RESUMO: O presente artigo teve por objetivo desestimular o modelo arcaico, burocrático e com sistema atávico, bem como comparar o sistema de segurança púbica no Brasil com outros países que utilizam o modelo ciclo completo e apresentar as vantagens da aplicação do novo modelo – efetividade, celeridade e economicidade procedimental. Problema: Deve-se permanecer com um sistema falido de Segurança Pública, moroso, sobrecarregado e que acarreta em uma má gestão e caminha para uma crise ou reestruturá-lo utilizando ferramentas atuais formulando um quadro de carreira única que trabalhe em um ciclo completo, ingressando o profissional pela base e obtendo promoções funcionais meritocráticas? Metodologia: buscas em bancos de produção acadêmica nacionais e internacionais de acesso gratuito na internet, consulta em legislações vigentes e projetos de emendas constitucionais, relatórios e fóruns que tratam da segurança pública no Brasil. Resultado: As questões administrativas e burocráticas apesar de parecerem um problema interno das polícias, afetam a sociedade como um todo. Demandas acumuladas e profissionais desestimulados e, muitas vezes, sobrecarregados, logo percebe-se a importância da atualização do sistema de segurança pública.

PALAVRAS-CHAVE: Direito Administrativo. Segurança Pública. Reestruturação. Princípios. Ciclo completo.

SUMÁRIO: 1. Introdução. 2. Contexto histórico do Sistema de Segurança Pública no Brasil 2.1 Surgimento do Sistema de Segurança Pública 2.2 Como funciona hoje? Estrutura hierarquizada, cargos por concurso, falta de experiência e acúmulo de procedimentos administrativos. 3. Resultados do Sistema de Segurança Pública adotado no Brasil 3.1 Comparativo de dados do Sistema de Segurança Pública do Brasil com os EUA 3.2 Diagnóstico da Segurança Pública no Brasil. 4. As vantagens da aplicação do novo sistema (carreira única/ meritocracia e experiência) 4.1 Efetividade 4.2 Celeridade 4.3 Economicidade procedimental. 5. Considerações finais. 6. Referências.

1. INTRODUÇÃO

A Intendência Geral de Polícia, surgiu na colônia brasileira por volta de 1808, com a chegada do Príncipe Regente Dom João e a Corte Portuguesa, ela era formada por um grupo único e tinha como objetivo inicial a proteção da Família Real dos ataques criminosos. Contudo, o aumento populacional fez surgir a necessidade da manutenção da ordem pública dentro dessa sociedade em formação e por uma força militar que fosse permanente, assim cada província começou a instituir corpos policiais, sendo a primeira Minas Gerais (1811), Pará (1820), Bahia e Pernambuco (1825) e outros subsequentes.

Assim, a evolução do sistema de segurança pública no Brasil adotou o chamado ciclo incompleto que está presente até os dias atuais. Trata-se de um sistema superlotado de agentes, ultrapassado e que necessita de uma reestruturação adequada ao que vivemos atualmente.

Portanto, deve-se permanecer com um sistema falido de Segurança Pública, moroso, sobrecarregado e que acarreta uma má gestão e caminha para uma crise ou reestruturá-lo utilizando ferramentas atuais formulando um quadro de carreira única que trabalhe em um ciclo completo, ingressando o profissional pela base e obtendo promoções funcionais meritocráticas?

Assim, o presente trabalho tem como objetivo debater de que forma o sistema pode ser reestruturado para se adequar a realidade do país, acabando com a centralização de funções, comparar o sistema de segurança pública dos EUA que utiliza o modelo moderno de carreira única com o sistema do Brasil e explicitar como tal sistema acarreta a economicidade e celeridade procedimental, além da efetividade na resolução de crimes.

2. Contexto histórico do Sistema de Segurança Pública no Brasil

2.1 Surgimento

No início do século XV, as funções das forças de segurança eram definidas pela Corte Real. A Intendência Geral da Polícia da Corte e do Estado do Brasil desempenhava a função de polícia judiciária, estabelecia punições, fiscalizava o cumprimento das mesmas e também era responsável pelos serviços públicos como abastecimento de água, obras urbanas, iluminação e outros serviços urbanos da cidade (MARCINEIRO e PACHECO, 2005). Em contrapartida, a Divisão Militar da Guarda Real de Polícia era a força policial que atuava em tempo integral, constituída no modelo militar e subordinada ao Ministério da Guerra e a Intendência de Polícia tinha como atividade capturar os escravos, desordeiros e criminosos e patrulhar para reprimir as ações de contrabando.

Após a Independência do Brasil em 1822, a Guarda Real atuou no espaço da defesa interna e da segurança nacional e, nesse momento, a segurança do indivíduo ainda era confundida com a segurança nacional.

Em 1964, o Brasil vivia uma completa falta de democracia, com censuras, perseguições políticas aos que se opunham ao regime ditatorial da época. A liberdade era restrita, tendo em vista os conflitos políticos e sociais. Assim, as Forças Armadas tinham como principal função reprimir a sociedade para preservar a ordem e objetivos nacionais do momento. As Polícias Militares eram comandadas por oficiais do Exército, que passaram adiante os valores das Forças Armadas.

Nesse contexto, o Brasil adquiriu, nas raízes do sistema de segurança pública, um colaborador do período ditatorial, ou seja, uma polícia repressora que priorizava a segurança nacional, desfavorecendo a segurança pública e se inserindo num contexto negativo diante da sociedade brasileira.

2.2 Como funciona hoje? Estrutura hierarquizada, cargos por concurso, falta de experiência e acúmulo de procedimentos administrativos

Com a Constituição Cidadã de 1988 veio a inovação em diferentes ramos da sociedade, a forma de interpretar os ideais do povo e como imprimi-los nesse novo contexto social.

Não foi diferente para a área da segurança, o resguardo à ordem pública e a prevenção da violência se tornaram atribuições das instituições policiais, os estados passaram a ter maior autonomia para conduzir a política de segurança, descentralizando o poder. Vejamos o Art. 144 da Constituição Federal de 1988:

Art. 144 A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos:

I – polícia federal;

II – polícia rodoviária federal;

III – polícia ferroviária federal;

IV – polícias civis;

V – polícias militares e corpos de bombeiros militares.

Dentro da Administração Pública, a segurança pública se organizou em níveis hierárquicos, estruturada a partir da criação de cargos em carreiras e com atribuições fixadas em lei.

Contudo, esse modelo tende a colocar no ápice hierárquico profissionais que, apesar do conhecimento técnico, não possuem experiência e prática no âmbito em que atuarão. Assim, para executar seus cargos, precisam delegar ou terem suporte de servidores em cargos e, consequentemente, vencimentos inferiores, porém com maior experiência.

Por óbvio, nesse sistema ocorrem duas principais situações: sobrecarga no serviço de quem não teria determinada função e/ou o acúmulo de procedimentos administrativos gerados pela inexperiência de quem acabou de ingressar no sistema e não sabe como fazer fluir essas cargas.

Apesar dos cargos demandarem profundo conhecimento jurídico para deliberar acerca de determinada tipificação criminal, a verificação da (in) existência de situação flagrancial, a escolha do procedimento correto para formalização da ocorrência, checagem da (in) legalidade das circunstâncias da prisão, das provas produzidas, do uso de algemas, (des) necessidade de apreensão de bens, (in) concessão de fiança, prerrogativas e imunidades de determinadas pessoas, concurso entre crimes, cumulação de penas, além de outras questões, também demandam do policial profundo conhecimento não apenas da legislação, mas da jurisprudência e das situações práticas do dia-a-dia o que só é possível com a experiência cotidiana.

Por isso, temos o exemplo da Polícia Rodoviária Federal, que funciona em carreira única, onde o ingresso a partir de concurso público permanece seguindo a previsão constitucional, porém o que determina o crescimento dentro da carreira é o tempo de desempenho na função. De acordo com o senador Randolfe Rodrigues (Agência Senado, 2018), sobre esta temática, “a carreira única é a forma em que estão estruturadas as instituições policiais de referência no mundo, como o FBI (Federal Bureau of Investigation) norte-americano e a própria Polícia Rodoviária Federal brasileira”.

Apesar de o modelo adotado pelo Brasil ser o civil law, há um notório fortalecimento dos precedentes judiciais, impondo, portanto, a necessidade de um acompanhamento atualizado dos entendimentos dos tribunais superiores aplicados àquelas situações corriqueiras na prática jurídica policial.

De acordo com a Agência Senado, está em pauta de votação da Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania (CCJ), a Proposta de Emenda à Constituição (PEC) 73/2013, que prevê a união das atividades no cargo de servidores policiais federais. O texto estabelece que servidores prestarão concurso público unificado e seriam lotados nas unidades da PF de acordo com suas habilidades e áreas de formação. Prevê também a possibilidade de crescimento dentro da carreira única por meio de promoção e progressão funcional a serem estabelecidas em lei. A medida passaria a valer imediatamente à publicação da lei, atingindo inclusive os concursos públicos cujos editais foram publicados a partir da sua entrada em vigor, mas preservando os atuais servidores policias federais que não optarem pelo reenquadramento na nova carreira única.

As PEC’s 102/2011, 40/2012, 19/2013 e 51/2013 tramitaram na mesma casa com esse mesmo sentido, contudo foram paradas pela força que autoridades policiais com influência suficiente para não deixar que um projeto de tão grande dimensão e que afetaria a estrutura hierarquizada e arcaica viesse a sofrer mudanças.

As estatísticas mais representativas mostram que o Brasil continua estacionado na faixa dos 25 a 27 homicídios dolosos por 100 mil habitantes. Em termos absolutos, os 60 mil casos por ano correspondem a uma nada honroso primeiro lugar mundial. Temos também a maior população carcerária do mundo (e a que mais cresce), com aproximadamente 540 mil presos; e, ao mesmo tempo, elevada impunidade (com uma média de 8% dos homicídios dolosos investigados com êxito). Os dados apontam para um grave problema estrutural, que precisa ser colocado em evidência e discutido com cautela pelas autoridades superiores sem interesse direto na causa, mas nas consequências positivas da possível alteração para carreira única, com foco e eficiência nas demandas sociais.

3. Resultados do Sistema de Segurança Pública adotado no Brasil

3.1 Comparativo do Sistema de Segurança Pública dos Estados Unidos com o Brasil

É bastante significativo o número de instituições e indivíduos atuando em prol da manutenção da lei e da ordem nos Estados Unidos da América (EUA). Em todos os níveis de organização política norte-americana (município, condado, estado e federação), existem organizações de natureza policial, afora os departamentos autônomos e que atuam em áreas específicas da segurança pública (conjuntos residenciais, ferrovias, sistemas metropolitanos, aeroportos, etc.).

Nos EUA existem mais de 17.000 agências policiais, servidas por um contingente de recursos humanos superior a 900 mil indivíduos. A operação total desse "sistema" importa num gasto superior a 44 bilhões de dólares anuais. Nos últimos 20 anos, as despesas com a segurança pública norte-americana, em todos níveis, quadruplicaram.

O Anuário Brasileiro de Segurança Pública de 2019 se baseia em informações fornecidas pelas secretarias de segurança pública estaduais, pelo Tesouro Nacional, pelas polícias civis, militares e federal, entre outras fontes oficiais da Segurança Pública e aponta para um financiamento da política de segurança em 2019 por volta de 91 bilhões, ou seja, uma média muito maior do que o que é investido nos Estados Unidos e com uma eficiência, infinitamente, menor no número de casos e população carcerária, sem contar com os casos de homicídios dolosos investigados e não punidos. 

Entre os principais problemas enfrentados pelos departamentos de polícia dos EUA, três grandes áreas temáticas concentram a maioria deles: administração, operações e questões político-sociais. Entre os problemas administrativos, sobressaem as questões relativas a orçamento e despesa.
Na área de operações há um empenho generalizado das polícias norte-americana para realizar o controle da criminalidade e alcançar seu objetivo principal: a qualidade da segurança da população e consequente qualidade de vida. Para isso, utilizam-se de um constante processo de criação e implementação de programas de policiamento para encontrar novas respostas às novas formas do crime se apresentar, atualizando-se conforme o processo evolutivo da sociedade e da real necessidade de combate a marginalização.

No âmbito político-social, os departamentos de polícia norte-americanos enfrentam as mais diversas situações de impacto na segurança pública, desafios muito parecidos com os observados no Brasil: parte da população vivendo em extrema pobreza, aumento populacional, diminuição de espaço demográfico, tráfico de drogas, alcoolismo, violência doméstica, violência sexual, questões que impactam diretamente na segurança pública e defesa da sociedade.

A forma de organização das guarnições policiais nos EUA, geralmente em dois indivíduos que ficam sempre empenhados na atividade fim, porém bem-preparados e equipados para qualquer intercorrência, ou seja, ao mesmo tempo que há economia na quantidade de policiais para determinada demanda, em contrapartida há um investimento em preparo físico, psicológico e tecnológico do agente.

3.2 Diagnóstico da Segurança Pública no Brasil

A “Comissão Especial de Estudo Unificação das Polícias Civis e Militares” criada no âmbito da Câmara dos Deputados em 2015 percorreu diversos países do mundo (Alemanha, Itália, França, Estados Unidos, Canadá, Áustria, Chile, Colômbia e Japão) com a finalidade de estudar as estruturas e modelos de polícia utilizados, além de realizar diversas audiências públicas e seminários no Brasil, e, em seu relatório final apresentado em julho de 2018 apontou para a necessidade urgente de modificações na Constituição Federal brasileira, para estabelecer um novo modelo de Polícia para o Brasil e que contemple os seguintes conceitos, dentre outros: carreira única, adoção do ciclo completo, criação da escola nacional de segurança pública para unificação nacional da doutrina policial, organização com base na hierarquia e na disciplina, valorização dos princípios de polícia comunitária, orientada para o fortalecimento da confiança entre a polícia e a sociedade, formação inicial unificada, desvinculação total das forças armadas, etc.

4. As vantagens da aplicação do novo sistema (carreira única/ meritocracia e experiência) – Efetividade, celeridade e economicidade procedimental

4.1 Efetividade

O art. 37 da CF de 1988 já positivava a necessidade de o Estado - e, portanto, o Poder Judiciário - atuar de forma eficiente em seus atos. Trata-se da consagração do princípio da eficiência, o qual guarda íntima relação com a noção de efetividade processual. A lei 9.784/99, em seu art. 2º, caput, igualmente faz referência ao princípio da eficiência como sendo um dos que regem o processo administrativo. Indubitavelmente, o princípio da eficiência, que rege a atuação da administração pública, apresenta estreita e íntima ligação com o princípio da efetividade processual; pois o Poder Judiciário (art. 93 da CF de 1988), como ente do Estado que concentra o exercício da jurisdição, deve pautar seus atos com observância das diretrizes que estão consagradas no art. 37 da CF de 1988. 

A noção de efetividade processual está presente no conceito ligado ao princípio da eficiência, podendo-se dizer que cabe ao Poder Judiciário se organizar da forma mais adequada para garantir que a tutela jurisdicional possa ser conferida ao titular do direito material de maneira oportuna, econômica e tempestiva; tudo de modo a se garantir que a resolução de conflitos não se limite apenas à prolação de uma sentença judicial, mas sim que possa efetivamente realizar o direito devido ao seu titular e formalmente reconhecido em decisão proferida no processo. 

Desta forma, pode-se inferir que a eficiência está intimamente ligada ao serviço público, ainda mais se o assunto em pauta for a segurança do cidadão. Devendo ser buscada em todos os setores da Administração Pública, para que aquele que busca a tutela do Estado encontre resposta justa, eficiente e de acordo com o que a ética, moral e bons costumes regem. Portanto, estruturar a o sistema de segurança pública traz como consequência o desacumulo de procedimentos administrativos centralizados apenas em uma função, bem como torna o processo em si mais célere e traz uma resposta em menor tempo ao cidadão.

4.2 Celeridade

Celeridade, o contrário de lentidão, agir com rapidez, velocidade. Exigir que os procedimentos, processos, as demandas judiciais ocorram de forma rápida não garante sua eficiência, isso é fato, mas como traz a máxima de Rui Barbosa “A justiça atrasada não é justiça; senão injusta qualificada e manifesta”. Assim, a justiça que é apenas rápida pode também não ser justa. 

O princípio da celeridade processual foi introduzido expressamente no rol dos direitos fundamentais da Constituição da República de 1988 por intermédio da Emenda à Constituição nº. 45, de 8 de dezembro de 2004:

Art. 5º - ... LXXVIII - a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação.

O que se espera com a carreira única, além da eficiência já apontada em tópico anterior é que a resposta também venha em tempo hábil. Vejamos que se aquele que está à frente de um procedimento administrativo, seja este uma verificação de procedência da informação, um inquérito policial, um requerimento ou qualquer ação que requeira um conhecimento técnico, este será mais justo se já tiver um conhecimento prático prévio de tal situação, tendo uma maior chance de dar um retorno eficiência em tempo hábil para satisfazer as necessidades sociais e não se deixar acumular bagatelas de trabalho que sobrecarregam o sistema e o servidor.

4.3 Economicidade procedimental

Por óbvio, um procedimento administrativo que anda mais rápido, chega à justiça ou se esgota na delegacia também em tempo menor, economizando não apenas recursos internos, como desafogando o Poder Judiciário que se encontra abarrotado de processos.

Segundo Humberto Ávila, a eficiência do procedimento está intimamente ligada a economia processual, vejamos:

“Eficiente é a atuação administrativa que promove de forma satisfatória e os fins em termos quantitativos, qualitativos e probabilísticos. Para que a administração esteja de acordo com o dever de eficiência, não basta escolher meios adequados para promover seus fins. A eficiência exige muito mais do que mera adequação. Ela exige satisfatoriamente na promoção dos fins atribuídos à administração. Escolher um meio adequado para promover um fim, mas que promove o fim de modo insignificante, com muitos efeitos negativos paralelos ou com pouca certeza, é violar o dever de eficiência administrativa. O dever de eficiência traduz-se, pois, na exigência de promoção satisfatória dos fins atribuídos à Administração Pública, considerando promoção satisfatória, para esse propósito, a promoção minimamente intensa e certa do fim. Essa interpretação remete-nos a dois modos de consideração do custo administrativo: a um modo absoluto, no sentido de que a opção menos custosa deve ser adotada, indiferente se outras alternativas, apesar de mais custosas, apresentam outras vantagens; a um modo relativo, no sentido de que a opção menos custosa deve ser adotada somente se as vantagens proporcionadas por outras opções não superarem o benefício financeiro” (ÁVILA, 2003, P. 127).

Fazzalari entende o procedimento como uma estrutura técnica normativa de atos jurídicos coordenados em sequência, os quais se desenvolvem pelo biênio tempo-espaço, de acordo com o modelo legal, em que o ato antecedente é o pressuposto para a realização do ato seguinte e assim, sucessivamente, até que se chegue ao procedimento final. Sobre a definição fazzalariana, anota Helena Guimarães Barreto:

Em razão disso, a existência do provimento final (ato que encerra o procedimento), bem como sua validade e eficácia, depende da observância dessa estrutura técnica normativa, daí a afirmação de que o procedimento é a estrutura técnica preparatória do provimento.

O princípio da economia processual encontra-se referido, na Lei 9.099/95, especialmente nos artigos 13 e 17, parágrafo único, vejamos o que nos diz o artigo 13:

Art. 13. Os atos processuais serão válidos sempre que preencherem as finalidades para as quais forem realizados, atendidos os critérios indicados no art. 2º desta Lei.

Resta clara a intenção do legislador em prestigiar a celeridade, economia processual e instrumentalidade das formas. Ele deseja que o litígio seja solucionado de forma rápida e eficaz, tanto que fez referência ao artigo 2 desta mesma lei, onde estão expressamente elencados os princípios orientadores do procedimento sumaríssimo.

No artigo 17, resta ainda mais clara sua intenção, pois dispensa a contestação formal, peça de defesa de suma importância no processo e garantidora do contraditório e ampla defesa. 

O direito a uma razoável duração do processo não é um mero princípio processual, ele é um princípio constitucional, elevado à essa posição com a Emenda Constitucional nº 45 de 08 de dezembro de 2004. Essa emenda foi chamada de reforma do judiciário, pois atacou a morosidade excessiva dos processos, evidenciada pelas praxes desnecessária e protelatórias. Ao artigo 5º foi acrescentado o inciso LXXVIII, que surgiu com intuito de combater uma justiça tardia e a morosidade dos processos judiciais.

Quando se pretende garantir a celeridade e uma rápida duração do processo, na verdade, visa-se garantir uma pacificação social e uma prestação jurisdicional mais efetiva. Paulo Soares Bugarin discorre acerca da valoração da economicidade, vejamos:

“O gestor público deve, por meio de um comportamento ativo, criativo e desburocratizante tornar possível, de um lado, a eficiência por parte do servidor, e a economicidade como resultado das atividades, impondo-se o exame das relações custo/benefício nos processos administrativos que levam a decisões, especialmente as de maior amplitude, a fim de se aquilatar a economicidade das escolha entre diversos caminhos propostos para a solução do problema, para a implementação da decisão.” (BUGARIN, 2001, P. 240).

CONCLUSÃO

A relevância do tema não apenas para a academia, mas, principalmente, para a sociedade é de grande valia. Uma segurança pública bem estrutura, treinada e organizada, possui um alcance e efetividade no combate à criminalidade muito mais significativo, é um exemplo que podemos observar em outros países, como nos Estados Unidos e em órgãos que já implementaram aqui mesmo no Brasil, como a Polícia Rodoviária Federal. Além disso, há outras grandes vantagens em se obter a carreira única, como a efetividade, economicidade e celeridade procedimental, com servidores mais satisfeitos e desempenhando suas funções, agregando conhecimento técnico e experiência profissional para o desembaraço das mais variadas questões cotidianas.

Por isso, faz valer a pena os investimentos nos estudos com esse viés, além da cobrança de que Projetos de Emenda a Constituição sejam levados a sério e analisados a partir da perspectiva social e não com o cunho pessoal, pois a segurança pública é para ser tratada visando a qualidade de vida e bem-estar social.

REFERÊNCIAS

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ÁVILA, Humberto. Moralidade, Razoabilidade e Eficiência na Atividade Administrativa. Belo Horizonte: Revista Brasileira de Direito Público, ano 1, n. 1, abri/jun. 2003;

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BRASIL. Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002. Institui o Código Civil;

BUGARIN, Paulo Soares. O Princípio Constitucional da Eficiência um Enfoque Doutrinário Multidisciplinar. Brasília: Revista do Tribunal da União – Fórum Administrativo, mai/2001;

CRUZ, Gleice. A historicidade da Segurança Pública no Brasil e os desafios da participação popular. Isprevista, 2013. Rev. 20130403;

DANTAS, George. As Polícias Norte-Americanas, 2013. Disponível em << http://www.dpi.policiacivil.pr.gov.br/modules/noticias/article.php?storyid=2335 >> Acessado em 14 de outubro de 2020;

FAZZALARI, Elio. Instituições de Direito Processual. Campinas: Bookseller, 2006, p. 114;

Fórum Brasileiro de Segurança Pública - 13 Anuário Brasileiro de Segurança Pública 2019;

GUIMARÃES, Helena. Duração Razoável do Procedimento e Celeridade Processual: Uma Análise Crítica do Rito Sumaríssimo na Justiça do Trabalho. IN: TAVARES, Fernando Horta (Org.). Constituição, Direito e Processo. Curitiba, Editora Juruá, 2007, p. 218;

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MARCINEIRO, Nazareno; PACHECO, Giovanni C. Polícia Comunitária: Evoluindo para a polícia do século XXI. Florianópolis: Insular, 2005;

ALUISIO MENDES. Proposta de Emenda à Constituição 168/2019. Altera o § 1º do art. 144 e acrescenta o § 1ºA ao art. 144 da Constituição Federal, dispondo sobre a organização da polícia federal;

Relatório Final Comissão Especial de Estudo - Unificação das Polícias Civis e Militares Presidente: Dep. Delegado Edson Moreira (PR/MG) Relator: Dep. Vinicius Carvalho (PRB/SP), Julho de 2018.