razão, seguindo o pensamento de Romita (2009, p. 412) não há como negar o caráter de fundamental ao meio ambiente de trabalho saudável e seguro:
O ambiente de trabalho seguro constitui direito fundamental dos trabalhadores. As normas a ele aplicáveis são dotadas de cogência absoluta e asseguram aos trabalhadores direitos indisponíveis, ante o caráter social que revestem e o interesse público que os inspira. Não podem sofrer derrogação nem mesmo pela via negocial coletiva. O interesse público está presente quando se trata de meio ambiente do trabalho, cujo alcance ultrapassa o interesse meramente individual de cada trabalhador envolvido, embora seja ele o destinatário imediato da aplicação da norma.
Denota-se, então, haver um relevante interesse social na construção e no cumprimento das normas de segurança e medicina do trabalho, as quais transcendem o trabalhador individualmente considerado, embora seja ele seu destinatário principal, para atingir uma coletividade determinada ou indeterminada (difusa), positiva ou negativamente. Esse interesse coletivo, se violado, ou seja, se atingido por um dano decorrente de uma degradação ambiental causadora de acidentes ou doenças ocupacionais nos trabalhadores pode ensejar pleitos de danos morais coletivos junto ao judiciário trabalhista, competente para o julgamento desse tipo de demanda, conforme prescreve o art. 114 e incisos, da CF/88.
O interesse coletivo, também chamado interesse trans ou metaindividual pela doutrina, na esteira do que preceitua o Código de Defesa do Consumidor (Lei n. 8.078/90), é tido como gênero, possuindo uma tríplice conotação, cujas espécies (difuso, coletivo stricto sensu e individual homogêneo) seguem uma ordem decrescente de coletivização:
Dentre os três, há um “núcleo comum” [...] mas com diferenças sensíveis: os difusos concernem a sujeitos indeterminados e ligados por circunstâncias de fato; os coletivos reportam-se a um grupo, categoria ou classe e são aglutinados por uma relação jurídica base; já os individuais homogêneos apenas são exercitáveis coletivamente pelo fato de terem origem comum (MANCUSO, 1996, p. 33).
Assim, quando se fala em dano moral coletivo, faz-se referência ao fato de que o patrimônio jurídico de uma determinada comunidade (determinável ou não), idealmente considerado, foi agredido de maneira absolutamente injustificável do ponto de vista legal, causando-lhe um presumido prejuízo, passível de reparação. De acordo com a lição de Medeiros Neto (2007, p. 137):
[...] o dano moral coletivo corresponde à lesão injusta e intolerável a interesses ou direitos titularizados pela coletividade (considerada em seu todo ou em qualquer de suas expressões – grupos, classes ou categorias de pessoas), os quais possuem natureza extrapatrimonial, refletindo valores e bens fundamentais para a sociedade.
A condenação de tomadores de serviços (em geral empregadores) por danos morais coletivos ocorridos em razão de descumprimento de normas relativas à saúde e à segurança do trabalho tem sido corriqueira no âmbito das três instâncias da Justiça do Trabalho. Em recente decisão, por exemplo, no julgamento do Recurso de Revista n. 52800-16.2008.5.09.0562 (BRASIL, 2011a), o TST manteve decisão de Tribunal Regional que condenou uma usina de álcool do Paraná a pagar um milhão de reais a título de reparação por danos morais coletivos por ausência de programa de redução a acidentes de trabalho, inexistência de instalações sanitárias, trabalho em condições degradantes, em oficinas sem ventilação e iluminação apropriadas, não fornecimento de água potável, obrigação de trabalho aos domingos sem compensação, atrasos no pagamento de salários, não concessão de férias e descontos salariais sem autorização dos trabalhadores.
Caracterizar o meio ambiente de trabalho ecologicamente equilibrado como direito fundamental, por certo, solidifica a argumentação de pleitos de ações coletivas (ações civis públicas, ações populares etc.) que tenham por objeto a reparação de danos extrapatrimoniais decorrentes de violações às normas de proteção ao ambiente laboral, e individuais, caso o trabalhador deseje ter o dano sofrido reparado, além de tornar legítima, caso necessária, a resistência em trabalhar em um ambiente ecologicamente hostil, sem correr o risco de demissão por justa causa.
Tomando por base a norma inserta no art. 7º, XXII, da CF/88, que prescreve ser direito dos trabalhadores urbanos e rurais a “redução dos riscos inerentes ao trabalho, por meio de normas de saúde, higiene e segurança”, é preciso, antes de avançar em sua análise, estabelecer alguns conceitos.
Assim, o termo “segurança do trabalho” refere-se ao estudo de métodos de proteção e das causas motivadoras dos acidentes de trabalho (riscos operacionais), os quais podem afetar, temporária ou definitivamente a integridade física do trabalhador (TUPINAMBÁ, 2009). Já a “higiene do trabalho” busca eliminar do local de trabalho agentes físicos, químicos, biológicos ou ergonômicos (riscos do ambiente) que possam ocasionar acidentes laborais (GONÇALVES, 2008). Por fim, “medicina do trabalho” ou “saúde do trabalho”, como preferiu o legislador constituinte, consiste no estudo das causas das doenças ocupacionais (profissionais e do trabalho), objetivando sua prevenção e tratamento (TUPINAMBÁ, 2009).
Estabelecidos tais conceitos, é possível identificar o alcance da aplicabilidade da norma constitucional do art. 7º, XXII do texto magno. Desse modo, na clássica classificação proposta por Silva (2007), referido dispositivo é tido como norma de eficácia limitada de princípio programático, típicas de constituições dirigentes formuladas por países que optaram por privilegiar o bem-estar social de seus habitantes.
[...] podemos conceber como programáticas aquelas normas constitucionais através das quais o constituinte, em vez de regular, direta e imediatamente, determinados interesses, limitou-se a traçar-lhes os princípios para serem cumpridos pelos seus órgãos (legislativos, executivos, jurisdicionais e administrativos), como programas das respectivas atividades, visando à realização dos fins sociais do Estado (SILVA, 2007, p. 138).
Denota-se, então, que para garantir o exercício do direito fundamental a um ambiente de trabalho saudável, hígido e seguro, o Estado precisa agir e o faz por meio de diferentes instrumentos, conforme seja o Poder Executivo, Legislativo e Judiciário.
Com relação à atividade legislativa, a produção de leis relativas à matéria compete privativamente à União, por força do art. 22, I, da CF/88, que afirma ter este ente federativo competência legislativa privativa para legislar sobre direito do trabalho. Por outro lado, como visto alhures nesta seção, o meio ambiente de trabalho corresponde ao casamento dos ramos do direito trabalhista e ambiental. Este último, assim como a proteção e defesa da saúde, porém, segundo disposição do art. 24, VI, da CF/88, é de competência legislativa concorrente da União, dos Estados e do Distrito Federal (DF). Na prática, apesar do claro permissivo legislativo constitucional, os Estados e o DF não legislam sobre meio ambiente do trabalho, cujas diplomas normativos de regulação (leis, decretos e portarias) são expedidos pela União.
No que concerne ao Judiciário, cuja atividade é essencialmente de prestar jurisdição quando provocado, observa-se algumas tímidas iniciativas, tais como a criação de varas do trabalho especializadas em acidentes de trabalho, já existente no Tribunal Regional do Trabalho da 4ª Região, o que facilita o processamento e julgamento de causas do gênero, caracterizadas por grande complexidade e que demanda preparação específica de Juízes e servidores, e campanhas de prevenção, a exemplo da recentemente lançada pelo TST, que, pela importância, merece destaque:
O Programa Nacional de Prevenção de Acidentes de Trabalho é uma iniciativa do Tribunal Superior do Trabalho e do Conselho Superior da Justiça do Trabalho, em parceria com o Ministério da Saúde, o Ministério da Previdência Social, o Ministério do Trabalho e Emprego e a Advocacia-Geral da União, visando à formulação e execução de programas e ações nacionais voltadas à prevenção de acidentes de trabalho e ao fortalecimento da Política Nacional de Segurança e Saúde no Trabalho. O principal objetivo do programa é reverter o cenário de crescimento do número de acidentes de trabalho presenciado no Brasil nos últimos anos.
O plano de ação do Programa Nacional de Prevenção de Acidentes de Trabalho compreende as seguintes atividades:
- criação de comitê interinstitucional, com representantes indicados pelas instituições parceiras, tendo como objetivo propor, planejar e acompanhar os programas e ações pactuados;
- implementação de políticas públicas permanentes em defesa do meio ambiente, da segurança e da saúde no trabalho, fortalecendo o diálogo social;
- promoção de estudos e pesquisas sobre causas e consequências dos acidentes de trabalho no Brasil, a fim de auxiliar na prevenção e na redução dos custos sociais, previdenciários, trabalhistas e econômicos decorrentes;
- fomentar a ações educativas e pedagógicas a fim de sensibilizar a sociedade civil e as instituições públicas e privadas sobre a necessidade de combate aos riscos no trabalho e de efetividade das normas e das convenções internacionais ratificadas pelo Brasil sobre segurança, saúde dos trabalhadores e meio ambiente de trabalho;
- criação de banco de dados comum com as instituições parceiras, com informações necessárias ao alcance do objeto do Programa. (BRASIL, 2011b, p. 1)
Finalmente, forçoso reconhecer que recai sobre o Executivo Federal a maior parte das atribuições de, efetivamente, fazer valer o disposto no art. 7º, XXII, da CF/88. Os principais instrumentos são as políticas públicas de fiscalização do cumprimento das normas pelos tomadores de serviços e de prevenção junto a estes últimos e aos trabalhadores diretamente, aspectos que serão melhor detalhados no capítulo seguinte deste estudo.
O que se pretende aqui enfatizar é que as normas constitucionais relativas ao meio ambiente do trabalho, por serem de cunho programático, não deixam, por conta disso, de ostentarem a qualidade de direitos fundamentais, possuindo, assim, eficácia jurídica imediata, direta e vinculante em casos como:
I – estabelecem um dever para o legislador ordinário;
II – condicionam a legislação futura, com a consequência de serem inconstitucionais as leis ou atos que as ferirem;
III – informam a concepção do Estado e da sociedade e inspiram sua ordenação jurídica, mediante a atribuição de fins sociais, proteção dos valores da justiça social e revelação dos componentes do bem comum;
IV – constituem sentido teleológico para a interpretação, integração e aplicação das normas jurídicas;
V – condicionam a atividade discricionária da Administração e do Judiciário;
VI – criam situações jurídicas subjetivas, de vantagem ou de desvantagem [...] (SILVA, 2007, p. 164).
Com efeito, tomando como referência os ensinamentos de Alexy (2008), pode-se afirmar que as normas de proteção ao meio ambiente do trabalho, por materializarem a defesa da vida e da saúde dos trabalhadores, possuem um duplo caráter. Configuram-se em direitos subjetivos de seus destinatários, os trabalhadores, possibilitando aos mesmos, caso tenham os referidos direitos lesados pelo Estado ou por terceiros, acessarem o Judiciário (art. 5º, LXXIII, CF/88). O segundo caráter é de ordem objetiva, que se expressa nos deveres de o Estado assegurar a todos o direito de trabalhar em um ambiente saudável, hígido e seguro.
Ao explicar sua teoria sobre o sistema de posições jurídicas fundamentais, Alexy (2008) afirma que a base teórica de análise dos direitos implica em uma tríplice divisão das posições que devem ser designadas como “direitos”. Seriam elas: a) direitos a algo; b) liberdades; e c) competências. Dentro desse raciocínio, o meio ambiente do trabalho seguro, hígido e saudável constitui-se em um direito a algo, que, por sua vez, pode ser dividido em direito a ações negativas e positivas.
O direito a ações negativas (também chamados de direitos de defesa em face do Estado) comporta as seguintes divisões: a) direitos ao não embaraço de ações; b) direitos à não afetação de características e situações; e c) direitos à não eliminação de posições jurídicas (ALEXY, 2008). Dentro desse contexto, o direito ao meio ambiente do trabalho ecologicamente equilibrado deve comportar ações negativas, no sentido de que o Estado:
I) não crie obstáculos ou impeça determinadas ações do titular do direito, II) não afete determinadas situações do titular do direito, e III) não elimine determinadas posições do titular do direito. Na primeira hipótese, tem-se a realização do direito ao ambiente pela omissão do Estado do exercício daquelas atividades lesivas ao meio ambiente sadio e ecologicamente equilibrado [...]. Na segunda hipótese, o direito ao ambiente cumpre-se com a ação negativa do Estado no sentido de não afetar uma situação jurídica titulada por todos que têm direito ao ambiente ecologicamente equilibrado [...]. Na terceira hipótese, o direito ao ambiente realiza-se com a omissão da eliminação de determinadas posições jurídicas fundamentais do titular do direito fundamental (GAVIÃO FILHO, 2005, p. 48).
Dentro da perspectiva dos direitos de defesa, o que se espera do Estado é que ele se omita em praticar atos que possam degradar o meio ambiente laboral. Interessante ressaltar, no entanto, que essa omissão comporta comissão, ou seja, obrigações de fazer, como por exemplo, não autorizar o início de uma obra que não tenha um plano de riscos ambientais para os trabalhadores. Outro ponto que decorre da análise do ambiente de trabalho ecologicamente equilibrado como direito de defesa é o fato de os mesmos não poderem sofrer retrocesso, estando o Estado sob o imperativo do art. 60, § 4º, da CF/88, ou seja, na impossibilidade de limitar ou suprimir regras que fixem posições jurídicas relativas a tal direito fundamental. Esse argumento é apenas um dos muitos encontrados na própria Constituição que subsidiam o núcleo essencial do princípio da proibição do retrocesso. Segundo Sarlet (2009, p. 448):
[...] a proibição do retrocesso [...] também resulta diretamente do princípio da maximização da eficácia de (todas) as normas de direitos fundamentais. Por via de consequência, o art. 5º, § 1º, da nossa Constituição, impõe a proteção efetiva dos direitos fundamentais não apenas contra a atuação do poder de reforma constitucional [...], mas também contra o legislador ordinário e os demais órgãos estatais (já que medidas administrativas e decisões jurisdicionais também podem atentar contra a segurança jurídica e a proteção de confiança), que, portanto, além de estarem incumbidos de um dever permanente de desenvolvimento e concretização eficiente dos direitos fundamentais (inclusive e, no âmbito da temática versada, de modo particular os direitos sociais) não pode – em qualquer hipótese, suprimir pura e simplesmente ou restringir de modo a invadir o núcleo essencial do direito fundamental ou atentar, de outro modo, contra as exigências da proporcionalidade.
No que concerne às ações positivas (também conhecidas como direito a prestações) que os cidadãos podem cobrar do Estado quando constituírem direitos fundamentais, Alexy (2008) afirma que elas podem ser divididas em dois grupos: ações normativas e fáticas.
As ações normativas correspondem aos direitos a atos estatais de criação de normas, abrangendo as mais variadas espécies normativas, em especial as de natureza administrativa e penal. No Brasil, existe um vasto arcabouço principiológico e de regras que tutelam de forma eficaz o meio ambiente do trabalho, seja em termos gerais ou específicos. A principal problemática relativa ao assunto é a falta de efetividade dessas normas, as quais, direcionadas a todos os membros da comunidade, padecem de observância em razão de inúmeros fatores, valendo destacar o econômico, que se insere no contexto da relação de emprego, onde o tomador de serviços (empregador) toma como parte do lucro valores que deveriam ser investidos em saúde e segurança do trabalho. Somente o Estado, por deter o poder de polícia, pode obrigar a coletividade a cumprir as normas postas. Para tanto, fa-lo-á por meio das ações fáticas.
As ações fáticas, por sua vez, requerem do Estado medidas efetivas de satisfação de direitos fundamentais, não importando a forma jurídica na realização da ação para a satisfação do direito, o que, inclusive, funciona como “critério para a distinção entre direitos a ações positivas fáticas e direitos a ações positivas normativas” (ALEXY, 2008, p. 202).
A materialização dessas ações fáticas se dá, regra geral, por meio de políticas públicas específicas para o setor, e não deve se limitar à mera fiscalização do cumprimento das normas, mas também à informação e sensibilização dos sujeitos envolvidos do quão importante é a sua observância, vez que, se negligenciadas, podem acarretar a morte ou prejuízos irreversíveis à saúde.
Com efeito, o direito ao ambiente de trabalho ecologicamente equilibrado se constitui em prerrogativa exigível em face do Estado, que deve proteger os trabalhadores de lesões ou ameaças perpetradas por quaisquer pessoas que tomem serviços dos mesmos, seja na condição de tomador de serviços direto (empregador) ou indireto (terceirização). Essa intervenção estatal resta obrigatória e imprescindível, não havendo espaço para discricionariedade (SANTOS, 2010), o que implica concluir não poder o gestor público, por exemplo, optar por fiscalizar ou não uma obra e, se constatar irregularidades, embargá-la ou não; aplicar ou não uma multa administrativa etc. O fato de os direitos à vida e à saúde serem fundamentais e, no caso dos trabalhadores, dependerem de um ambiente de trabalho seguro, hígido e saudável, não deixa margem de liberdade aos agentes do Estado quando do cumprimento de suas funções, as quais devem ser vinculadas.
Por fim, resta analisar um último ponto relativo à importância de caracterizar a proteção ao meio ambiente do trabalho como direito fundamental: o seu efeito horizontal. Com efeito, o tema da eficácia horizontal dos direitos fundamentais, também conhecida por eficácia privada ou externa, é relativamente novo na doutrina e jurisprudência nacionais, embora seja possível afirmar que ela decorre de uma natural evolução interpretativa das normas de tutela de direitos fundamentais. Da expressão “horizontal”, denota-se haver um contraponto com a eficácia vertical, entendida como aquela oponível ao Estado pelos particulares e que tanto já foi debatida pela doutrina, englobando temas como liberdades civis, direito à vida, democracia etc.
A aplicação dos direitos fundamentais às relações privadas tem embasamento em duas teorias principais. A primeira, chamada de eficácia indireta ou mediata, aduz que a aplicação dos direitos fundamentais se dá de forma reflexa, em um duplo aspecto: a) proibitivo, voltado para o legislador, impedindo-o de produzir leis que ofendam tais direitos e, b) positivo, no sentido de determinar ao legislador que implemente os direitos fundamentais, indicando quais deles devem se aplicar às relações privadas. A segunda teoria, da eficácia direta ou imediata, defende que alguns direitos fundamentais sejam aplicados às relações privadas sem que, para isso, haja complementação legislativa (VIEIRA, 2006).
Ocorre que, ao se adotar qualquer dessas teorias, não se pode escapar da inevitável colisão entre alguns direitos fundamentais, como, por exemplo, a livre iniciativa privada e o respeito à dignidade da pessoa humana ou ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Desse modo, segundo os preceitos do art. 170 da CF/88, qualquer cidadão é livre para empreender, montar seu negócio, abrir uma empresa etc., todavia, não poderá deixar de observar os direitos trabalhistas e previdenciários de seus empregados.
Nesse ponto, é inegável a contribuição que a teoria da eficácia horizontal dos direitos fundamentais fornece ao direito do trabalho, à medida que fortalece interpretações mais garantistas aos trabalhadores, incluindo-se aí o meio ambiente de trabalho seguro e saudável. Indubitavelmente, além do Estado, outras forças sociais, como grandes grupos econômicos e políticos, podem atentar contra a dignidade humana do trabalhador e aviltar direitos que lhe são reconhecidos como fundamentais. De fato, razão assiste à Rivero (1997 apud MENDES et al, 2007, p. 265) quando assevera que “escapar da arbitrariedade do Estado para cair sob a dominação dos poderes privados seria apenas mudar de servidão”.
Segundo Mendes et al (2007), a temática em apreço empolgou estudos e decisões judiciais em vários países que serviram de inspiração para o modelo constitucional pátrio, a exemplo de Portugal, cuja Constituição proclama que os direitos fundamentais também são aplicáveis às entidades privadas.
No âmbito do STF, já resta assentado que, em função da clara percepção da força vinculante, da eficácia imediata dos direitos fundamentais e da sua posição no topo da hierarquia das normas jurídicas, não se pode olvidar da aplicação dos mesmos no setor privado. Nesse sentido, houve importantes decisões que, na área trabalhista, acabaram por acolher a teoria em comento, a exemplo do RE n. 160.222 (BRASIL, 1995), onde a Corte entendeu configurar constrangimento ilegal a revista íntima em mulheres em fábrica de lingerie, e do RE n. 161.243 (BRASIL, 1999a), no qual se entendeu ter a filial brasileira da empresa de aviação Air France agido com discriminação ao pagar salários menores a trabalhadores brasileiros que exerciam as mesmas funções que franceses. Por outro lado, embora não tratasse de matéria trabalhista ou ambiental, o julgamento do RE 201.819 (BRASIL, 2006a) restou emblemático por deixar claro o posicionamento do Pretório Excelso sobre o tema:
EMENTA: SOCIEDADE CIVIL SEM FINS LUCRATIVOS. UNIÃO BRASILEIRA DE COMPOSITORES. EXCLUSÃO DE SÓCIO SEM GARANTIA DA AMPLA DEFESA E DO CONTRADITÓRIO. EFICÁCIA DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS NAS RELAÇÕES PRIVADAS. RECURSO DESPROVIDO.
I. EFICÁCIA DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS NAS RELAÇÕES PRIVADAS. As violações a direitos fundamentais não ocorrem somente no âmbito das relações entre o cidadão e o Estado, mas igualmente nas relações travadas entre pessoas físicas e jurídicas de direito privado. Assim, os direitos fundamentais assegurados pela Constituição vinculam diretamente não apenas os poderes públicos, estando direcionados também à proteção dos particulares em face dos poderes privados.
II. OS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS COMO LIMITES À AUTONOMIA PRIVADA DAS ASSOCIAÇÕES. A ordem jurídico-constitucional brasileira não conferiu a qualquer associação civil a possibilidade de agir à revelia dos princípios inscritos nas leis e, em especial, dos postulados que têm por fundamento direto o próprio texto da Constituição da República, notadamente em tema de proteção às liberdades e garantias fundamentais. O espaço de autonomia privada garantido pela Constituição às associações não está imune à incidência dos princípios constitucionais que asseguram o respeito aos direitos fundamentais de seus associados. A autonomia privada, que encontra claras limitações de ordem jurídica, não pode ser exercida em detrimento ou com desrespeito aos direitos e garantias de terceiros, especialmente aqueles positivados em sede constitucional, pois a autonomia da vontade não confere aos particulares, no domínio de sua incidência e atuação, o poder de transgredir ou de ignorar as restrições postas e definidas pela própria Constituição, cuja eficácia e força normativa também se impõem, aos particulares, no âmbito de suas relações privadas, em tema de liberdades fundamentais.
Não obstante a referida decisão direcione-se a uma associação civil, é possível depreender que o mesmo raciocínio deve ser aplicável a relações entre quaisquer entes privados e, também, entre pessoas físicas, as quais também podem figurar na condição de empregadoras. Desse modo, aos trabalhadores é possível exigir um meio ambiente de trabalho seguro e saudável não só do Estado, mas também de seus empregadores, sejam eles pessoas físicas ou jurídicas. Vale lembrar, contudo, que o sistema de proteção ao meio ambiente do trabalho no Brasil impõe ao empregador as principais obrigações, sobrando para o Estado, via de regra, as atribuições de produção normativa e fiscalização de sua aplicação.
CONCLUSÃO
O ambiente laboral, como um dos aspectos do meio ambiente, deve ser ecologicamente equilibrado, status esse que deve ser buscado não somente pelo Poder Público, mas também, e principalmente, pelos próprios particulares, sejam eles pessoas físicas ou jurídicas.
Esse ambiente laboral não compreende apenas um espaço físico delimitado, comum para a grande maioria dos trabalhadores, somando-se ao mesmo o ambiente externo onde possam ser exercidas atividades profissionais, como uma floresta, uma praia ou uma cidade. Seja qual for o ambiente laboral, é certo que o mesmo é tutelado expressamente pela CF/88, pela CLT e por uma série de leis esparsas, além de um grande número de Convenções da OIT e outros tratados internacionais.
Com efeito, a tutela de um ambiente equilibrado para o exercício de atividades profissionais objetiva, a um só tempo, preservar a vida e garantir a saúde e a segurança dos trabalhadores. Justamente por isso, não há como negar ao mesmo a natureza jurídica de direito fundamental, o que lhe confere um status diferenciado no mundo jurídico, norteando de forma preponderante as políticas públicas voltadas para a prevenção de acidentes de trabalho.
NOTAS
[1] Importante ponto turístico localizado às margens do Rio Amazonas, na cidade de Macapá, Estado do Amapá, inaugurado em 1782.
[2] Segundo Ferreira (1999, p. 208), asbesto é uma “variedade de anfibólio, composta de silicato de cálcio e de magnésio, que se apresenta em massas fibrosas incombustíveis e infusíveis, de aplicação comercial, sendo o amianto sua variedade mais pura”.
[3] A entrada da República Bolivariana da Venezuela no MERCOSUL, embora já tenha sido firmado um protocolo de adesão nesse sentido em 04/07/2006, por enquanto, ainda não se confirmou, vez que pendente de aprovação pelo poder legislativo paraguaio. Os Congressos Nacionais de Brasil, Argentina e Uruguai já aprovaram a entrada da Venezuela no bloco (MERCOSUL, 2006).
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Conforme a NBR 6023:2000 da Associacao Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), este texto cientifico publicado em periódico eletrônico deve ser citado da seguinte forma: FREITAS, Ives Faiad. Meio ambiente do trabalho equilibrado: um direito fundamental dos trabalhadores Conteudo Juridico, Brasilia-DF: 10 abr 2012, 05:45. Disponivel em: https://conteudojuridico.com.br/consulta/Artigos/28449/meio-ambiente-do-trabalho-equilibrado-um-direito-fundamental-dos-trabalhadores. Acesso em: 03 maio 2024.
Por: PATRICIA GONZAGA DE SIQUEIRA
Por: Benigno Núñez Novo
Por: Isnar Amaral
Por: KAROLYNE COLINO SANTANA
Por: STJ - Superior Tribunal de Justiça BRASIL
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