KARINE ALVES GONÇALVES MOTA^[1]

(Orientador (a))

RESUMO: Neste trabalho, discutirá como a aplicação da Lei. 10.257/01, denominada Estatuto das Cidades, analisar se sua adoção foi utilizada como instrumento no regramento jurídico do plano diretor de Palmas, analisar quais mecanismos estão sendo utilizadas para diminuir os vazios urbanos para cumprir a função social da propriedade. A busca de instrumentos jurídicos que visa coibir os vazios urbanos é importante para proporcionar uma cidade sustentável. A metodologia de pesquisa será através de fontes bibliográficas, qual será utilizada legislações correlatas e diretrizes constitucionais. A finalidade deste artigo é verificar se houve à diminuição dos vazios urbanos com aplicação dos instrumentos da legislação e assim constituir a função social da propriedade do plano diretor de Palmas.

PALAVRA CHAVE: Estatuto das Cidades; Função Social da Propriedade; Plano Diretor de Palmas; Vazios Urbanos.

ABSTRACT: In this work, you will discuss how the law is applied.10.257/01, called the Statute of the cities, analyze whether its adoption was used as an instrument in the legal rule of the master plan of Palmas, analyze which mechanisms are being used to decrease urban voids to fulfill the social function of property. The search for legal instruments that aims to curb urban voids is important to provide a sustainable city. The research methodology will be through bibliographical sources, which will be used related legislations and constitutional directives. The purpose of this article is to verify whether there has been A reduction in urban voids with the application of legislation and thus constitute the social function of the property of the master plan of Palmas.

KEYWORDS: Statute of cities; Social Property function; Master plan of Palmas; Urban voids

SUMÁRIO: Introdução 1. Plano diretor instrumento de política urbana social 2. Instrumentos políticos para efetivação da função social 3. Problemas na formação urbana palmas e os vazios urbanos no plano diretor 3.1 A formação urbana de Palmas 3.2 Os mecanismos para diminuir os vazios urbanos no plano diretor 4. Considerações Finais.

INTRODUÇÃO

O Plano diretor tem previsão constitucional (Art. 182 CF/88) e não pode tudo conter e prever e é obrigatório e imprescindível para o ordenamento urbano, tendo premissas obrigatórias elaborada pelo executivo municipal regulando as atividades que o Poder Público tende a fiscalizar.

Neste sentido a previsão tornou exigência a formação de um sistema de normas de direito urbanístico, e este deve ser composto pelas seguintes matérias: normas constitucionais referentes à política urbana; lei federal de desenvolvimento urbano; conjunto de normas sobre a política urbana estabelecidas nas Constituições dos Estados; lei estadual de política urbana e a legislação estadual urbanística; e conjunto de normas municipais referentes à política urbana estabelecidas nas Leis Orgânicas dos Municípios, no Plano Diretor e na legislação municipal urbanística.

No entanto, a competência da União limita-se a instituir normas gerais, não podendo imiscuir-se em peculiaridades de modo a violar a autonomia dos estados e municípios.

Visando regulamentar e ampliar as regras balizadoras dos artigos constitucionais citados, foi publicada a Lei. n. 10.257, de 10 de julho de 2001, que se denominou: Estatuto da Cidades.

Com fito de definir melhor o entendimento, o legislador trouxe em seu art. 40 a formulação do que seria o estatuto, e assim o definiu: “o instrumento básico de política de desenvolvimento e expansão urbana”.

O Estatuto da Cidade é a lei federal que tem como objetivo estabelecer diretrizes gerais da política urbana no Brasil e assuntos relacionados a esta.

Com relação ao município, a Constituição atribui a competência privativa para legislar sobre assuntos de interesse local, suplementar a legislação federal e a estadual no que couber, e promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, parcelamento e da ocupação do solo urbano, de acordo com o artigo 30, incisos I, II e VIII.

Em consonância a isto, o Poder Público Municipal tem o dever de elaborar e realizar medidas para o controle das transformações urbanísticas em seu plano diretor.

A Lei nº 10.257/01, traz no art. 42, a base mínima do que deverá conter no plano diretor, senão vejamos: I - a delimitação das áreas urbanas onde poderá ser aplicado o parcelamento, edificação ou utilização compulsórios, considerada a existência de infraestrutura e de demanda para a utilização; II - disposições requeridas pelos artigos 25, 28, 29, 32 e 35 da referida lei; III - e sistema de acompanhamento e controle.

Um dos pontos importantes do estatuto da cidade é estabelecer as diretrizes para a elaboração do plano diretor, bem como determinar quais cidades são obrigatórias a ter o plano diretor, que neste caso, entre outros critérios está a obrigatoriedade para cidades com população acima de 20.000 habitantes.

Como forma de um controle urbanístico e acompanhamento, exemplificamos os vazios urbanos que ocasiona na cidade de Palmas, fator esse que afeta o desenvolvimento e preenchimento urbanístico do plano diretor central.

A cidade de Palmas possui uma arquitetura arrojada, com avenidas largas, dotadas de paisagismo em algumas áreas centrais, e divisão urbanística caracterizada por grandes quadras comerciais e residenciais, sendo que suas ruas não têm nomenclaturas e sim abreviatura dos pontos cardeais: NS, LO, sendo que o marco para divisão entre norte e o sul da cidade é a Av. Juscelino Kubitschek e para as quadras NE E SE, é a Teotônio Segurado, que translada a cidade de norte a Sul

Uma grande dificuldade de uma capital planejada é conseguir contemplar as diversas áreas vazias da cidade com um crescimento de expansão que seja adequado, visando um plano diretor sustentável e que consiga a dinâmica com um equilíbrio favorável a quem reside.

O cumprimento das normas deste estatuto visa promover a ordem pública, interesse social, bem-estar dos cidadãos e normas gerais para a política de desenvolvimento urbano equilibrado.

Esse instrumento jurídico hábil, como forma de compelir os vazios urbanos que são prejudiciais a função social do projeto urbanístico do plano diretor da cidade de Palmas.

A busca do equilíbrio do planejamento urbano, com afinco de eliminar as distancias urbanas das populações mais afastada dos centros urbanos, essa é a premissa da aplicação do Estatuto das Cidades na elaboração das revisões do plano diretor municipais e precisamente para uma cidade que busca uma visão urbana social.

Assim, o artigo tem como proposta uma análise do impacto significativo que a aplicação do estatuto das cidades com a utilização dos mecanismos ali propostos pelo legislador possa concretizar na diminuição dos vazios urbanos na cidade de Palmas, primando pelo princípio da ordem econômica, e implementações de políticas de planejamento urbanos sustentável e sua efetividade na função social.

1.     PLANO DIRETOR INSTRUMENTO DE POLÍTICA URBANA SOCIAL

Plano Diretor acaba sendo assimilado como uma garantia constitucional, reconhecendo o poder-dever do Município em planejar e intervir em seu espaço urbano de modo a cadenciar e disciplinar as relações ali travadas.

A Constituição como fonte jurídica de direcionamento, reconhece a política urbana como competência do poder público municipal, para assim implementar a política de desenvolvimento urbano com o escopo de ordenar o desenvolvimento das funções sociais da cidade.

O texto constitucional constituiu como forma de cumprimento da função social da sociedade o atendimento às exigências fundamentais para a organização da cidade, de acordo com as regras previstas no plano diretor (art. 182, §2º, CFRB/88), instituindo a obrigatoriedade da elaboração desse instrumento pelo poder legislativo dos municípios cuja população ultrapasse 20 mil habitantes, definido como instrumento fundamental da política desenvolvimentista e expansionista urbana (art. 182, §1º, CRFB/88).

Na lei 10.257/01, vem mostrar o Plano Diretor nos arts. 39 a 42 e o art. 39 repete o parágrafo 2º do art. 182 da Constituição Federal ao mencionar que “A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressa no Plano Diretor, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas, respeitadas as diretrizes previstas no art. 2º desta Lei”.

A participação da sociedade, e de instituições representativas na sua elaboração, daí o termo participativo, tendo previsão legal quanto a esta exigência no Art. 40, § 4° do Estatuto das Cidades, in verbis:

Art. 40 O plano diretor, aprovado por lei municipal, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana [...].

§4º No processo de elaboração do plano diretor e na fiscalização de sua implementação, os poderes legislativos e executivos municipais garantirão:

I – A promoção de audiências públicas e debates com a participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade

Assim, a gestão da cidade deve promover na formação do plano diretor ou revisão do mesmo a participação da população, aplicando a norma da lei em concreto. E notório saber que o poder popular visa colaborar na manifestação do que vai está contido no plano diretor, o cidadão tem seu papel fundamental pois pode trazer a realidade in loco do que realmente a cidade precisa para constituir uma visão mais urbanística e social.

É de suma importância que os agentes públicos vejam essa participação como uma forma de poder aplicar os recursos públicos onde realmente a população sentira-se impactada, pois a construção de uma cidade sustentável e com sua função social para aproximar a população dos serviços públicos são os instrumentos que devem ser norteadores para um bom Plano Diretor.

A definição de Plano Diretor na doutrina de Jacinto Arruda Câmara, é definida assim:

[...] é o mais importante instrumento de planificação urbana previsto no Direito Brasileiro, sendo obrigatório para alguns municípios e facultativos para outros; deve ser aprovado por lei e tem, entre outras prerrogativas, a condição de definir qual a função social a ser atingida pela propriedade urbana e de viabilizar a adoção dos demais instrumentos de viabilização das políticas urbanas (CÂMARA, 2002, p. 324).

Nesse contexto pode-se entender política urbana como um conjunto de ações que devem ser promovidas pelo Poder Público, no sentido de garantir que todos os cidadãos tenham acesso à moradia dentro do plano adequado, ao saneamento básico, à infraestrutura urbana, visando possibilitar acesso a transporte, serviços públicos, trabalho e ao lazer.

A forma precípua do estatuto das cidades é garantir que a propriedade urbana seja utilizada de acordo com os interesses coletivos para uma cidade mais conectada, especialmente aqueles ligados às questões ambientais e sustentáveis propiciando o desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade.

Esta é à ideia de que o plano diretor deve atuar como instrumento de intervenção social na população que vai impactar, reconhecendo a cidade como espaço de realizações da sociedade e prescrevendo caminhos para o seu desenvolvimento com justiça social e sustentável, buscando através do planejamento adequado, impede-se que a propriedade e os outros elementos urbanos sejam tratados, única e exclusivamente, como um ativo corrente controlado pelo mercado, sem se levar em consideração os aspectos sociais.

O Plano Diretor deve estabelecer imperativamente as ações e diretrizes para a aplicação das políticas públicas de desenvolvimento urbano, as quais devem estar em consonância com os princípios constitucionais e com as diretrizes do Estatuto da Cidade, o que atesta que “a função social da propriedade urbana, juntamente com a função social da cidade caracteriza-se como princípio norteador do Plano Diretor quando de sua aplicação” (PAGANI, 2009, p. 66-67).

Somente com uma fórmula integradora e participativa de implementação do Plano Diretor é que os respectivos instrumentos urbanísticos. Nesse sentido, é fundamental que o Plano Diretor atenda a todas as necessidades da cidade, harmonizando a convivência dos seres humanos e o meio ambiente.

Em relação aos instrumentos urbanos, José Afonso da Silva, é assertivo que:

Os planos urbanísticos são aprovados por lei. É uma exigência do princípio da legalidade no sistema jurídico brasileiro, que não admite que se crie obrigação e se imponha constrangimento senão em virtude de lei [...]. Assim, os elementos do plano ficam fazendo parte integrante dessa lei, transformando-se, pois, em normas jurídicas (SILVA, 2010, p. 143).

Ao afirmar sobre o que é um plano, Paulo Affonso Leme Machado, também mostra a dimensão jurídica considerável, “pois é um plano criado pela lei para dirigir e para fazer com que as outras leis municipais decretos e portarias anteriores e posteriores tenham que se ajustar ao plano diretor [...]” (MACHADO, 2013, p. 447)

Necessário que o plano diretor seja utilizado como meio agregador, de tal forma, que os espaços urbanos consigam promover a inclusão da cidade num conjunto total, buscando assim o equilíbrio das políticas urbanas a serem aplicadas pelos entes municipais na concretização dos instrumentos que se tornam basilares na diminuição dos vazios urbanos.

Assim, o Plano Diretor é visto como principal base legal urbanística nos municípios que tenha mais de 20 mil habitantes, fazendo com que esta municipalidade, busque os mecanismos para empregar uma política urbana mais sustentável e justa, servindo como regulador de outras normas que serão utilizadas para a busca de uma cidade com serviços públicos mais eficientes na sua aplicação.

2.     INSTRUMENTOS POLITICOS PARA EFETIVAÇÃO DA FUNÇÃO SOCIAL

A função social da propriedade urbana, norma de direito fundamental, é uma forma para atingir a todas as propriedades imóveis urbanos. Está preconizado na Constituição nos arts. 5º, XXIII, 170, III, 182, §§ 2º e 4º, senão vejamos:

Art. 5º, XXIII - a propriedade atenderá a sua função social;

[...]

Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:

III - função social da propriedade;

[...]

Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes.   

§ 1º O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.

§ 2º A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.

É cristalino como princípio, pois não é mero exercício de faculdade, norma impositiva ou proibitiva. E sim é um elemento garantia constitucional do próprio direito de propriedade.

Sua demonstração ficar por meio de Plano Diretor municipal com fulcro na forma da lei e torna-se efetivo nas jurídicas que recaem sobre a propriedade imóvel urbana, conforme disposto no art. 182, § 2º da Constituição Federal.

Com relação a função social da propriedade imóvel privada urbana toda a positivação da função social da propriedade urbana na Constituição Federal refere-se à propriedade imóvel privada urbana.

Para a gestão democrática da cidade deverão ser utilizados órgãos colegiados de política urbana, nos níveis nacional, estadual e municipal; debates, audiências e consultas públicas; conferências sobre assuntos de interesse urbano, nos níveis nacional, estadual e municipal; iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano.

Urbanizar e requalificar áreas com vocação para receber densidades populacionais mais elevadas, preservar e recuperar áreas de interesse ambiental, equalizar a oferta de infraestrutura e serviços urbanos reduzindo as desigualdades territoriais, promovendo o desenvolvimento econômico e a integração urbana dos assentamentos informais.

Visando as bases norteadoras do plano, para Victor Carvalho Pinto salienta ainda que “os aspectos sociais e econômicos deverão ser levados em consideração durante o processo de elaboração do plano diretor, como componentes de seu diagnóstico” (PINTO, 2010, p. 118)

Em sua doutrina Nelson Saule Junior traz o seguinte ensinamento: 

A cidade atende sua função social quando suas atividades e funções geram como resultado a redução das desigualdades sociais, a erradicação da pobreza, a promoção da justiça social e a melhoria da qualidade de vida urbana, de modo que todos tenham condições e oportunidades de acesso à moradia, aos equipamentos e serviços urbanos, ao transporte público, ao saneamento ambiental, à saúde, à educação, à cultura, ao esporte e ao lazer, que são os componentes inerentes ao direito a cidades sustentáveis. (SAULE Jr, 2004, p. 246)

[A1] [ACLG2] Esta sua vertente política corresponde à idéia de que o Plano Diretor deve atuar como instrumento de intervenção social, reconhecendo a cidade como espaço de realizações da sociedade e prescrevendo caminhos para o seu desenvolvimento justo e sustentável.

A municipalidade passa a ser a principal responsável em atribuir adequado aproveitamento da propriedade imóvel urbana, e para isso dispõe de vários instrumentos, destacando-se: a desapropriação, o parcelamento ou edificação compulsórios e o imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo, permitindo, assim, a definição do conteúdo do princípio da função social da propriedade a partir do espaço de cada cidade, ou seja, no contexto social em que ocorrem os conflitos sociais a serem solucionados (SOARES e FERES, 2008, p.3386).

O poder público municipal com a devida legislação especifica poderá fazer a aplicação majorada progressivamente, ano a ano, até o limite de 05 (cinco) anos, os espaços cujo àqueles estejam subutilizado ou puramente não utilizado.

Esses instrumentos têm grande significado para a política urbana municipal, atribuindo ao ente público poder de intervenção territorial urbana e sobre o mercado imobiliário das cidades, refletindo, assim, limites jurídicos ao poder econômico.

 O Estatuto das Cidades prevê expressamente a possibilidade do município, por meio de legislação específica, adotar esse instrumento:

Art.5º - Lei municipal específica para área incluída no plano diretor poderá determinar o parcelamento, a edificação ou a utilização compulsória do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, devendo fixar as condições e os prazos para implementação da referida obrigação;

Art. 7º - Em caso de descumprimento das condições e dos prazos previstos na forma do caput do art. 5º desta Lei, ou não sendo cumpridas as etapas previstas no § 5º do art. 5º desta Lei, o Município procederá à aplicação do imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU) progressivo no tempo, mediante a majoração da alíquota pelo prazo de cinco anos consecutivos

Destaca-se que tais instrumentos requerem, para sua aplicação, a edição lei municipal específica, traçando regras e fixando prazos para cumprimento das obrigações que venham a ser impostas, em atendimento à função social da propriedade urbana e função social da cidade.

O IPTU progressivo no tempo trata-se de instrumento de ordem tributário financeira, cuja tributação apresenta função extrafiscal, destinada a efetivar a função social da propriedade urbana, ou seja, a finalidade não é de arrecadação de receitas para o município, mas sim em concretizar a política urbana, por meio da intervenção estatal.

Os anseios de todas as camadas e regiões sejam satisfeitos e respeitados, traçando metas e diretrizes que nortearão o progresso da cidade, tendendo programar uma política urbana de longo prazo que garante a qualidade de vida e estabelece a igualdade de oportunidades no ambiente urbano para seus habitantes.

O planejamento pode ser definido como o processo de escolher um conjunto de ações considerado as mais adequadas para conduzir atual situação no pleno desenvolvimento.

Em sua entrevista à revista do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), Maricato, uma urbanista brasileira com grande relevância nacional, afirma que:

[...]A localização desse pedaço de cidade é fundamental para qualificá-lo e fixar seu preço em comparação com os demais. A condição jurídica de ser propriedade privada permite ao seu possuidor captar a valorização decorrente, principalmente das vantagens de localização. A cidade é um ativo disputado por todos, mas que beneficia poucos. O patrimônio já construído foi bancado por toda a coletividade especialmente por meio de investimentos públicos e o direito à cidade, melhor dizendo, a justiça social e territorial exige a distribuição desse ativo, mas ele é dominado pelo mercado imobiliário [...]. Não basta distribuir renda para assegurar a justiça urbana. É preciso distribuir melhor a cidade ou o ambiente construído. Sem uma política fundiária e imobiliária que ajude a incluir as classes deprimidas e implementar a função social da propriedade prevista no Estatuto da Cidade não haverá justiça urbana. (IPEA, 2011)

Desse modo, a função do plano diretor sustentável é baseada nos preceitos da função social, e conforme esta entabulada nos ditames do Estatuto das Cidades, fazendo assim uma cidade mais urbana e com característica mais próxima a uma sustentabilidade de modo que os cidadãos se sintam agregado ao meio ambiente equilibrado.

Na ótica  de Paulo Affonso Lemes Machado  a elaboração do plano diretor devem ser estabelecidas algumas políticas urbanas com respeito ao meio ambiente para preservar assim o que preconiza sobre meio ambiente equilibrado, e que  deverão seguir os seguintes passos: 1) garantir o direito ao saneamento ambiental; 2) realizar o planejamento das cidades, da distribuição espacial da população e das atividades econômicas do Município de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos sobre o meio ambiente; 3) ordenar e controlar o uso do solo, de forma a evitar a poluição e a degradação ambiental; 4) adotar padrões de produção e consumo de bens e serviços com os limites da sustentabilidade ambiental do Município; 5) proteger, preservar e recuperar o ambiente natural e construído e o patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico (art. 2, I, IV, VI, VIII e XII da Lei 10257/2001) (MACHADO, 2013, p. 449).

Neste sentido também, para um plano capaz de garantir resultados satisfatórios, na doutrina de José Afonso da Silva, elenca ritos necessários para sua elaboração, vejamos: I - Estudos Preliminares: avaliam a situação sumária e os problemas de desenvolvimento do município; II- Diagnósticos: pesquisa e analisa em profundidade os problemas de desenvolvimento do município da etapa anterior; III - Plano de Diretrizes: estabelece uma política para a solução dos problemas e fixa objetivos; e IV- Instrumentação do Plano: compreende a elaboração dos instrumentos de atuação de acordo com as diretrizes escolhidas e capazes de atingir os objetivos escolhidos. (SILVA, 2010, p. 142).

Assim utiliza-se um instrumento previsto pelo Estatuto das Cidades, sendo que sua implantação foi proposta durante a elaboração do Plano Diretor Participativo de Palmas, visa combater a especulação imobiliária e fazer cumprir a função social.

Neste sentido, para o nascer com perspectiva de boa elaboração urbana é necessário pelo menos implantar algumas ferramentas e instrumentos de gestão urbana, como: I - densidades qualificadas; II - IPTU progressivo em toda a extensão do território; III - Operações Urbanas; Intervenções Urbanas; IV - Zonas de Interesse Social; V - Instituição de uma infraestrutura verde conectora, entre outros.

Em sua doutrina Padilha (2010, p. 419):

O principal objetivo destes três instrumentos, de aplicação sucessiva, é o combate à retenção de terrenos ociosos, ou seja, à especulação imobiliária, principalmente em setores da cidade onde os terrenos são valorizados, dotados pelo Poder Público municipal de infraestrutura e serviços urbanos. O custo social de ação do Poder Público municipal de urbanizar a cidade, feita com o objetivo de privilegiar o interesse privado de alguns, é incompatível com a supremacia do interesse público, princípio da administração pública. É a busca da implementação da função social da propriedade urbana.

Através do planejamento, impede-se que a propriedade e os outros elementos urbanos sejam tratados, única e exclusivamente, como um ativo corrente controlado pelo mercado, sem se levar em consideração os aspectos sociais.

O direito urbanístico através do Estatuto das cidades, busca alterar a realidade das cidades brasileiras, para que se fortaleçam as boas práticas sustentáveis, fazendo com que promovam o desenvolvimento de seu espaço eliminando as grandes distancias urbanas e buscando assim uma inclusão social mais abrangente com os serviços públicos ofertados como direito à moradia, saneamento, infraestrutura e transporte.

3. PROBLEMAS NA FORMAÇÃO URBANA PALMAS E OS VAZIOS URBANOS NO PLANO DIRETOR

Palmas foi inaugurada em 20 de maio de 1989 e instalada em 1º de janeiro de 1990, com a promessa de ser uma cidade planejada e com visão de futuro, está cravada na exuberante paisagem do Cerrado, no coração do Brasil, com área: 2.219 Km², e população: 291.855 (Estimativa IBGE para 2018).

O território de Palmas na formação foi ocupado de maneira desigual, no momento da construção da cidade não respeitando o que já estava preconizado para o plano diretor urbanístico, pois os cidadãos que aqui chegavam queriam se instalar na área que ele tivesse como sua. Assim mesmo com o planejamento que já existia os gestores não tiveram a preocupação em seguir o que estava já planejando para a distribuição territorial e futura expansão da cidade.

Para que o plano diretor se torne essencial na constituição da cidade, é necessário que seja implementado na sua totalidade, seguindo os ditames legais, e o que se preconizou na sua formalidade, aplicando regras claras e impositivas para que o cidadão constitua a função social da propriedade, sendo que os problemas urbanos com o passar dos anos serão minimizados, e o impacto na vida social da população será sentido de forma mais visível.

3.1  A FORMAÇÃO URBANA DE PALMAS

O município de Palmas conta com mais de 35% de sua área territorial urbanizada com baixa consolidação e outros 9% com consolidação média.      A densidade líquida de ocupação urbana é extremamente baixa, sendo apurado em 2010, 36,72hab/ha. Apresentando predominantemente baixas densidades, exceto em pequenas porções situadas nas regiões Nordeste, Noroeste e Sudeste.

O espraiamento da mancha foi predominante no processo de ocupação de Palmas, deixando muitos terrenos vazios no interior da área urbanizada, com ocupação de baixa densidade demográfica observada em toda cidade.

De acordo com o plano diretor original de Palmas a ocupação da cidade deveria ser em fases, e se esta diretriz tivesse sido respeitada, atualmente a cidade ocuparia apenas as áreas destinadas a duas fases de implementação da cidade. Entretanto, a ocupação não seguiu esta premissa e se configurou por uma ocupação espraiada gerando vazios urbanos dentro da cidade construída.

As expansões da mancha urbana em tão baixas densidades dificultam a gestão municipal e a instalação e manutenção adequada de infraestruturas urbanas. Isto encarece os serviços e gera ineficiências.

Ambas as áreas contam também com vazios urbanos: lotes à espera da valorização do mercado e que acabam produzindo áreas ociosas em locais com infraestrutura instalada e próxima a áreas de interesse (empregos e serviços urbanos).

Assim sendo, o principal problema da área é a presença de grandes extensões de vazios urbanos e áreas de baixa consolidação de ocupação territorial dentro do plano diretor. A forma de ocupação do território de Palmas ao longo dos anos fez com que o espraiamento da mancha urbana seja bastante acentuado, principalmente em se tratando de uma cidade planejada e ainda não totalmente ocupada.

Além disso, ao comparar as taxas de crescimento da mancha urbana construída da última década, a população total de 2010 e a previsão feita pelo projeto inicial da cidade, toda a população atual poderia estar contida nas Fases iniciais do plano diretor.

Levando em conta a demanda por novos solos urbanos e as novas dinâmicas urbanas a serem estabelecidas pela chegada de novos edifícios institucionais para tal área. Deste modo, a ocupação começaria do norte ao sul, em quatro fases. Porém, não foi isso que ocorreu, e o que foi visto ao longo dos anos foi uma cidade com grandes vazios urbanos no meio do plano diretor e uma cidade larga, com sua população morando a distância de mais de 30 km do centro político.

Assim, a formação inicial de Palmas não seguiu o seu planejamento formal, o que acarretou a sua grande mancha de vazios urbanos, mas com as propostas elencadas na Lei 10.257/01 e edição da lei complementar 195/09 do município de Palmas, foi visto que poderiam corrigir e aplicar mecanismos que possam fazer com que os grandes espaços territoriais sejam ocupados de forma mais justa e social com finalidade de diminuir os vazios urbanos.

3.2  OS MECANISMOS PARA DIMINUIR OS VAZIOS URBANOS NO PLANO DIRETOR

Os vazios urbanos na formação da cidade, fazem com que o plano diretor fique com lacunas territoriais, e para combater este problema, a implantação das medidas do Estatuto da cidade, vem de encontro com que a Constituição Federal preconiza, que é o a utilização da propriedade, leia-se lotes vazios, para que seja constituída em suma a função ao qual ele está intrinsecamente ligado, resumindo que um lote vazio, causa mais problema do que se ele estiver ocupado.

Buscando a implementação da diminuição dos vazios urbanos, foi que a prefeitura de Palmas, começou em 2015, a realizar audiências públicas como preconiza o art. Art. 40. I, da lei nº 10.257/01, e com essas audiências começou a revisar seu plano diretor, como também publicações de legislações municipais para fazer o que chamamos de IPTU Progressivo.

Art. 40. O plano diretor, aprovado por lei municipal, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana.

[...]

I – a promoção de audiências públicas e debates com a participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade;

Assim, a população na audiência pública realizada no decorrer da revisão do plano diretor se conscientizaria e ajudaria a municipalidade a expandir a ideia da aplicação do IPTU Progressivo como forma de compelir que os especuladores de lotes vazios permanecessem com eles sem uso.

Seguindo estes ditames, o município de Palmas, através de lei complementar nº 195, de 22 de dezembro de 2009, criou regras para que os lotes vazios fossem atingidos com implemento de alíquota diferenciada para aumento do valor do IPTU – Imposto Territorial Urbano, até que o proprietário faça a edificação do lote vazio, neste sentido vejamos o que o legislador elencou nos seus art. 4º da lei complementar 195/09 municipal, em consonância com o art. 7º da lei 10.257/01:

Art. 4o Em caso de descumprimento das condições, das etapas e dos prazos previstos para parcelamento, edificação e utilização compulsórios, a Prefeitura aplicará, nos imóveis notificados, o Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana – IPTU progressivo no tempo, com a alíquota, em cada ano, correspondente ao dobro da alíquota do ano anterior. (NR)

Art. 7^o Em caso de descumprimento das condições e dos prazos previstos na forma do caput do art. 5^o desta Lei, ou não sendo cumpridas as etapas previstas no § 5^o do art. 5^o desta Lei, o Município procederá à aplicação do imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU) progressivo no tempo, mediante a majoração da alíquota pelo prazo de cinco anos consecutivos.

Esta lei complementar está sem aplicabilidade real, pois muitos proprietários de lotes não tinha sequer majoração do IPTU de seu lote, mas com a revisão do plano diretor e a realização de audiências públicas, foram mostrando a população que a edição da lei, buscaa imposição para que o proprietário faça a devida utilização da sua propriedade, ou seja, ocupa-la, para assim promover a diminuição da faixa não ocupada dentro do plano diretor, o que por si só encarece os serviços públicos pois a cidade se torna extensa e com grandes vazios no centro

A proposta de ordenado da ocupação vem ao encontro da aplicação do IPTU Progressivo (instrumento urbanístico previsto no Estatuto das Cidades). Isto porque, a área de intervenção é muito extensa e busca evitar-se o que já ocorreu historicamente em Palmas: uma ocupação pulverizada e dispersa por toda a área, sem seguir regras e fases de ocupação.

Sabendo das dificuldades enfrentadas nas propostas de fases previstas no plano diretor original esta nova tentativa é respaldada pela aplicação do IPTU progressivo como ferramenta reguladora do território. Este instrumento dificulta a manutenção de áreas vazias à mercê da especulação imobiliária, fazendo com que o solo urbano ocioso receba novos usos. Usar de modo equilibrado significa interromper o processo de espraiamento da ocupação urbana verificada até o momento ocupando áreas com acesso à infraestrutura urbana que estão ociosas e subutilizadas.

Outro mecanismo que também está elencado juntamente com o IPTU progressivo é a desapropriação para fins de reforma urbana, no qual está contido no Art. 182, § 4º, da Constituição Federal de 1988,

art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.

[...]

§ 4º É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:

[...]

III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.

Em sua legislação municipal especifica, o município de Palmas trouxe no art. 5º da Lei complementar 195/09, o instituto da desapropriação pela falta de utilização da função social.Sua aplicação está vinculada à incidência prévia da notificação para parcelamento, edificação ou utilização compulsórios e do IPTU progressivo no tempo por, no mínimo, 5 anos. E esta lei traz em seu rol as formalidades do procedimento da desapropriação.

Art. 5º Decorridos 5 (cinco) anos da cobrança do IPTU Progressivo no tempo sem que o proprietário tenha cumprido a obrigação de parcelar, edificar ou utilizar compulsoriamente, a Prefeitura poderá proceder à desapropriação do imóvel, com pagamentos em Títulos da Dívida Pública.

§ 1º Os procedimentos de desapropriação com pagamento em Título da Dívida Pública obedecerão aos critérios dispostos no art. 8º do Estatuto das Cidades;

§ 2º O valor real da indenização será calculado observado as seguintes condições:

I - refletir o valor de mercado do imóvel, observando as disposições do § 2º do art. 8º desta Lei, descontado o montante incorporado em função de obras realizadas pelo Município após a notificação de que trata o art. 5º desta Lei;

Na desapropriação para fins de reforma urbana, não se está ante hipóteses de desapropriação por utilidade ou necessidade públicas ou por interesse social. O que se busca, é fazer com que o proprietário, por tal motivo este instrumento é conhecido como desapropriação-sanção. Por isso, as garantias previstas no art. 5º, inciso XXIV, da Constituição justa e prévia indenização em dinheiro –, não se aplicam ao caso.

Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

[...]

XXIV - a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição;

O mecanismo da desapropriação é a forma mais gravosa que o ente público busca do proprietário de lotes vazios a sacão legal, pois é neste mecanismo que o poder dever do estado se materializa de fato, já que deu todos as formas com que o proprietário pudesse utilizar-se do seu bem imóvel para fazer a função social não foram feitas por ele em tempo hábil.

Portanto, todos os mecanismos analisados tanto na Lei 10.257/01 quanto na Lei complementar 195/09, buscam precisamente que o proprietário de lote vazio, seja compelido a fazer a destinação da função social da propriedade, pois um lote vazio no centro urbano sem destinação final encarece muito os serviços públicos, e são esses serviços que a população precisa, mas muitas vezes está dispersa ou longe do centro urbano, já que a cidade se tornou esparsa demais e com recursos finitos. Assim, com aplicação destes mecanismos o município de Palmas tem em sua meta ser uma capital mais urbana e sustentável com projeção equilibrada de recursos dentro de um desenvolvimento do plano diretor urbano social.

4.     CONSIDERAÇÕE FINAIS

Essa pesquisa discutiu os principais problemas encontrados na cidade de Palmas e, mais especificamente, na área de intervenção e interesse da função social da propriedade em perímetro urbanizável de acordo com o Plano Diretor vigente, mais ainda sem ocupação efetiva.

Neste sentido, para que a cidade vá de encontro a um desenvolvimento urbano sustentável deverá buscar ainda mais os mecanismos balizadores da lei. nº 10.257/01 (estatuto das cidades), com fito de fazer com que os proprietários de lotes vazios dentro do plano diretor, façam a devida ocupação.

Neste sentido, é necessário a diminuição dos vazios urbanos, para promover a manutenção adequada de infraestrutura urbana mais agregadora, pois os serviços públicos estarão mais próximos da população que precisa. Assim, o território ocupado de forma mais equilibrada visa promover transformações no ordenamento do território de Palmas.

As ferramentas dos instrumentos de política urbana que se busca em Palmas são colocadas em pratica com o planejamento do diagnostico Plano de Ação Palmas Sustentável, pois é a visão de que o município está buscando todas as ferramentas de legais e de planejamentos urbanos que estão disponíveis, com essa certeza estabelecer metas na diminuição dos grandes vazios urbanos, e projetará uma cidade urbanística sustentável que poderá se tornar uma das melhores capitais do Brasil.

Portanto, o plano diretor vigente ainda sofrerá bastantes alterações, para que o poder público municipal possa utilizar os instrumentos de política urbana, com fito de organizar melhor a distribuição territorial de Palmas, aplicando as normas da legislação da lei 10.257/01, tendo assim uma cidade mais equilibrada do ponto de vista econômico e sustentável para a população e para o poder público municipal.

5.     REFERÊNCIAS

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em:  http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Último acesso em: 26 de mai. de 2019.

________. Lei nº 10.257 de 10 de julho de 2001. Regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição Federal, estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras providências. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/leis_2001/l10257.htm. >. Últimoacesso em: 26 de mai. de 2019.

________. Lei Complementar nº 195, de 22 de dezembro de 2009. Disponível em: <https://legislativo.palmas.to.gov.br/media/leis/lei-complementar-195-2009-12-22-6-12-2017-14-50-58.pdf> Último acesso em 26 mai. de 2019.

Documentos Plano Diretor de Palmas. Disponível em <http://planodiretor.palmas.to.gov.br/>. Acesso em: 26 de mai. de 2019.

Estatuto da Cidade. – 3. ed. – Brasília: Senado Federal, Subsecretaria deEdições Técnicas, 2008.

Plano de Ação Palmas Sustentável – 2015. Disponível em: <http://www.palmas.to.gov.br/media/doc/16_10_2017_15_13_22.pdf>. Acesso em: 26 mai. de 2019.

População Estimada: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenação de População e Indicadores Sociais, Estimativas da população residente com data de referência 1º de julho de 2018. Disponível em: <https://cidades.ibge.gov.br/brasil/to/palmas/panorama>.Acesso em: 21 mai. de 2019.

MACHADO, Paulo Affonso Leme.Direito Ambiental Brasileiro. 21. ed. ver., atual. Eampl.- São Paulo: Malheiros, 2013.

SILVA, José Afonso da. Direito Urbanístico Brasileiro. 6. ed. Revista e atualizada. – São Paulo: Malheiros, 2010.

CÂMARA, Jacintho Arruda. Plano Diretor. in: DALLARI, Adilson Abreu e FERRAZ,Sérgio. Estatuto da Cidade. 3. ed. – São Paulo. Malheiros, 2002.

SAULE Jr., Nelson. A proteção jurídica da moradia nos assentamentos irregulares. Porto Alegre: Sérgio Antônio Fabris Editor, 2004.

PAGANI, Elaine Adelina. O direito de propriedade e o direito à moradia: um diálogo comparativo entre o direito de propriedade urbana imóvel e o direito à moradia. Porto Alegre: EDIPUCRS, 2009.

SOARES, L.L.; FERES, A.L.A. A concretização do princípio da função social da propriedade urbana pelos atores municipais: possibilidade de efetivação do direito pela construção de normas adequadas à realidade. In: Anais do XVI Congresso 16 Nacional do CONPEDI - Conselho Nacional de Pesquisa e Pós Graduação em Direito. Florianópolis: Fundação Boiteux, 2008. v. único.

PADILHA, Norma Sueli. Fundamentos Constitucionais do Direito Ambiental Brasileiro. Rio de Janeiro: Elsevier, 2010.

_________. Nossas cidades estão ficando inviáveis. Desafios do Desenvolvimento. IPEA, ano 8, nº 66, 2011. Disponível em: <http://www.ipea.gov.br/desafios/index.php?option=com_content&view=article&id=2508:catid=28&Itemid=23> Acesso 21 mai. de 2019.