RESUMO: O presente artigo científico visa tratar sobre as políticas públicas e sua importância para a sociedade como um todo, como forma de integração, inclusão social. Trata-se de um estudo minucioso a respeito do temapreocupado em estudar pontos relevantes como o ciclo das políticas, a judicialização, ativismo judicial, grupos de pressão e o acesso à justiça por meio das políticas públicas. 

Palavras-chave:Palavras-chave:Políticas Públicas; ativismo judicial; judicialização; grupos de pressão; Brasil.

ABSTRACT: This research paper aims to address on public policies and their importance for society as a whole as a means of integration, social inclusion. It is a detailed study about the extremely important subject and worried in studying relevant points as the cycle of policies, legalization, judicial activism, lobbying and access to justice through public policies.

Key words:Public policy; judicial activism; legalization; lobbyists; Brazil.

1 - INTRODUÇÃO

2 – Políticas Públicas, judicialização e ativismo judicial.

Segundo Maria Paula Dallari Bucci[1]:

“Políticas públicas são programas de ação governamental visando a coordenar os meios à disposição do Estado e as atividades privadas, para a realização de objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados”.

LASSALE[2] (1998 apud BUCCI, 2002, p.242) sustenta que:

“O terreno das políticas públicas seria o espaço institucional para a explicitação dos “fatores reais de poder” na expressão de Lassale, ativos na sociedade em determinado momento histórico, em relação a um objeto de interesse público”.

A concepção da política pública como criação do Estado de bem-estar, expressa sempre como forma de intervenção do Estado, e se adota como premissa a exaustão do Estado de bem-estar, implementador de políticas públicas.

BUCCI[3] nos ensina que:

“O Estado social de direito, que se consagrou nas Constituições do século XX, não é sinônimo do Estado de bem-estar, produto de 30 anos de excedentes capitalistas no pós-guerra”.

Devemos entender as políticas públicas como um programa de ação governamental para um setor da sociedade ou um espaço geográfico. Já para o direito as políticas públicas são instrumentos de ação dos governos – o governmentbylaw. A função de governar, o uso do poder coativo do Estado a serviço da coesão social.

As políticas públicas podem ser incorporadas à lei, se superpor a elas ou se pôr a seu serviço, num quadro em que o direito é cada vez mais desordenado, complexo e movediço.

A política é mais ampla que o plano e define-se como o processo de escolha dos meios para a realização dos objetivos do governo, com a participação dos agentes públicos e privados. O modelo das políticas públicas, concebido como forma de implementação do Estado do bem-estar; pairou acima ou ao lado das estruturas jurídicas tradicionais, não tendo sido completamente integrado ao ordenamento normativo.

Ademais, as políticas públicas podem ser entendidas como forma de controle prévio de discricionariedade na medida em que exigem a apresentação dos pressupostos materiais que informam a decisão, em consequência da qual se desencadeia a ação administrativa.

A escolha de diretrizes da política, os objetivos de determinado programa não são simples princípios de ação, mas são os vetores para a implementação concreta de certas formas de agir do Poder Público.

Uma política é pública quando comtempla os interesses públicos, isto é, da coletividade, não como fórmula justificadora do cuidado diferenciado com interesses particulares ou do descuido indiferenciado de interesses que merecem proteção. Mas uma política pública também deve ser expressão de um processo público, no sentido de abertura à participação de todos os interessados, diretos e indiretos, para a manifestação clara dos interesses em jogo.

COMPARATO[4] ensina que:

“Quando se cogita de um “juízo de constitucionalidade de políticas públicas”, afirma que “os atos, decisões ou normas que a compõem, tomados isoladamente, são de natureza heterogênea e submetem-se a um regime jurídico que lhes é próprio”. E conclui que “o juízo de validade de uma política não se confunde nunca com o juízo de validade das normas e dos atos que a compõem”[5]

Ademais, a formulação de políticas seja uma função que geralmente não figura entre as tarefas habituais dos burocratas, as responsabilidades que lhes concernem surgem porque o que se gera nesta primeira etapa pode afetar a concretização das políticas. Temos que, os objetivos de interesse público não podem ser sacrificados pela alternância no poder, essencial à democracia.

A questão da justiciabilidade das políticas públicas colocaria duas sérias perguntas para o jurista: “Em primeiro lugar, trata-se de saber se os cidadãos em geral têm ou não o direito de exigir, judicialmente, a execução concreta de políticas públicas e a prestação de serviços públicos. Em segundo lugar, trata-se de saber se e como o Judiciário pode provocar a execução de tais políticas.

BARROSO[6] informa que:

“A judicialização e o ativismo judicial são primos. Vem, portanto, da mesma família, frequentam os mesmos lugares, mas não têm as mesmas origens. Não são gerados, a rigor, pelas mesmas causas imediatas. A judicialização, no contexto brasileiro, é um fato, uma circunstância que decorre do modelo constitucional que se adotou, e não um exercício deliberado da vontade política. Em todos os casos referidos acima, o Judiciário decidiu porque era o que lhe cabia fazer, sem alternativa. Se uma norma constitucional permite que dela se deduza uma pretensão, subjetiva ou objetiva, ao juiz cabe dela conhecer, decidindo a matéria. Já o ativismo judicial é uma atitude, a escolha de um modo específico e proativo de interpretar a Constituição, expandindo o seu sentido e alcance. Normalmente ele se instala em situações de retração do Poder Legislativo, de um certo deslocamento entre a classe política e a sociedade civil, impedindo que as demandas sociais sejam atendidas de maneira efetiva”.

Por sua vez, Elival da Silva Ramos[7] afirma que:

“o modelo básico das decisões judiciais “ativistas” impõe aos entes estatais prestações de saúde, considerando o direito à saúde diretamente relacionado ao direito à vida. No seu entendimento, o direito à saúde não seria plenamente aplicável, porque norma fundamental derivada. Portanto, não poderia ser utilizada a técnica da ponderação de valores, pois o direito à saúde estaria limitado às normas de integração editadas pelo Poder Legislativo e pela Administração Pública. Inclusive, o conceito de mínimo existencial não deveria ser utilizado associado a noção de direito à saúde, porque este estaria limitado pela “reserva do possível”. Constitucionalmente, seria ilícito o Judiciário substituir as medidas concretizadas pela política pública de saúde”.

No tocante a elaboração e implementação de Políticas Públicas, temos que o papel dos Poderes Legislativos, Executivo e Judiciário, bem como de outros órgãos e instituições do estado, como o Ministério Público e a Defensoria Pública, passou a ser discutido tendo em vista essa implementação e controle das Políticas Públicas.

Ademais, as desigualdades sociais e econômicas tornaram-se intoleráveis para grande parte da população, principalmente de nosso País, que passa a exigir soluções de garantia de direitos fundamentais, que se reflete na cidadania do Estado brasileiro.

MARIANO[8] ensina que:

“Acredita-se que, a despeito da descentralização das políticas sociais, há uma redução no grau de autonomia e capacidade de gestão financeira das esferas do poder local, diante das restrições que se apresentam a partir da segunda metade da década de 1990. Esse quadro apresenta o paradoxo da convergência de um quadro de centralização em ambiente democrático.

Apesar de ser uma bandeira dos movimentos sociais organizados e dos partidos de esquerda, paulatinamente os grupos conservadores passaram a se apropriar da causa em prol da descentralização. Enquanto para os movimentos sociais o processo de descentralização significava a possibilidade de maior controle social pelos cidadãos, justiça social, redução das desigualdades e, consequentemente, maior alcance das políticas públicas, na perspectiva do conservadorismo, o objetivo era imprimir maior racionalidade nas ações do Estado.

Essa leitura da descentralização passou a integrar as políticas e recomendações dos organismos multilaterais para países da América Latina egressos de regimes autoritários. Talvez esse deva ser um dos aspectos que expliquem a facilidade com que as reformas do Estado, ao longo dos anos 1990, foram realizadas na América Latina, sem oferecer grandes resistências”.

A cidadania ganhou uma nova visão constitucional em 1988, passando a ser fundamento do nosso Estado Democrático e Social de Direito, com amplos direitos assegurados na Constituição. Ela precisa também ser efetivada em nossa vida social, deixando de ser apenas uma previsão formal do sistema jurídico.

Surge nos Estados Unidos, na década de 1930, através de H. D. Laswell, a expressão policyanalysis, como forma de conciliar a produção dos governos, os grupos de interesses e o conhecimento científico sobre as Políticas Públicas.

Ademais, para que o Estado possa cumprir adequadamente suas funções na efetivação de Direitos Fundamentais, o fio condutor das Políticas Públicas passa necessariamente pela Teoria Jurídica e a relação entre Direito e Política precisa ser firmada com maior clareza, especialmente no que se refere à formação do Estado Democrático e Social de Direito.

A realidade social de hoje demanda do Estado uma enorme gama de atividades para a garantia da cidadania e a efetivação dos direitos fundamentais, daí a afirmação de que o Estado é Democrático e Social de Direito, significando que deve efetuar políticas ou programas de ação, para atingir determinados objetivos sociais.

MORAES[9] informa que:

“Em diferentes épocas e períodos históricos, é possível identificar vários tipos de políticas assistenciais promovidas por inúmeros Estados. No transcurso do século XVIII, por exemplo, países como Áustria, Rússia, Prússia e Espanha colocaram em prática uma série de importantes políticas assistenciais. Porém, esses países desenvolveram ações desse tipo nos marcos da estrutura de poder não democrático.

Os países citados acima ainda apresentavam uma estrutura social tradicional baseada na reconhecida divisão entre súditos e governantes. As políticas assistenciais desenvolvidas por esses países se situavam no campo da justiça material, ou seja, eram consideradas pelos súditos como dádivas ou prebendas ofertadas pelo governante. É possível traçarmos um paralelo da situação descrita acima com as políticas assistenciais criadas no âmbito do governo ditatorial de Getúlio Vargas (1930-1945), que ficou conhecido por extensos segmentos das populações pobres como o “pai dos pobres”.

O WelfareState, Estado de Bem-Estar, surgiu após a Segunda Guerra Mundial. Seu desenvolvimento está intimamente relacionado ao processo de industrialização e aos problemas sociais gerados a partir dele.

[...] O Brasil começou agora a estruturar melhor um Estado de Bem-Estar semelhante aos países do Primeiro Mundo. Não obstante, o grau de intervenção estatal na economia nacional teve início na Era Vargas (1930-1945) e chegou ao auge durante o período da ditadura militar (1964-1985). Paradoxalmente, os mais beneficiados com os gastos públicos em infraestrutura (nas áreas de telecomunicações, energia elétrica, autoestradas etc.) e construção de grandes empresas públicas foram, justamente, os empresários brasileiros e estrangeiros”.

 Podemos conceituar as Políticas Públicas como fenômeno jurídico, percebemos sua natureza jurídica e estabelecemos o regime jurídico aplicável à atuação do Estado e também dos demais partícipes de sua execução.

Ada Pellegrini, citando Oswaldo Canela Junior, define Políticas Públicas como o conjunto de atividades do Estado tendentes a seus fins, de acordo com metas a serem atingidas. Trata-se de um conjunto de normas (Poder Legislativo), atos (Poder Executivo) e decisões (Poder Judiciário) que visam à realização dos fins primordiais do Estado[10].

BUCCI valendo-se de conceitos de ciência política, entende a Política Pública como:

“Um programa de ação governamental que resulta de um processo ou conjunto de processos juridicamente regulados – processo eleitoral, processo de planejamento, processo de governo, processo orçamentário, processo legislativo, visando coordenar os meios à disposição do Estado e as atividades privadas, para a realização de objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados”.

As Políticas Públicas pressupõem as relações do Estado com a sociedade. A participação, traz inclusive os institutos de participação que são os conselhos, comissões, comitês participativos, audiências públicas, consultas públicas. Participação e transparência são princípios derivados do princípio democrático do Estado, de forma que as Políticas Públicas estão estreitamente relacionadas com a democracia praticada.

BUCCI[11] diz que:

“A política pública tem um componente de ação estratégica, isto é, incorpora elementos sobre a ação necessária e possível naquele momento determinado, naquele conjunto institucional e projeta-os para o futuro mais próximo. No entanto, há políticas cujo horizonte temporal é medido em décadas – são as chamadas “políticas de Estado” –, e há outras que se realizam como partes de um programa maior, são as ditas “políticas de governo”.

A cidadania é um princípio fundamental de nossa República e deve portanto ser reconhecida sua importância e conceituação para que consigamos atingir os fins do Estado Brasileiro de construção de uma sociedade livre, justa e solidária.

DUARTE[12] aponta que:

“Partimos do pressuposto de que o excesso de judicialização não contribui para resolver o problema da efetivação dos direitos que dependem, para sua concretização, da elaboração e implementação de políticas públicas. Isso porque não é possível compreender a categoria das políticas públicas apenas sob a ótica do judiciário, segundo a lógica da justiça comutativa, intersubjetiva, da relação entre iguais, sem levar em conta uma análise dos fundamentos, dos elementos, das etapas e do papel dos atores essenciais que concorrem para o delineamento deste conceito”.

COMPARATO[13] (2003, apud DUARTE, 2015, p. 15) diz que:

“A crítica que se faz `a ênfase na perspectiva judicial está baseada no fato de a justiça intersubjetiva, que caracteriza a nossa cultura jurídica, não levar em conta a complexidade da política como um todo, e nem a lógica distributiva em que esta se fundamenta. Reconhecer os direitos sociais como verdadeiros direitos foi um passo importante que a Constituição de 1988 já deu”.

É extremamente importante consignar que as políticas públicas a serem desenvolvidas em nosso país devem ter o norte da concretização da cidadania em todas as suas dimensões, integrando os diversos aspectos sociais, políticos e econômicos, bem como atendendo às necessidades de inclusão social, pois esta é a determinação constitucional de 1988.

Ademais, as audiências públicas são instrumentos importantes para democratizar o debate constitucional, porque a sociedade civil e outros atores jurídicos são convocados a participar e trazer ao debate seus argumentos a favor ou contra determinado tema. No Brasil, este expediente tem efeito ainda maior por serem as sessões televisionadas, possibilitando (pelo menos teoricamente) a maior participação da sociedade civil[14]. O direito de participação é um dos que proporciona a transformação das condições sociais na busca para a plena realização dos direitos fundamentais.

Em conclusão, DUARTE[15]informa que:

“Acreditamos que a contribuição do Direito para o aprofundamento da reflexão sobre o tema das políticas públicas pode avançar a partir de uma nova forma de abordagem acerca desse fenômeno. É preciso descobrir alternativas para se evitar a Judicialização, sem deixar os direitos desatendidos. Para tanto, é importante, de um lado, deslocar o foco de atenção para mecanismos alternativos de resolução de conflitos e canalização de demandas da sociedade, superando os problemas tradicionais do Judiciário. De outro lado, é preciso identificar, do ponto de vista macro, as principais lacunas na definição, elaboração e implementação de políticas públicas. Será que esse assunto da esfera exclusiva do Executivo, ou os pesquisadores da área jurídica podem vir a contribuir para a melhoria do conjunto de processos e medidas complexas que estão por trás de uma política pública, tornando-a mais eficaz e democrática? Por tudo o que foi exposto, entendemos que sim, mas o aprofundamento desse tema é assunto para um próximo artigo”.

3 – O Ciclo daPolítica Social: Formação, Execução, Controle e Avaliação.

GianpaoloPoggioSmanio diz que:

“As políticas públicas constituem um tema cada vez mais debatido no âmbito jurídico. O estudo a respeito do que fazem os governantes, por que o fazem e as consequências daí advindas desperta o interesse de acadêmicos do Direito, e de seus aplicadores. Para entender esse fenômeno, é preciso partir do estudo sobre este conceito, que não é restrito à área jurídica, mas com ela está intimamente relacionado”[16].

As Políticas Públicas, definidas como programas de ação governamental voltados à concretização dos direitos fundamentais, envolvem a atividade de planejamento, a regulação de comportamentos, a organização da burocracia estatal, a distribuição de benefícios e a arrecadação de impostos.

A política pública está voltada `a realização de direitos por meio de arranjos institucionais que se expressam em programas de ação governamental complexos. A lei é uma das formas de expressão jurídica da política pública, mas esta, para tornar-se realidade demanda uma série de outras medidas, como a criação de órgãos, a celebração de convênios, a contratação de pessoal etc.

O que é preciso deixar claro é que a consagração de direitos sociais traz consequências jurídicas importantes, notadamente a vinculação dos Poderes Públicos às políticas públicas que constituem objetivo primário de tais direitos.

Ademais, cumpre informar que o processo democrático interfere diretamente na consecução e devida implantação das políticas públicas no nosso País, dado que todas as estruturas democráticas permitem que ocorra um diálogo entre as entidades civis objetivando justamente verificar quais são as políticas públicas que devem ser implementadas a fim de que ocorra o devido atendimento aos interesses da sociedade como um todo.

HELD[17] informa que:

“estamos mergulhados numa situação paradoxal: o avanço da democracia como regime político em diversas partes do mundo ocorreu no mesmo momento em que a eficácia desse regime como forma nacional de organização política é colocada em questão.

Em outros termos, diversas nações proclamam-se como democráticas no momento em que as mudanças na ordem internacional comprometem a possibilidade de um Estado-nação democrático independente. Essas mudanças são resultado do processo de globalização, que gera uma tendência à organização de amplas áreas da atividade humana em termos globais, aumentando as incertezas sobre o destino da democracia.

Mais adiante aponta que:

[...] que as democracias podem ser tratadas essencialmente como unidades autossuficientes: que as democracias são claramente separadas umas das outras; que as mudanças no âmbito de uma democracia podem ser explicadas em grande parte por referência às estruturas internas e à dinâmica das sociedades democráticas nacionais; e que a política democrática expressa, em última análise, a interação de forças operando no plano do Estado-nação.

Por sua vez DAHL[18] ensina que:

“[...] Sobre a ampliação da democracia é importante levar em conta o Tratado de Maastrich sobre a formação da União Européia. [...] DAHL lista três transformações da história da democracia, a saber: 1ª) notável na primeira metade do século V a.c. na Grécia. Tratava-se de uma democracia em pequena escala, circunscrita à cidade-Estado. Foi retomada mais tarde pelas cidades-Estados italianas; 2ª) corresponde ao desenvolvimento da democracia representativa no interior do Estado-nação. Como resultado dessa segunda transformação, desenvolveram-se instituições e práticas políticas antes desconhecidas pela teoria e pela prática da democracia nas cidades-Estado; 3) a transnacionalização da democracia em consequência das transformações recentes das relações internacionais mencionadas acima.

Destarte, o processo de globalização permitiu que a democracia se desenvolvesse no plano mundial, permitindo que inúmeras questões sejam discutidas objetivando justamente favorecer e implementar melhoria a sociedade. Nota-se que a implantação do processo democrático permite um maior diálogo entre a sociedade e os governantes, ensejando essa aproximação o que contribui de maneira positiva para implementação de melhorias na sociedade, manifestando inclusive pela criação de políticas públicas que atendam aos interesses da coletividade.

Com relação aos elementos das políticas públicas podemos mencionar: 1. Ação – a política pública surge toda vez que o Estado é incitado a agir: planejar o desenvolvimento nacional, organizar um serviço público, construir escolas, hospitais, contratar pessoal, investir recursos.

Já as prestações de natureza jurídica são normas necessárias para a regulamentação dos direitos previstos abstratamente na Constituição, fornecendo condições específicas para a fruição de tais direitos.

Ademais, as políticas públicas são compostas por “programas de ação governamental articulados entre si”, envolvendo a participação de diversos Poderes (especialmente o Legislativo e o Executivo), esferas da Federação (U, E e M) e órgãos do governo.

Há que se considerar o fato de que um mesmo problema ou desafio a ser enfrentado por meio da implementação de políticas públicas envolve diferentes perspectivas. Podemos citar como exemplo, uma política pública voltada à diminuição da taxa de evasão de escolar em uma determinada região.

Por isso que se diz que a obrigação de realização progressiva dos direitos sociais decorre a chamada “cláusula de proibição do retrocesso social”, que pressupõe de um lado, a gradação de sua aplicação e, de outro, a obrigação do Estado de melhorar continuamente o exercício e gozo dos direitos, evitando que seja reduzido o nível de proteção alcançado.

O processo de definição e implementação das políticas públicas envolve uma série de atividades e etapas distintas, dentre as quais podemos destacar: 1. Identificação dos problemas e demandas a serem atacados para a definição das prioridades a serem decididas junto aos formuladores das políticas públicas; 2. Formulação das propostas concretas entre diferentes opções de programas a serem adotados; 3. Implementação propriamente dita da política, com a criação da estrutura necessária a observância da burocracia.

Para Gilberto Bercovici[19]:

“O maior problema que ajudicialização das políticas públicas pode causar consiste no risco da usurpação do poder constituinte do povo, por meio do engessamento da política pelo que ele chama de “interpretação jurisprudencial da Constituição”, comprometendo, assim a própria legitimidade democrática:

A partir deste protagonismo crescente dos tribunais, os juízes foram convertidos de instrumentos de garantia em legitimadores do sistema constitucional. De guardião do poder constituinte, o tribunal constitucional se pretende seu substituto, usurpando o poder constituinte do povo. A legitimidade da justiça constitucional na democracia implica na descrença dos representantes eleitos, considerando-se o juiz uma alternativa menos pior”.

A fase de implementação, ou execução da política pública propriamente dita, deverá observar os princípios e diretrizes estabelecidos na fase inicial de formulação. Muitos desses princípios e diretrizes estão inscritos na Constituição, tais como a descentralização de um serviço, a necessidade de participação popular nas instâncias de tomada de decisões, a observância de metas e dos prazos previamente definidos.

É possível também, em termos de políticas públicas, a ocorrência de desvios no seu processo de execução. Muitas vezes são previstas verbas para a realização de determinado programa de ação, mas os gastos não são realizados, o que faz com que os objetivos da política não sejam atingidos e, portanto, o direito não seja satisfeito.

No tocante a fiscalização e controle como etapa fundamental das políticas públicas fala-se de uma atividade a ser desenvolvida pelos mais diversos setores: o Judiciário, a sociedade civil, os Tribunais de Contas, o Ministério Público.

Ademais, é importante mencionar que uma das fases mais importantes no âmbito do ciclo das políticas públicas é a que diz respeito a efetiva fiscalização e implementação das políticas públicas. Hoje nós sabemos que por conta do ativismo judicial, os magistrados possuem o poder de muitas vezes implementar uma política pública quando houver uma omissão da norma, ou alguma lacuna que não preveja de modo cristalino como deve se dar a sua implementação.

Sendo assim, BUCCI[20] ensina que:

“Um dos efeitos da aplicabilidade das normas programáticas é a proibição de omissão dos Poderes Públicos na realização dos direitos sociais. O direito processual que sanciona as omissões, enunciado na Constituição Federal (arts. 102, I, q e 103, par. 2º) seria um dos caminhos para efetivação de normas programáticas, em face da inércia do Poder Público na iniciativa das medidas legislativas ou administrativas necessárias à implementação do direito. Há, entretanto, inúmeras dificuldades a transpor para o completo funcionamento de um modelo de sancionamento das omissões do Poder Público, ainda mais nas hipóteses em que tais omissões decorram de inequívocas limitações de meios, dado o reconhecimento da escassez de recursos para atendimento pleno e simultâneo de todas as demandas sociais decorrentes dos direitos afirmados na Constituição”.

Mais à frente ensina que:

“A possibilidade de submeter uma política pública a controle jurisdicional é inquestionável, diante da garantia ampla constante do art.5º, XXXV da Constituição Federal:”A lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”.

A proposição constitucional centra-se na proteção a direito, sendo esse o elemento de conexão a considerar. O Judiciário tutela as políticas públicas na medida em que elas expressem direitos. Excluem-se, portanto, os juízos acerca da qualidade ou da adequação, em si, de opções ou caminhos políticos ou administrativos de governo, consubstanciados na política pública.

Nesse sentido, os modos de acionar o controle judicial das políticas públicas são vários. Alguns desses mais “compreensíveis” ou adequados à atuação do Poder Judiciário e outros menos”.

MULLER[21] ensina que:

“Desde logo, é preciso ter claro que a política pública dá-se por ciclos, não sendo possível discernir de forma definitiva suas fases, por se verificar um processo de retroalimentação, onde a avaliação não é feita no final, mas no curso da execução. Isto introduz novos elementos no quadro inicialmente proposto, modificando-o, de forma a adequá-lo `a realização do objetivo”.

Sendo assim, pode-se afirmar que a fase de formação compreende a identificação dos problemas a serem tratados, estabelecendo uma agenda, assim como a proposição de soluções, abrangendo a realização dos estudos multidisciplinares necessários para delimitá-lo, a especificação dos objetivos que se pretende alcançar adequados aos problemas e a indicação dos melhores modos de condução da ação pública, tratando-se aqui, da formulação da política.

Podemos concluir que, a inserção de políticas públicas no universo jurídico não é propriamente nova mas, a despeito desse fato, a doutrina pátria mal começa a desenvolver o tema em sua exata dimensão. O tratamento adequado das políticas públicas no âmbito do direito permitirá recolocar análises postas sob ângulos, que, ainda quando importantes ou largos, não o sejam suficientemente para dar conta de todas as implicações jurídicas.

4 – Os Grupos de Pressão e a Consecução de Políticas Públicas

Cumpre informar, que os grupos de pressão refletem um modo de proceder, permanente ou transitório, de células setoriais organizadas da comunidade no âmbito político, sobre os decision-makingbodies, agindo como canais não institucionais de expressão das aspirações de governados que nem sempre se encontram representadas no Poderes Públicos, respaldando-se no pluralismo, fundamento da República, e em liberdades individuais, como de reunião e de associação.

Sendo assim, pode-se verificar que os grupos sociais podem contribuir para a concreção de políticas públicas, aproximando-se da realidade de seus destinatários, fiscalizando suas fases e fomentando inputs no campo político por meio de formas lícitas de pressão, como a mera persuasão, com o oferecimento de proposições fundadas em pesquisas, coleta e análise de informações.

Os direitos sociais não podem prescindir de prévias reflexões sobre a afirmação dos direitos fundamentais universais, originalmente atrelada ao constitucionalismo emergente das Revoluções liberais setecentistas.

GianpaoloPoggioSmanio[22] diz que:

“a expressão direitos fundamentais encerra, desse modo, uma multiplicidade de significados, produto do acréscimo progressivo e qualitativo de direitos que vinculam e direcionam, para a sua proteção e atendimento, a organização e funcionamento estatal, devendo ser observados nas relações verticais clássicas, entre indivíduo e Poder Público, mas também nas horizontais entre particulares”.

Ademais, é importante averiguar o longo processo de conscientização e internalização de tais direitos inerentes ao gênero humano, impelido por fatores políticos, sociais e econômicos, que se consubstanciam em dimensões, sendo a primeira atinente ao ideal de liberdade.

FRISCHEISEN[23] diz que:

“A necessidade de estudo das políticas públicas vai se mostrando à medida que se buscam formas de concretização dos direitos humanos, em particular dos direitos sociais. Como se sabe, os chamados direitos humanos de primeira geração, os direitos individuais, consistem em direitos de liberdade, isto é, direitos cujo exercício pelo cidadão requer que o Estado e os concidadãos se abstenham de turbar”.

Por sua vez, os direitos de segunda dimensão (sociais, econômicos e culturais) oriundos, pois, de reinvindicações populares, fundadas em vertentes do socialismo e no cristianismo social, almejavam por medidas do Estado tendentes a elidir as injustiças provocadas pelos efeitos perversos das práticas liberais exploratórias e excludentes, primando-se pela dignidade da pessoa humana e o melhoramento equânime de suas potencialidades.

O Estado Liberal, de funções reduzidas, promovia interferências mínimas na seara privada, abandonando sua inércia para a proteção dos cidadãos e manutenção da ordem, não era apto a atender os anseios da maioria da população e a tutelar os direitos sociais então nascentes, o que o ocasionou o aparecimento de um novo modelo político-organizacional, o Estado de bem-estar, estruturador da economia e da sociedade.

Ademais, o Estado Social apresenta-se como uma estrutura que compatibilizou interesses capitalistas, permitindo a contínua obtenção do lucro, com as concessões do próprio sistema de produção, que possibilitaram a sua permanência pela redução das tensões sociais, dependendo, de ações estatais que corrigissem patologias do mercado.

A respeito das normas programáticas no âmbito da tutela das políticas públicas, José Afonso da Silva[24] ensina que:

“Seriam aquelas através das quais o constituinte, em vez de regular direta e imediatamente determinados interesses, limitou-se lhes traçar os princípios para serem cumpridos pelos seus órgãos (legislativo, executivo e jurisdicionais e administrativo) como programas das respectivas atividades, visando a realização dos fins sociais do Estado”.

Os direitos socais fundamentais cobram do Estado uma ação jurídica positiva, cabendo ao ato de criação normativa ordenar a possibilidade de cumprimento de tais direitos; ao Estado a eleição de meios para assegurar a realização do direito. Ademais, o plano de governo passa aser um programa dentro do programa constitucional e não atividade de forças públicas, livremente exercida num quadro constitucional.

As políticas públicas são diretrizes elaboradas para arrostar problema coletivamente relevante, possuindo como elementos a intencionalidade pública e a resposta a um problema público, devendo ser analisadas sob uma abordagem multicêntrica, cujo foco não é emanador da policy, mas da natureza do obstáculo que deve ser superado.

A transição para o Estado Social impulsiona mudanças ao introduzir componente democrático no governo representativo clássico, aproximando a liberdade da participação, com a extensão da paulatina dos direitos políticos até o sufrágio universal, e a constatação de que direitos sociais, econômicos e culturais interessam à generalidade das pessoas, o que se depreende do próprio modo pelo qual eles são conquistados, exercício da liberdade sindical, formação de partidos e greve.

Destarte, a participação política por meio de grupos não revela, necessariamente, perigos à democracia nem abuso do poder econômico, devendo-se verificar, no entanto, as pretensões e os métodos empregados em cada situação, sendo, a princípio um instrumento que permite aos integrantes da sociedade, inclusive aos grupos minoritários, auxiliar no processo deliberativo e aos detentores de poder identificar os clamores sociais.

SMANIO diz que:

“Os grupos de pressão não devem ser igualmente confundidos com os partidos políticos, em que pese a similitude, uma vez que os partidos políticos são organizações estáveis que, pelos meios legais e burocráticos, objetivam alcançar o poder e nele se conservar, assumindo as responsabilidades pela condução do país, constatando-se que seu candidato não se sagrar vitorioso nas urnas, pode ocupar o papel de oposição”[25].

Verifica-se portanto, que o grupo de pressão figura como via participativa, possibilitando um aprimoramento democrático, eis que canalizadores das vontades de células sócias setorizadas

Os grupos de pressão, desse modo, são essenciais na correção de distorções da democracia representativa, podendo-se obter uma maior identificação entre as vontades dos representantes e representados; sendo que quem decide ou administra políticas públicas necessita de ajuda para saber sobre o que o povo quer e, sem os inputs destes agrupamentos, a Administração seria mais ineficiente do que é.

No tocante as políticas públicas, os grupos de pressão podem exercer as seguintes influências: 1. O reconhecimento ou encobrimento de problemas públicos, utilizando canais de privilégios aos meios de comunicação; 2. A prospecção de soluções, apresentando metodologias de controle do problema; 3. A tomada de decisões, pressionando direta ou indiretamente os tomadores de decisão; 4. A avaliação das políticas públicas.

Podemos concluir, que a compreensão acerca das políticas públicas impõe uma análise multidisciplinar a respeito do tema, uma vez que engloba processos concomitantes inter-relacionados, e não pode ocorrer apenas no âmbito administrativo-governamental, uma vez que o Estado, a despeito de ser o condutor dos ciclos formadores da policy, não é ator exclusivo na sua realização.

5 – O acesso à justiça por meio das Políticas Públicas

A jurisdição, no Estado Democrático e Social de Direito, ganhou uma nova forma de exercício, implementada pela chamada tutela jurisdicional coletiva, cujo nascedouro está adstrito a fundamentos político e jurídico face à atual sociedade de massa em que estamos contextualizados.

Destarte, cabe ao Poder Público adotar e incentivar políticas públicas que tenham por objeto a implementação dos preceitos do Estado Democrático e Social de Direito propugnado no texto constitucional.

Em um Estado de Direito, a cidadania, ao qualificar e integrar as pessoas `avida do Estado, guarda íntima relação com a própria existência humana. A constituição afirma o Estado Democrático apontando dois fundamentos relacionados ao indivíduo: cidadania e dignidade da pessoa humana. A dignidade da pessoa humana é o valor fundamental do indivíduo, ao passo que a cidadania se refere ao aspecto social.

BUCCI[26] ensina que:

“Considerando essa participação cada vez maior da sociedade nas políticas públicas, mostra-se cada vez mais necessária a compreensão dos limites que essa participação privada deve ter, bem como dos limites que o Estado deve respeitar quando realiza uma política pública. Essa compreensão pode ser facilitada através da diferenciação entre a política de Estado e a política de governo. Essa diferenciação deve levar em conta três fatores principais: 1) os objetivos da política pública, 2) forma de elaboração, planejamento e execução da política pública; 3) a forma de financiamento da política pública. A conjugação desses fatores é que dará a clareza necessária para se diferenciar uma política de Estado de uma política de governo”.

Sendo assim, é necessária a revisão do sistema processual, objetivando uma mudança de perspectiva de seus escopos, revisão esta que há de ser informada por políticas públicas sérias, efetivas e adstritas à realidade social.

Cumpre informar, que a Carta Política de 1988 passou a assegurar o exercício não só dos direitos individuais, mas também os direitos sociais, metaindividuais e coletivos. Sobrelevou a liberdade, a segurança, a igualdade e a justiça como valores supremos.

A Constituição de 1988 inovou no tocante à gestão das políticas públicas, por meio do princípio da descentralização político-administrativa, de sorte a romper com normas e regras centralizadoras, com vistas a melhor distribuir as competências entre o poder central, regional e local.

A ideia de acesso à Justiça evoluiu paralelamente à passagem da concepção liberal para a concepção social do Estado moderno. Nessa época, em que prevalecia como máxima dominante o laissez-faire, todos eram solenemente presumidos iguais e a ordem constitucional se restringia a criar mecanismos de acesso à justiça.

MORAES[27] ensina que:

“O primeiro dos oito objetivos de desenvolvimento do milênio (ODM), que foi estabelecido pela Organização das Nações Unidas (ONU), prevê que os países cheguem em 2015 com metade da proporção de pobres de 1990.

No caso do Brasil, essa meta foi atingida 10 anos antes, em 2005. De acordo com dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílio (PNAD), realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), a proporção de brasileiros com renda inferior a um dólar por dia era de 8,8% em 1990 e foi reduzida a 4,2% em 2005.

O programa Bolsa Família contribuiu em 21% para a redução da pobreza no Brasil. Apesar de duramente criticado pelas classes A e B, o programa vem se fortalecendo e se apresentando como resposta ao apelo silencioso da população mais pobre: os governos democrático (populares) da América Latina começaram a produzir grandes e inovadores esforços para tratar da pobreza.

O fato é que, desde seu lançamento, o programa não teve, por parte da mídia brasileira, uma cobertura preocupada em constatar se essas janelas estavam, de fato, se abrindo. A maior parte das matérias tratou de destacar irregularidades na execução do programa, o impacto do programa sobre o seu público-alvo recebeu bem menos destaque.

É inegável a força que os meios de comunicação têm em formar opinião. Para se realizar a árdua tarefa de quantificar e qualificar o impacto da distribuição de renda pelo Bolsa Família faz-se necessário, primeiramente, desvencilhar-se de tendências que absorvemos da mídia brasileira, em enxergar nas ações políticas apenas seus erros e limitações”.

O Estado Social de Direito pôs-se a braços com a tarefa nova de criar mecanismos práticos de operação dos direitos fundamentais. O processo tem, sobretudo, função política no Estado Social de Direito. Deve ser, destarte, organizado, entendido e aplicado como instrumento de efetivação de uma garantia constitucional.

Com relação a crise do Poder Judiciário, temos que está ligada a um desequilíbrio entre o aumento do número de demandas ajuizadas e o número de julgamentos proferidos. Em que pese inserida nos direitos humanos fundamentais de primeira geração, a garantia do amplo acesso à Justiça, para ser efetiva, exige a implementação de mecanismos tendentes à sua operacionalização.

No tocante as “ondas de acesso à Justiça, Mauro Cappelletti e Bryant Garth[28] em sua obra Acesso à Justiça, dizem que:

“as ondas revelam a marcha rumo ao acesso à Justiça: a primeira etapa consiste na assistência jurídica aos necessitados, a segunda, relaciona-se às reformas necessárias à legitimação da tutela dos interesses difusos, dentre os quais se destaca a tutela aos consumidores e ao meio ambiente”.

O Ministério Público tem sido o agente mais importante da defesa de direitos coletivos pela via judicial, sendo que os conflito relativos a tais direitos têm conotação geralmente política, tendo impulsionado um processo mais amplo de judicialização de conflitos políticos.

Ademais, interessante sublinhar a possibilidade conferida ao Ministério Público, pela via da ação civil pública, para o incremento de políticas públicas, na medida em que perceptível a presença de interesse público no tocante a questões relacionadas a meio ambiente, relações de consumo, à defesa do mercado enquanto espaço concorrencial ou à proteção de grupos sociais vulneráveis.

A política social é uma estratégia do governo composta por planos e projetos que se relacionam diretamente com a política econômica de um determinado governo. Ou seja, são ações governamentais, e não de Estado, e, por isso, fragmentadas, já que acabaram quando termina o governo. Elas propõem uma igualdade de cidadania numa sociedade desigual, equaliza os indivíduos mesmo que o acesso aos bens não aconteçam da mesma maneira.

Viana[29] diz que:

“o Estado é a principal forma de regularização das relações sociais nas sociedades de classes e se caracteriza por ser uma relação de dominação de classes mediada pela burocracia com o objetivo de manter e reproduzir as relações de produção às quais está submetido”.

No tocante ao conceito de políticas públicas e a sua concepção e concretização, necessitam de estudo seus mecanismos de escolha e concretização. Sua continuidade depende das forças que influenciam o seu conteúdo, tanto quanto do seu impacto sobre a sociedade e o sistema político.

Howlett[30] cita a definição de Harold Lasswell[31] que também definiu as políticas públicas como as decisões de governo, mas observou que elas eram compostas por dois elementos inter-relacionados: objetivo das políticas e meios das políticas, operando em diferentes níveis de abstração. Sendo os primeiros aqueles objetivos básicos cujo prosseguimento depende da concretização das expectativas a eles associadas, e os meios políticos as técnicas usadas para atingir os objetivos.

Por sua vez, Maria Paula Dallari Bucci[32] define as políticas públicas como:

“programas de ação governamental visando a coordenar os meios à disposição do Estado e as atividades privadas, para a realização de objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados”.               

Sendo assim, infere-se que o estudo das políticas públicas realizado num cenário jurídico necessita, por certo, reunir a maior quantidade possível de informações a respeito do tema tendo em vista o caráter legitimador do direito.

No tocante as políticas públicas sobre educação, os arts. 205 a 214 da Constituição de 1988 contemplam o tema enquanto direito social a demandar uma série de intervenções do Estado, da família e da sociedade.

O Plano Nacional de educação é tido como o marco legal e referencial histórico muito importante no Brasil, que levou em consideração o Plano Decenal de Educação para todos. Os objetivos principais do plano consistem na elaboração de um diagnóstico, diretrizes político-pedagógicas, objetivos e definição de metas, inclusive com a instituição de programas específicos.

A concretização das políticas públicas é tarefa complexa, que demanda a intervenção racional do Estado, em um conjunto de ações que envolvem além da escolha de prioridades, medidas legislativas, administrativas e financeiras. Sendo assim, as políticas públicas são atos complexos e coordenados, visando a um objetivo comum e envolvendo as etapas de planejamento, fixação de objetivos, escolha de meios, criação de órgãos e definição de métodos de ação e fonte de recursos.

Temos que o objetivo central de toda política educacional está vinculado ao previsto no art. 205 do texto constitucional, sintetizado por Mônica Sifuentes:[33]            

“Também no mesmo artigo 205 se enunciam os objetivos básicos da educação: a) pleno desenvolvimento da pessoa; b) preparo para o exercício da cidadania; c) qualificação da pessoa para o trabalho. Sendo assim, a Constituição Federal de 1988 ao assegurar a todos a educação, visa ao pleno desenvolvimento dos cidadãos, pessoas indeterminadas e ligadas por circunstâncias de fato”.

Pensar a avaliação das políticas públicas é pensar na efetivação dos direitos. É discutir o que de fato funciona, o que deve ser feito para alterar o estado das coisas reconhecer que, talvez, o planejamento da política pública não tenha sido eficiente. É muitas vezes, o início de reformulação da política em curso ou o nascedouro de uma nova política.

O ProUni surge com base em lei como política pública federal, política redistributiva e de governo, com a finalidade de concessão de bolsas de estudo em estabelecimentos de ensino superior que aderirem ao Programa.

De fato, o Pro Uni, enquanto estrutura legislativa, não inova. O Estado toma para si uma “prioridade” e estabelece uma lei que, na prática é ideal para a consecução de um objetivo social. Assim, assume o programa o caráter de política pública, muito mais pelo conteúdo implícito da norma, que por sua estrutura legislativa. Os fatos que dão a ele o status de política pública são mais extrínsecos do que intrínsecos.

O ProUni é um programa governamental que dá possibilidade aos particulares para aderirem ou não. Não é obrigatório, nem imposto a todas as IESs. Isso faz com que haja alguma contraprestação, além do amor pela inclusão no ensino, tão presente na cultura nacional.

Alguns pontos devem ser repensados: 1. Maior controle da qualidade de ensino das IESs vinculadas ao ProUni; 2. regulamentação do aumento abusivo de mensalidade; 3. Especificação do destino das receitas para a educação; 4. Gestão democrática dos estabelecimentos de ensino.

Na Constituição de 1988, a saúde foi incluída no rol de direitos fundamentais sociais e instituída como direito de todos e dever do Estado, garantido por políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doenças, mediante acesso universal igualitário às ações e aos serviços para sua promoção, proteção e recuperação.

,No tocante as políticas públicas de saúde, a Constituição de 1988 instituiu um sistema de proteção ao direito da saúde, incluindo a saúde como um dos direitos sociais sob tutela do Estado Social e Democrático Brasileiro e estruturando um sistema público de saúde representado pelo SUS.

A política pública de saúde é um direito do cidadão e um dever do Estado e, uma vez instaurada a controvérsia individual ou coletiva quanto à tutela deste direito, surge a crise que demanda uma prestação jurisdicional para pôr fim ao conflito.

Esse modelo de organização de Estado representa uma mudança de paradigmas, representado pelo ideal de desenvolvimento qualitativo do bem-estar da população no qual a saúde foi recepcionada como direito fundamental e social, amparado por um sistema público e privado de proteção, cuja célula, dentro da organização governamental é o Sistema Único de Saúde.

BUCCI[34] nos ensina que:

“A formulação da política nacional de medicamentos, de responsabilidade do SUS, encontra também previsão legal (Lei federal n. 8.080/90, art. 6º, VI), podendo-se concluir que integra o cerne da política de Estado para a saúde pública. Desde 1975 a Organização Mundial de Saúde (OMS) vem insistindo na necessidade de os Estados formularem uma política que permita o acesso e favoreça o uso racional dos medicamentos por todas as pessoas, pois se verificou que o mercado mundial era composto, em grande parte (cerca de 70%), por substâncias não essenciais, desnecessárias e até perigosas, e que um terço da população mundial não tem acesso a medicamentos essenciais.

Para a OMS, a formulação de uma política de medicamentos implica a definição de um conjunto de diretrizes com a finalidade de assegurar para toda a população uma provisão adequada de medicamentos seguros, eficazes e de boa qualidade e que sejam objeto de um uso racional. Tal política deve incluir, entre outros elementos, a produção, distribuição, legislação, registro, prescrição, dispensação, qualidade e propaganda comercial de medicamentos”.

A judicialização tem o seu lado positivo por ser um instrumento de concretização do direito social subjetivo prescrito na Constituição Federal. Como também pode ser compreendida como um estímulo ao Executivo e ao Legislativo para não se acomodarem em omissões[35].

Mas, evidentemente, existem os aspectos negativos da judicialização, dentre eles, a interferência no orçamento e as instabilidades nas políticas públicas implementadas pelo Executivo. Como afirma a Organização Pan-Americana de Saúde (OPAS)[36]:

“Um fenômeno recente relacionado ao acesso a medicamentos de alto custo é sua relação com o sistema legal a partir do que se conhece como judicialização do acesso. O recurso ao sistema judiciário como mecanismo para tornar efetivo o acesso a medicamentos e tratamentos que os indivíduos não obtiveram do sistema público de saúde por vias habituais é um fenômeno crescente e merece especial atenção. Por uma lado, permite ao cidadão fazer valer os seus direitos legais à saúde como parte de seus direitos humanos fundamentais. Por outro, sua utilização sistemática pode derivar em disfunções que tornam duvidosos os objetivos de uso racional e eficiente de recursos sanitários limitados. Além disso, também pode resultar em um conjunto de decisões, juridicamente vinculantes, mas ineficientes em termos de gasto público. Trata=se de um problema nacional, centralizado na interpretação constitucional do direito à saúde e do acesso aos medicamentos, interpretação realizada independentemente da evidência científica e de critérios de custo-efetividade, e que podem colocar, em algumas situações, em risco a sustentabilidade do sistema”.

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