RESUMO: O estudo aborda as regras estabelecidas pelas últimas normas que versam sobre a desburocratização dos serviços públicos no Brasil: o Decreto 9.094, de 17 de julho de 2017, e a Lei 13.726/2018, de 08 de outubro de 2018, que fazem parte do programa de governo Brasil Eficiente.  A modernização da administração pública é um fenômeno contemporâneo que vem se manifestando no Brasil, mas que ainda enfrenta grandes resistências em razão das raízes patrimonialista e burocrática que ainda permeiam todo o sistema administrativo brasileiro. O presente trabalho apresenta uma breve explanação acerca da evolução histórica da Administração Pública Brasileira, bem como explana o nascedouro e as interpretações do princípio da eficiência administrativa. Em seguida, faz-se uma análise pormenorizada das regras contidas no decreto de desburocratização, suas implicações nas rotinas administrativas e os benefícios que a norma trará para os usuários dos serviços públicos.

Palavras-chave: Políticas públicas; Direito Constitucional; mínimo existencial; reserva do possível; judicialização.

ABSTRACT: The study addresses the rules established by the latest rules that deal with the bureaucratization of public services in Brazil: Decree 9,094, of July 17, 2017, and Law 13.726, of October 08, 2018, which are part of the program of government Brazil Efficient. The modernization of public administration is a contemporary phenomenon that is manifesting itself in Brazil, but still faces great resistance due to the patrimonialist and bureaucratic roots that still permeate the entire Brazilian administrative system. This paper presents a brief explanation about the historical evolution of the Brazilian Public Administration, as well as explains the origin and interpretations of the principle of administrative efficiency. Next, a detailed analysis of the rules contained in the decree of bureaucratization, its implications in the administrative routines and the benefits that the norm will bring for the users of the public services is made.

Keywords: Public policy; Brazil Efficient Program; debureaucratization; principle of efficiency; decree 9.094 / 17

SUMÁRIO: 1. Introdução – 2. Da Administração Patrimonialista à Administração Gerencial no Brasil – 3. Do Princípio da Eficiência da Administração Pública – 4. O programa Brasil Eficiente e as recentes normas de desburocratização da Administração Pública – 5. Considerações Finais – 6. Bibliografia

1.    INTRODUÇÃO

Em 17 de julho de 2017 foi publicado o Decreto 9.094, de autoria do Presidente do Brasil, Michel Temer, dispondo sobre a simplificação do atendimento prestado aos usuários de serviços públicos, como parte de um projeto de desburocratização da administração pública. O decreto ratifica ainda a dispensa do reconhecimento de firma e da autenticação em documentos produzidos no País.

A referida norma revela uma tendência atual de modernização do sistema público, reforçando práticas atuais, tais como a utilização de recursos eletrônicos e a permissão de mecanismos de simplificação de serviços públicos, em uma verdadeira concretização do princípio da presunção da boa-fé dos administrados e, principalmente, do princípio da eficiência da Administração Pública.

O decreto faz parte de um conjunto de atos planejados pelo programa de governo denominado “Brasil Eficiente”, cujo objetivo é “facilitar o acesso a serviços e diminuir o tempo gasto do brasileiro para cumprir obrigações junto a órgãos governamentais” (Casa Civil, 2017). A norma, que viabiliza a desburocratizção, além de proporcionar economia de dinheiro e de tempo, tem como consequencia possibilitar uma maior transparência na prestação desses serviços públicos.

Mais recentemente, em 08 de outubro de 2018, foi sancionada a Lei 13.726, cuja ementa traz a proposta de racionalizar atos e procedimentos administrativos dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e instituir o Selo de Desburocratização e Simplificação. Referida norma traduz mais um passo no avanço da efetivação da cidadania, através da simplificação e facilitação do acesso aos seviços públicos para os administrados.

 presente trabalho abordará, portanto, as nuances trazidas pelas novas normas em vigor, estudadas sob a perspectiva de um indício de melhora na prestação das atividades da Administração Pública, visando sempre justificá-los frente ao princípio da eficiência administrativa.  Para tanto, far-se-á uma abordagem eminentemente bibliográfica e documental acerca do tema, que ainda é bastante recente e não dispõe ainda de muitos trabalhos escritos sobre a matéria.

2.    DA ADMINISTRAÇÃO PATRIMONIALISTA À ADMINISTRAÇÃO GERENCIAL NO BRASIL

No início, quando o Brasil ainda era uma colônia de Portugal, instalou-se no País um sistema administrativo de caráter patrimonialista, em que o Estado se confundia com o patrimônio da família Real portuguesa.

Weber (1999, p. 279) afirma no patrimonialismo encontra-se, “desde o funcionário patrimonial dependente da casa senhorial até o príncipe tributário e o rei parcial apenas nominalmente dependente, toda uma escala de graus de autonomia efetiva dos poderes locais existentes dentro da associação de dominação patrimonial”.

Nesse modelo patrimonialista, não se observa o interesse da coletividade, mas sim a necessidade de satisfazer os grupos dominantes. Há, assim, uma grande tendência para a prática de nepotismo e da corrupção. Ocorre que com a evolução do Estado brasileiro, a monarquia absolutista foi sendo substituída aos poucos pelo Estado moderno, o que resultou na necessidade de se separar os bens públicos dos privados e, por consequência, de se profissionalizar a Administração Pública.

Em seguida, como era uma tendência mundial, nasceu no Brasil a administração burocrática. Aragão (1997) explica:

A discussão weberiana do início do século XX, que partiu de uma análise que remonta à história antiga, insere-se em um momento de transformações econômicas, políticas e sociais consolidadas no século XIX.

(...)

A administração pública burocrática veio substituir as formas patrimonialistas de gestão e ganha importância em função da necessidade de maior previsibilidade e precisão no tratamento das questões organizacionais. Apresenta-se como reação ao nepotismo e subjetivismo, que tiveram lugar nos primeiros anos da Revolução Industrial.

Segundo Aragão (1997), esse movimento de burocratização da administração pública teve início no Brasil por volta dos anos 30, com um processo de fortalecimento do bem-estar social, fundado na ideia de que o Estado deveria ser prestador de serviços, sobretudo na área social. Para tanto, houve, nesse período, uma elevação da carga tributária, de modo a garantir o custeio das ações sociais estatais.

O modelo burocrático surgiu, portanto, como uma necessidade baseada em uma sociedade mais complexa, em que as demandas sociais estavam a crescer, assim como a vontade da população em participar cada vez mais dos atos de governo. Foi a partir daí que se adotou o modelo de meritocracia para acesso aos cargos públicos.

Foi a partir da década de 30, sob o governo de Getúlio Vargas, que iniciou-se no país uma série de mudanças estruturais da Administração Pública, de forma a se promover a padronização, normatização e implantação de mecanismos de controle dos serviços públicos. Essa mudança se deu tanto em função do aparelhamento do Estado, como em razão da modificação de seu funcionamento. Foram criados diversos organismos especializados em empresas estatais. Além disso, buscou-se uma padronização e normatização das atividades administrativas e dos serviços públicos. Costa (2008) explica:

Essa primeira experiência de reforma de largo alcance inspirava-se no modelo weberiano de burocracia e tomava como principal referência a organização do serviço civil americano. Estava voltada para a administração de pessoal, de material e do orçamento, para a revisão das estruturas administrativas e para a racionalização dos métodos de trabalho. A ênfase maior era dada à gestão de meios e às atividades de administração em geral, sem se preocupar com a racionalidade das atividades substantivas.

A reforma administrativa do Estado Novo foi, portanto, o primeiro esforço sistemático de superação do patrimonialismo. Foi uma ação deliberada e ambiciosa no sentido da burocratização do Estado brasileiro, que buscava introduzir no aparelho administrativo do país a centralização, a impessoalidade, a hierarquia, o sistema de mérito, a separação entre o público e o privado.

Ocorre que, mesmo com tantas vantagens para a evolução da administração pública, a burocracia trouxe consigo alguns problemas, notadamente de funcionamento. O sistema transformou-se em sinônimo de lentidão e ineficiência. Há, por parte dos servidores, uma preocupação excessiva em cumprir as normas e em obedecer à hierarquia, o que gera um “engessamento” da dinâmica dos serviços públicos.

Surgiu, portanto, uma nova necessidade para a administração pública, que foi a de modernizar o seu sistema, de modo a se permitir uma ampla participação da sociedade, pautando-se, sempre, no princípio da eficiência.

O modelo de administração gerencial, neoliberal, é pautado agora na participação mínima do Estado e no envolvimento direto dos cidadãos e nas empresas privadas na máquina administrativa, concretizando o que se chama de democracia participativa. A governança consensual tem como pressuposto o emprego de uma maior agilidade e eficiência na atuação administrativa, com o estímulo da participação popular na gestão pública (Mazza, 2014, p. 40).

A administração gerencial é, portanto, um sistema voltado para a produção e controle de resultados. Foi implantada no Brasil através de uma reforma administrativa que já tinha sido tentada desde 1967, com a edição do Decreto-Lei nº 200, considerado um marco como um primeiro momento do modelo gerencial (COSTA, 2008).

Luiz Carlos Bresser Pereira (1996) explica essa fase:

A reforma iniciada pelo Decreto-Lei 200 foi uma tentativa de superação da rigidez burocrática, podendo ser considerada como um primeiro momento da administração gerencial no Brasil. Toda a ênfase foi dada à descentralização mediante a autonomia da administração indireta, a partir do pressuposto da rigidez da administração direta e da maior eficiência da administração descentralizada. O decreto-lei promoveu a transferência das atividades de produção de bens e serviços para autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista, consagrando e racionalizando uma situação que já se delineava na prática. Instituíram-se como princípios de racionalidade administrativa o planejamento e o orçamento, a descentralização e o controle dos resultados. Nas unidades descentralizadas foram utilizados empregados celetistas, submetidos ao regime privado de contratação de trabalho. O momento era de grande expansão das empresas estatais e das fundações. Através da flexibilização de sua administração buscava-se uma maior eficiência nas atividades econômicas do Estado, e se fortalecia a aliança política entre a alta tecnoburocracia estatal, civil e militar, e a classe empresarial.

Posteriormente, a Emenda Constitucional 19/98 acabou por ser o mais importante instrumento legitimador da reforma administrativa brasileira, sobretudo porque, dentre tantas outras modificações estruturais, incluiu na Constituição Federal o princípio da eficiência, pressuposto basilar da administração gerencial. Além disso, a reforma flexibilizou as relações jurídico-funcionais entre a Administração Pública e seus agentes públicos, possibilitou a ampliação da autonomia administrativa, orçamentária e financeira dos órgãos da administração direta através de celebração de contratos de gestão, permitiu parcerias dos órgãos públicos com pessoas jurídicas de direito privado para a prestação de serviços públicos etc (Alexandrino e Paulo, 2012).

Ainda assim, há que se reconhecer que no Brasil da atualidade não se vislumbra somente o modelo de administração gerencial, mas sim uma fórmula mista, ainda com a burocracia extremamente presente e muitos resquícios de patrimonialismo. Esse problema é, inclusive, apontado por Fernando Luiz Abrucio (1997):

O quadro administrativo brasileiro é marcado por uma multiplicidade de situações, um modelo híbrido muito peculiar. Em primeiro lugar, a estrutura administrativa brasileira é influenciada por um lado, pelo Direito Administrativo ibérico e francês, o que resulta em uma rigidez organizacional maior — um maior engessamento, como se diz nos dias atuais. Por outro ângulo, no entanto, a influência americana advinda do modelo presidencialista, que dá uma configuração peculiar ao organograma do Executivo, e sobretudo ao federalismo, que torna mais consorciativo o Estado brasileiro, resulta em um maior grau de flexibilidade e politização do nosso sistema administrativo.

O híbrido administrativo brasileiro também é formado pela convivência entre setores administrativos atrelados a uma burocracia meritocrática, outros nichos dominados pelo patrimonialismo e cartorialismo (principalmente no nível subnacional e nos escalões mais baixos do Governo Federal), e ainda outra parcela do Estado preenchida pelo sistema de spoil system, no seu sentido mais moderno, que politiza o alto escalão do organograma estatal, podendo ou não levar em conta a racionalidade técnica.

Por fim, a Administração Pública brasileira moderna é dividida em Direta e Indireta, sendo a segunda historicamente mais autônoma, com salários melhores e mais flexível, enquanto a Administração Direta é a menos permeada por padrões meritocráticos, bem como a que oferece horizontes profissionais menos promissores aos seus funcionários. Mudanças que não levem em conta este hibridismo a fim de alterá-lo de fato podem, na verdade, acentuar as tensões dentro do modelo.

Esse também é o ponto nodal suscitado por Leonardo Secchi (2009):

Por fim, qualquer verificação empírica sobre reformas da administração pública deve estar atenta aos aspectos incrementais de mudança organizacional. Ao invés de falar em ascensão, predomínio e declínio de modelos organizacionais, talvez seja mais frutífero falar em um processo cumulativo de mudanças nas práticas e valores. Analiticamente um pesquisador pode encontrar fragmentos de burocracia, APG, GE e GP dentro de uma mesma organização. Até mesmo o patrimonialismo pré-burocrático ainda sobrevive por meio das evidências de nepotismo, gerontocracia, corrupção e nos sistemas de designação de cargos públicos baseados na lealdade política. Ademais, entre organizações e dentro de uma mesma organização, o pesquisador pode encontrar ainda diferentes graus de penetração dos diversos modelos organizacionais. A pesquisa sobre a adoção de modelos organizacionais deve verificar continuidades e descontinuidades dos modelos em diferentes unidades organizacionais, níveis hierárquicos e regiões geográficas.

3.    DO PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

O princípio da eficiência foi introduzido na Constituição Federal de 1988 através da Emenda Constitucional nº 19/98, e tem uma dupla perspectiva: tornar a atuação do agente público eficiente e garantir que a administração pública funcione do modo mais semelhante possível às empresas privadas, ou seja, com a aferição de seus resultados.

Do ponto de vista da atividade administrativa, o princípio diz respeito à qualidade do serviço. “Economicidade, redução de desperdícios, qualidade, rapidez, produtividade e rendimento funcional são valores encarecidos pelo princípio da eficiência” (MAZZA, 2014, p. 113).

É dever do administrador buscar a melhor solução para que se atenda o interesse público, melhorando, para tanto, a relação custo-benefício da atividade da administração (ALEXANDRINO & PAULO, 2012, p. 202).

A eficiência não é só utilizada como parâmetro para as atividades da administração pública, mas também como lógica para embasar a forma de atuação do agente público, uma vez que se espera desse “o melhor desempenho possível de suas atribuições, a fim de obter os melhores resultados” (ALEXANDRINO & PAULO, 2012, p. 201).

A título de exemplos da concretização desse princípio no ordenamento jurídico brasileiro, podemos citar o estágio probatório e a exigência de avaliações de desempenho periódicas do servidor público; os instrumentos contratuais mantidos entre a Administração Pública e o setor privado, para a execução delegada de serviços públicos; análise de custos de propostas de contratos em licitações etc (MUNHÓS & FIDALGO, 2015, p. 44).

O critério da eficiência faz parte do controle de legalidade dos atos administrativos, e não do controle meramente de mérito (traduzindo-se esse na conveniência e oportunidade da Administração Pública) (ALEXANDRINO & PAULO, 2012, p. 202):

Deveras, a atuação eficiente não é questão de conveniência e oportunidade administrativa, mas sim uma obrigação do administrador, vale dizer, não é cabível a Administração alegar que, dentre diversas atuações possíveis, deixou de escolher a mais eficiente porque julgou conveniente ou oportuno adotar uma ou outra, menos eficiente. Com isso, é possibilitada, em tese, a apreciação pelo Poder Judiciário de um ato administrativo quanto a sua eficiência (o ato ineficiente é ilegítimo, o que enseja a sua anulação, ou, se a anulação causar ainda mais prejuízo ao interesse público, responsabilização de quem lhe deu causa).

4.    O PROGRAMA BRASIL EFICIENTE E AS RECENTES NORMAS DE DESBUROCRATIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Em 22 de junho de 2017 foi instalado no país o Conselho Nacional de Desburocratização, que visa acompanhar as ações do programa de governo denominado “Brasil Eficiente”. O programa traz consigo uma série de medidas que se propõem a modernizar a administração pública e, consequentemente, melhorar a vida dos cidadãos.

Em resumo, o programa priorizará, dentre outras medidas, a digitalização de serviços públicos, a celeridade na emissão de documentos, a marcação de consulta no sistema único de saúde, o prontuário médico eletrônico e interligado entre todos os entes públicos e a integração de banco de dados, como forma de acabar com a exigência de apresentação de documentos dos cidadãos para que esses possam acessar a determinados serviços públicos (CASA CIVIL, 2017).

Nessa seara, merecem destaque, inicialmente, o Decreto 9.094/2017, expedido pelo Presidente Michel Temer, que objetiva simplificar a apresentação desnecessária de documentos pelos usuários de alguns serviços públicos, e, mais recentemente, a Lei 13.726/2018, que tem o papel de alargar a abrangência desse processo, para determinar sua aplicação compulsória também aos Estados, Distrito Federal e Munícipios.

O Decreto Presidencial norma reforça práticas que deverão serão obedecidas pelos órgãos da administração pública, observando-se as diretrizes da presunção de boa-fé, do compartilhamento de informações, da atuação integrada e sistêmica na emissão de documentos, na eliminação de formalidades e exigências que onerem demasiadamente seja econômica ou socialmente o cidadão, na aplicação de soluções tecnológicas objetivando a simplificação de processos e procedimentos de atendimento a usuários dos serviços públicos, na utilização de linguagem clara e objetiva e na articulação integrada entre os entes da Administração Pública, nas três esferas federativas (BRASIL, 2017).

O primeiro capítulo da norma trata da racionalização de exigências e da troca de informações dos usuários entre os entes públicos. O art. 2º determina que os órgãos e entidades da administração pública federal que necessitarem de documentos comprobatórios de situação de usuários dos serviços públicos ou de atestados ou certidões deverão obtê-los diretamente do órgão ou da entidade responsável pela base de dados e não poderão exigi-los dos usuários. Interessante mencionar, ainda, que na impossibilidade de obtenção desses documentos diretamente do órgão responsável pela base de dados, a comprovação das informações pode ser feita mediante declaração escrita e assinada pelo próprio usuário do serviço público, que ficará sujeito às penalidades legais em caso de informação falsa.

No art. 5º, estabelece-se que os órgãos públicos obedecerão a diversas práticas, dentre elas a gratuidade dos atos necessários aos serviços de cidadania (ex: alistamento militar, registro do nascimento, registro de óbito, pedidos de informações ao poder público etc), a padronização de procedimentos e a vedação de recusa no recebimento de requerimentos, exceto quando o órgão suscitado for manifestamente incompetente.

O art. 7º certamente facilitará, e muito, a vida do cidadão, uma vez que dispensa a prova de fato já comprovado pela apresentação de documento ou informação válida. Isso certamente implicará em celeridade nos procedimentos realizados nas repartições públicas, evitando a apresentação em dobro de documentos já exibidos anteriormente. Ademais, pelo art. 8º, a preferência de apresentação de documentos deve ser feita pelo meio eletrônico.

Uma das mudanças mais expressivas do decreto, de modo a promover a desburocratização dos procedimentos, está consubstanciada no art. 9º, que autoriza a dispensa de autenticidade cartorial – reconhecimento de firma de assinatura e autenticação de cópia de documentos expedidos no país – dos documentos que se destinem a fazer prova junto a órgãos públicos federais. E mais, o art. 10º acrescenta a desnecessidade de conferência do documento original quando se apresente a sua cópia autenticada. Além disso, permite que a autenticação de cópia de documentos seja feita pelo próprio servidor público, bastando, para tanto, que o cidadão a exiba junto com o original. Dispensam-se, pois, os serviços formais de cartórios para essa finalidade.

O capítulo II da norma estabelece a obrigação, para os órgãos públicos, cada um em sua esfera de competência, de confeccionarem e publicarem suas cartas de serviços aos usuários, documento esse que, basicamente, deverá relacionar de modo pormenorizado e explicativo todos os serviços prestados e seus procedimentos pertinentes. Referidas cartas de serviços devem ter plena publicidade, tanto em exemplar impresso, quanto nos meios digitais.

O capítulo III, por sua vez, ao tratar da racionalização das normas, determina a obrigação da observância aos princípios da eficiência e da economicidade quando da edição ou alteração das regras relativas ao atendimento dos usuários de serviços públicos.

O art. 13 estabelece o direito do cidadão de preencher formulário denominado “solicitação de simplificação” ao órgão público que ainda não tiver aderido às regras contidas no Decreto de desburocratização. Referido formulário deverá ser apresentado na Ouvidoria-Geral da União, órgão do Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União.

Por fim, estabelece-se que os servidores que descumprirem as regras do decreto estarão sujeitos às sanções administrativas previstas em estatuto. Ademais, prevê-se que “os órgãos e as entidades do Poder Executivo federal deverão utilizar ferramenta de pesquisa de satisfação dos usuários dos seus serviços, constante do Portal de Serviços do Governo federal, e do Sistema de Ouvidoria do Poder Executivo federal, e utilizar os dados como subsídio relevante para reorientar e ajustar a prestação dos serviços” (BRASIL, 2017).

A Lei 13.726/2018, por sua vez, confirma o que já vinha sendo estabelecido pelo Decreto 9.094/2017, como, por exemplo, dispensar o reconhecimento de firma e a cópia autenticada de documento que seja apresentado ao agente público (Art. 3º, incisos I e II), substituição de alguns documentos pessoais por outros de igual relevância (Art. 3º, inciso III), dispensa de apresentação de título de eleitor, exceto para votar ou registrar candidatura (Art. 3º, inciso V) e, como novidade, dispensa, também, a apresentação de autorização com firma reconhecida para viagem de menor se os pais estiverem presentes no embarque (Art. 3º, inciso VI) (BRASIL, 2018).

Além dessas facilidades, a Lei institucionaliza a criação do Selo de Desburocratização e Simplificação, destinado aos órgãos e entidades ds Administração Pública, cujo objetivo é o de reconhecer formalmente e de premiar, através de critérios objetivos descritos (7º, p.u. e incisos), assim como de estimular projetos, programas e práticas que simplifiquem o funcionamento da adminsitração pública e que resultem na melhora dos serviços prestados aos administrados.

A tendência à desburocratização, que já era uma realidade formal na Administração Pública Federal desde a edição do Decreto 9.094/2017, passou, então, a ter um alcance nacional e em todas as esferas administrativas. A Lei 13.726 foi publicada no dia 08 de outubro de 2018 e passou a vigorar quarenta e cinco dias após a sua publicação.

5.    CONSIDERAÇÕES FINAIS

O Brasil é um país cujo modelo administrativo ainda se encontra mesclado entre raízes profundas patrimonialistas, corpo dinâmico burocrático e espírito gerencial.

Há muito se busca a evolução da máquina administrativa, adquirida através de pequenas mudanças e algumas poucas reformas, todas objetivando, na teoria, modernizar o aparato público e disponibilizar aos usuários serviços públicos eficientes. A prática, contudo, ainda é por demais engessada, nos moldes tradicionais burocráticos.

Com a edição do Decreto 9.094/2017, percebe-se a tentativa de resgate do princípio da presunção de boa fé, bem como da diretriz para eliminação de formalidades e exigências, além de reforçar o comprometimento da administração pública com os usuários de serviços públicos. “Além da economia de dinheiro e do ganho de tempo, o decreto de desburocratização do governo federal vai dar mais transparência à prestação de serviços públicos” (Portal Brasil, 2017).  Essa tendência só veio a se concretizar mais ainda com a sanção da Lei 13.726/2018, que confirmou o que já vigorava na esfera Federal e expandiu seus limites para o âmbito nacional.

Esse é o espírito das normas em estudo, que já fazem parte da agenda desde a inclusão do princípio da eficiência na Constituição Federal de 1988.

As norma são recentes, e, por isso, ainda não se encontram amplamente implementadas e executadas nos órgãos públicos. Não há ainda, pois, como se analisar quais medidas conseguiram ser fielmente implantadass ou se as normas já conseguiram atingir o seu objetivo. Contudo, as regras lá estabelecidas já são um considerável avanço rumo à desburocratização de ritos administrativos desnecessários e prolixos.

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