RESUMO: O presente artigo analisa o fenômeno de extinção em massa das execuções fiscais devido à prescrição intercorrente, focando nos critérios de inércia e ineficiência aplicados pelo Superior Tribunal de Justiça (STJ), conforme estabelecido no Recurso Especial n. 1.340.553/RS, e também no impacto da Resolução do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) n° 547 de 2024. O objetivo geral do artigo é a análise do impacto do precedente obrigatório do STJ no volume das execuções fiscais em trâmite, ao longo dos anos, e de que modo a Resolução do CNJ pode contribuir para a diminuição do acervo de processos executivos. Quanto à abordagem a pesquisa é quantitativa- qualitativa, realizado com base na pesquisa bibliográfica, jurisprudencial e na análise de textos, bem como com o levantamento de números de processos, conforme relatórios do CNJ. Conclui-se que a redução do número de processos de execução fiscal contribui para uma maior eficiência e desobstrução do fluxo de processos no âmbito do Poder Judiciário.

Palavras-chave: execução fiscal - prescrição intercorrente - extinção - celeridade - eficiência processual

ABSTRACT: This article analyzes the specifications for the mass extinction of tax foreclosures due to intercurrent prescription, focusing on the criteria of inertia and inefficiency applied by the Superior Court of Justice, as provided for in Special Appeal n. 1,340,553, and also on the impact of the Resolution of the National Council of Justice n. 547 of 2024. The general objective of the article is to analyze the impact of the Superior Court of Justic's mandatory precedent on the volume of tax executions in progress, over the years, and in this way the National Council of Justice Resolution can contribute to the reduction of the collection of executive processes. Regarding the approach, the research is quantitative-qualitative, carried out based on bibliographical and jurisprudential research and text analysis, as well as the survey of case numbers, according to reports from the National Council of Justice. It is concluded that the reduction in the number of tax enforcement processes contributes to greater efficiency and unobstructed process flow within the Judiciary.

Keywords: tax enforcement - intercurrent prescription - extinction - speed - procedural efficiency

1.INTRODUÇÃO

Os resultados dos relatórios do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) que demonstram em números o volume de processos em diversas perspectivas dentro do território nacional não são considerados animadores. Os números de processos e o congestionamento de demandas nas varas e tribunais brasileiros aumentaram ao longo dos anos.

As responsáveis pela resposta negativa – indiscutivelmente - são as demandas de execução fiscal. Apesar disso, de encontro aos resultados dos relatórios anteriores, o Relatório Justiça em Números 2019 apresentou o primeiro registro de baixa do acervo de processos de execução fiscal, todavia os números voltaram a crescer.

No entanto, mesmo diante de diversas ações do poder judiciário no sentido de tornar mais eficiente o andamento dos processos judiciais no Brasil, as execuções fiscais continuam apresentando um volume excessivo de pleitos não solucionados, representando cerca de um terço de todos os processos em tramitação.

Não obstante, os créditos tributários não podem ser dispostos pela vontade do Fisco. Por consequência, quando superadas as tentativas administrativas de receber o tributo, o Poder Judiciário deve ser provocado com objetivo de recuperar o crédito por meio de cobrança coativa.

Dado isso, as execuções fiscais são indispensáveis nessa persecução, todavia o fisco deve atuar ativamente, impulsionando a demanda em busca da satisfação do crédito, observando o rito especial que a legislação providenciou com o intuito de promover celeridade.

Ademais, temendo a perpetuação desses processos, a jurisprudência passou a mudar a interpretação de diversos institutos, a contagem do prazo prescricional, em especial aquela que ocorre no curso do processo (prescrição intercorrente).

No início do ano de 2024 o CNJ publicou a resolução n°547, concomitantemente com o lançamento do exemplar Justiça em Números, rebatendo novamente a lentidão da justiça, trouxe medidas para a tramitação das execuções fiscais ainda pendentes no Poder Judiciário.

As execuções fiscais estão sempre em destaque nos relatórios do CNJ, apontadas como principal razão do aumento da taxa de congestionamento dos processos, com um tempo médio de tramitação muito superior aos demais de outras espécies.

Ao observar o conjunto da evolução do enfrentamento da problemática, as soluções ofertadas são sempre no sentido de eliminar o volume de trabalho. Infelizmente, não pela solução do conflito e resolução na cobrança efetiva do crédito, com recebimento dos valores devidos.

A extinção das execuções fiscais vem aumentando, assim como o número de ajuizamentos, a decretação de prescrição das demandas antigas não têm sido suficientes para frear o elevado número de executivos.

Surge o questionamento se seria então a nova resolução do CNJ a detentora das medidas que faltavam para organizar o judiciário e propor um marco na solução desejada de diminuir o número de processos pendentes e o índice de tramitação, assim diminuindo a taxa de congestionamento de demandas do judiciário. É o que se busca analisar com o presente trabalho.

2.A EXTINÇÃO DAS EXECUÇÕES FISCAIS COMO SOLUÇÃO PARA A ALTA TAXA DE CONGESTIONAMENTO DE DEMANDAS NO JUDICIÁRIO

Embora, muito já tenha sido discutido no direito brasileiro sobre a ocorrência da prescrição no curso da execução (a prescrição intercorrente), já houve um tempo em que a posição firmada por Antônio Luís Câmara Leal (1978, p.156) era admitida, ele apontava que a perpetuação da lide era uma consequência tolerável por conta do conceito de prescrição que o ordenamento jurídico se fundamentava.

Atualmente, as mudanças do texto legal, em especial a inclusão do parágrafo 4º no artigo 40 da LEF, bem como toda a jurisprudência firmada do STJ corrobora para a plena aceitação da incidência da prescrição intercorrente, pois a prescrição passou de um instituto voltado apenas à defesa do devedor para a ideia de aplicação como garantia do interesse público na estabilidade das relações jurídicas.

Assim, o interesse público em satisfazer o crédito tributário, pois são valores revertidos para manutenção do Estado, esbarra na necessidade da estabilização das relações jurídicas. O interesse público não significa ingressar com ações de execução fiscal a qualquer custo para não perder os valores dos tributos.

Quanto a temática de prescrição, ela teria quatro elementos integrantes segundo disciplina Antônio Luiz da Câmara Leal (1978): existência de uma ação exercível (actio nata), o critério de inércia pelo credor, a continuidade da inércia por determinado período de tempo e a ausência de causas suspensivo ou interruptivo da prescrição.

Nesse momento, observa-se no teor da fundamentação das decisões que o critério aplicado varia entre justificar a inércia da Fazenda Pública em arcar com os ônus que lhe competem e a ineficácia dos atos requeridos por ela.

Outra situação, que fortemente influencia as decisões, é a atual situação dos processos de execução fiscal nas varas de todo território nacional, nas diversas esferas de jurisdição: um grande número de execuções fracassadas nos escaninhos e acervos.

A alta taxa de congestionamento de demandas no judiciário é uma realidade latente, segundo explica o próprio Conselho Nacional de Justiça (CNJ): “A taxa de congestionamento mede a efetividade do tribunal em um período, levando-se em conta o total de casos novos que ingressaram, os casos baixados e o estoque pendente ao final do período anterior ao período base.” ^[1]

Os relatórios do CNJ tem sido conclusivo no sentido de que providências devem ser tomadas com intuito de “desafogar” o judiciário. A interpretação da norma indiscutivelmente sempre vai pender a satisfação da atual construção social, nesse sentido os esforços dos agentes é de baixar essas demandas e apresentar relatórios mais satisfatórios.

Com a recente resolução do CNJ, mais uma movimentação do judiciário em promover o “extermínio” das execuções fiscais, após a decretação em massa do instituto da prescrição intercorrente, aprovaram por unanimidade, regras que visam extinguir execuções fiscais com valor de até R$10mil desde que sem movimentação útil há mais de um ano, sem bens penhoráveis, citados ou não executados.

Segundo o presidente do Supremo Tribunal Federal (STF) e do CNJ, Ministro Luís Roberto Barroso, o estudo realizado pelo tribunal aponta que menos de 2% dos valores cobrados são arrecadados, em detrimento de outros meios de cobrança, como o protesto que arrecada 20%.

Assim, considerando o levantamento do CNJ o qual estima que mais de 52% das execuções fiscais não alcançam o valor de corte de R$10.000,00 (dez mil reais), a extinção em massa desses processos deve ocorrer no decorrer do ano da publicação da normativa (2024).

2.1 Da Perpetuação dos Processos de Execução Fiscal

Cabe à administração exigir o cumprimento das obrigações tributárias, uma vez que diante do interesse público, o crédito tributário torna-se indisponível, restando ao ente cobrar o tributo. Para tanto, a cobrança da dívida pode ser administrativa e/ou judicial, nesse último segue um rito especial estabelecido em lei.

É interessante notar que tal rito é considerado um privilégio da Fazenda Pública. No entanto, com a evolução legislativa do instituto, o procedimento de execução é reconhecido como uma das prerrogativas necessárias para atingir os objetivos do próprio Estado (FLAKS, 1981).

Assim, considerando que os valores objeto de cobrança pela Fazenda Pública tem como finalidade custear as atividades estatais, é necessário usar um mecanismo mais célere para a efetiva arrecadação, atendendo o interesse público e da coletividade. Nesse sentido o ordenamento jurídico propôs um rito próprio, conforme elucida Milton Flaks (1981, p.19):

Sustentando que ao Estado deve ser garantido um processo expedito para realização da dívida pública, o Poder Executivo propôs ao Congresso que a cobrança da Dívida Ativa voltasse a ter um procedimento próprio, proposta da qual resultou a Lei n°6830, de 22.9.80, publicada no D.O., de 24.9.80 e com vigência a partir de noventa dias após sua publicação.

Presentemente, Paulsen (2019) define a Execução Fiscal como instrumento para lograr êxito no cumprimento da obrigação de forma compulsória. Essa ação judicial, para a cobrança da dívida ativa da Fazenda Pública (da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e de suas respectivas autarquias), traz um procedimento simples e, como afirma Kiyoshi Haranda (2016, p. 779), “desburocratizado”, e continua: “permitindo alcançar os objetivos visados com celeridade, sem subterfúgios, assegurando, porém, o direito à ampla defesa.”.

A duração média dos processos de execução fiscal é alarmante, considerando se tratar de um procedimento especial, com previsão legal diferenciada, o que deveria repercutir em execuções muito mais céleres.

No entanto, importante ressaltar que a morosidade do judiciário está presente em todas as esferas de jurisdição, a taxa de congestionamento em outros tipos de processo também é alta.

Com o intuito de melhorar os números presentes nos relatórios divulgados pelo CNJ, medidas para diminuir o volume das demandas e consequentemente o tempo de tramitação dessas ações a todo momento são providenciadas pelo judiciário que se reorganiza na tentativa de ser mais célere, a exemplo da migração do processo físico para eletrônico, plataformas e-Proc e PJe, bem como as diversas medidas que vêm sendo adotadas pelo CNJ ao longo dos anos.

Mesmo assim, quando a causa das demandas estacionadas - sem movimentações que impulsionam para a sua conclusão – não é apenas a ineficiência do poder judiciário, providências são impostas pelo ordenamento para evitar a perpetuação das execuções.

A Fazenda Pública possui diversas prerrogativas, justamente para poder atender todas as demandas e defender o interesse público de alcançar o pagamento dos débitos devidos.

Com uma concepção de ineficácia, o parágrafo 4º do artigo 40 da LEF, incluído pela Lei 11.051/04, impõe que “se da decisão que ordenar o arquivamento tiver decorrido o prazo prescricional, o juiz, depois de ouvida a Fazenda Pública, poderá, de ofício, reconhecer a prescrição intercorrente e decretá-la de imediato”, aqui os atos da Fazenda, após não surtirem efeitos positivos, ocorrerá a extinção da execução.

O Ministro Mauro Campbell Marques declarou que a Lei de Execução Fiscal não pretende perpetuar o curso das execuções:

Nessa lógica, com o intuito de dar cabo dos feitos executivos com pouca ou nenhuma probabilidade de êxito, estabeleceu-se então um prazo para que fossem localizados o devedor ou encontrados bens sobre os quais pudesse recair a penhora. (STJ, REsp n° 1.340.553, p. 9).

Ainda, o Ministro, relator do recurso, justificou que o objetivo da lei não é perpetuar as ações de execução fiscal, sobrecarregando o Poder Judiciário e as Procuradorias encarregadas das demandas, de tal modo que, em seu voto, na sessão de 26 de novembro de 2014, opinou pelo não provimento do recurso da Fazenda.

A preocupação principal observada na decisão em comento foi a necessidade de impedir que as execuções fiscais permaneçam eternamente suspensas, pois além da inércia do exequente em promover os atos necessários para encontrar o devedor, a ineficácia dos atos praticados também resultam na prescrição da demanda.

Com essa compreensão, o enfoque de garantir a não perpetuação das execuções fiscais recai justamente no fato de ser possível mensurar, através dos relatórios do CNJ e informatização do Judiciário, as volumosas demandas dessa espécie (execução fiscal) que travam o bom andamento do Judiciário, ou mesmo prejudicam a celeridade das execuções mais novas, com maiores probabilidades de êxito, justamente pelo volume expressivo de processos nas varas especializadas da Fazenda Pública.

Por outra perspectiva, deixar de buscar o adimplemento de parte dessas execuções fiscais, também corresponde ao perdimento de volumosos valores e mesmo benefício aos devedores em desfavor de outros que realizam com regularidade o pagamento dos tributos.

Outrossim, dentre as formas de pôr fim ao processo de execução, a Fazenda predileta o pagamento integral do débito, seja de forma voluntária pelo contribuinte, ou pela alienação de bens do executado com consequente conversão em pagamento ao Fisco do valor devido.

As prerrogativas da Fazenda Pública não devem ser consideradas privilégios ou um facilitador para incorrer em ilegalidades. Tais benefícios correspondem a uma equidade processual, observando-se que a Fazenda tem um expressivo acervo de demandas, e, deste modo, poder acompanhar e manifestar-se eficientemente em todos os processos, sem ir de encontro ao princípio do contraditório e ampla defesa.

Sucede que no ordenamento são indicadas diversas formas de extinção do crédito tributário, então, se por um lado o fisco, goza de suas prerrogativas em juízo, o ordenamento já estabeleceu formas de extinguir a cobrança, mesmo que já devidamente constituído.

Assim, embora se espere que ocorra o adimplemento do crédito, existem outras formas de pôr fim ao crédito e de certa forma impedir a perpetuação dos processos de execução fiscal em curso.

No ordenamento brasileiro, a prescrição intercorrente nem sempre foi reconhecida. A justificativa de não incidência da prescrição no curso da execução encontrou amparo na impossibilidade de atribuir as causas de inércia ao exequente, defendida na obra clássica de Antônio Câmara Leal (1978), uma vez que ela já havia exercido a pretensão.

Atualmente, o entendimento jurisprudencial firmou-se no sentido de que a Fazenda Pública não poderia abandonar a execução fiscal pendente sem correr o risco da prescrição intercorrente, desde que a paralisação durasse mais do que cinco anos, prazo legal fixado (JUNIOR, 2009, p. 232).

Cabe ressaltar, conforme aponta Humberto Theodoro Júnior (2009, p. 233-234), que o pressuposto para decretação da prescrição intercorrente era a incidência da inércia somente por parte da Fazenda Pública (conforme tese do extinto TFR, AC 85.427/1984), pois caso fossem outros interessados ou o próprio serviço forense que operasse com morosidade não seria possível identificar tal espécie de prescrição.

Inclusive, nos recursos da Fazenda Pública com frequência se identificava justificativas nesse sentido para enfraquecer o argumento do juízo que decretou a prescrição no curso da execução. Nesse sentido, embora o Judiciário possa demorar para cumprir o despacho citatório, por exemplo, cabe ao ente fornecer desde logo um endereço válido.

Outra situação que o autor supracitado destaca era de que antes das inovações do artigo 40 da LEF a prescrição intercorrente necessitava ser suscitada pelo devedor.

Nada obstante, a aplicação - além do Enunciado n.  314 da Súmula do STJ - das teses firmadas no julgado sob o rito dos recursos repetitivos estão presentes nas recentes decisões que versam sobre prescrição intercorrente, tal aplicação pode ser uma das justificativas da redução do acerto das execuções fiscais observadas no ano de 2018 e que continuou caindo no ano de 2019 (conforme relatórios do CNJ).

2.2 Inércia e Ineficácia como Critérios de Avaliação de Ocorrência da Prescrição Intercorrente

O ajuizamento da execução fiscal “afasta” a causa eficiente da prescrição (inércia do titular do direito), mas não a “elimina” em definitivo. Nesse sentido, discute-se os critérios para determinar a ocorrência da prescrição intercorrente: inércia do credor em promover os atos e ineficácia dos atos praticados, correspondendo a meros impulsos processuais.

O critério de inércia do fisco - correspondendo à desídia em exercer a pretensão ou, depois de ingressar com a demanda, de promover os atos necessários para impulsionar a ação na busca pelo devedor e/ou bens penhoráveis - é citado a todo instante na doutrina e jurisprudência.

Sobre o conceito de prescrição Ernesto José Toniolo (2007, p.138) comenta que o “dogma da inércia do credor como única causa eficiente da prescrição encontra-se profundamente arraigado à errônea concepção do instituto como castigo, punição àqueles que dormem (dormientibus jus non sucurrit)” e não é essa a concepção que a jurisprudência e a atual doutrina encontra refúgio, a prescrição de forma geral “não corre para castigar o credor pela sua inércia, mas sim para realizar as garantias constitucionais da segurança e da estabilidade das relações jurídicas, bem como da dignidade da pessoa humana” (TONIOLO, 2007, p.138).

Ocorre que o raciocínio sempre foi o de omissão do Fisco em promover os atos que são de sua competência com intenção de impulsionar o processo, aponta-se nesse momento, inclusive a ideia de inércia da Fazenda Pública por não requerer a suspensão da execução fiscal prevista no artigo 40 da LEF com intuito de promover as diligências necessárias para oferecer um requerimento com efetivo resultado.

Incluído pela Lei nº 11.051, de 2004, o parágrafo 4º do supra referido artigo trouxe uma nova perspectiva. Mesmo que ainda presente o critério de inércia, ocorreu uma inovação que suscitou tamanha controvérsia que o STJ passou a ter que intervir na interpretação para pacificar o entendimento e garantir a equidade das decisões.

Assim, o STJ passou a externar seu posicionamento afastando-se um pouco  do critério de inércia e indo ao encontro de uma nova necessidade: os processos precisam ser eficazes e não só serem impulsionados sem diligências positivas. Os “requerimentos para realização de diligências que se mostraram infrutíferas em localizar o devedor ou seus bens não têm o condão de suspender ou interromper o prazo de prescrição intercorrente” (STJ, Segunda Turma, rel. Min. CASTRO MEIRA, AgRg no REsp 1.208.833/MG, DJe 03/08/2012).

Com o REsp 1.340.553/RS, foi identificada uma inovação jurídica que alterou as bases da prescrição no curso da execução fiscal. Não apenas a contagem do prazo prescricional recebeu novo contorno, mas as exigências e critérios foram modificados. Confira-se:

[...] 4. Teses julgadas para efeito dos arts. 1.036 e seguintes do CPC/2015 (art. 543-C, do CPC/1973): 4.1.) O prazo de 1 (um) ano de suspensão do processo e do respectivo prazo prescricional previsto no art. 40, §§ 1º e 2º da Lei n. 6.830/80 - LEF tem início automaticamente na data da ciência da Fazenda Pública a respeito da não localização do devedor ou da inexistência de bens penhoráveis no endereço fornecido, havendo, sem prejuízo dessa contagem automática, o dever de o magistrado declarar ter ocorrido a suspensão da execução; 4.1.1.) Sem prejuízo do disposto no item 4.1., nos casos de execução fiscal para cobrança de dívida ativa de natureza tributária (cujo despacho ordenador da citação tenha sido proferido antes da vigência da Lei Complementar n. 118/2005), depois da citação válida, ainda que editalícia, logo após a primeira tentativa infrutífera de localização de bens penhoráveis, o Juiz declarará suspensa a execução.

4.1.2.) Sem prejuízo do disposto no item 4.1., em se tratando de execução fiscal para cobrança de dívida ativa de natureza tributária (cujo despacho ordenador da citação tenha sido proferido na vigência da Lei Complementar n. 118/2005) e de qualquer dívida ativa de natureza não tributária, logo após a primeira tentativa frustrada de citação do devedor ou de localização de bens penhoráveis, o Juiz declarará suspensa a execução.

4.2.) Havendo ou não petição da Fazenda Pública e havendo ou não pronunciamento judicial nesse sentido, findo o prazo de 1 (um) ano de suspensão inicia-se automaticamente o prazo prescricional aplicável (de acordo com a natureza do crédito exequendo) durante o qual o processo deveria estar arquivado sem baixa na distribuição, na forma do art. 40, §§ 2º, 3º e 4º da Lei n. 6.830/80 - LEF, findo o  qual o Juiz, depois de ouvida a Fazenda Pública, poderá, de ofício, reconhecer a prescrição intercorrente e decretá-la de imediato; 4.3.) A efetiva constrição patrimonial e a efetiva citação (ainda que por edital) são aptas a interromper o curso da prescrição intercorrente, não bastando para tal o mero peticionamento em juízo, requerendo, v.g., a feitura da penhora sobre ativos financeiros ou sobre outros bens. Os requerimentos feitos pelo exequente, dentro da soma do prazo máximo de 1 (um) ano de suspensão mais o prazo de prescrição aplicável (de acordo com a natureza do crédito exequendo) deverão ser processados, ainda que para além da soma desses dois prazos, pois, citados (ainda que por edital) os devedores e penhorados os bens, a qualquer tempo - mesmo depois de escoados os referidos prazos -, considera-se interrompida a prescrição intercorrente, retroativamente, na data do protocolo da petição que requereu a providência frutífera.

4.4.) A Fazenda Pública, em sua primeira oportunidade de falar nos autos (art. 245 do CPC/73, correspondente ao art. 278 do CPC/2015), ao alegar nulidade pela falta de qualquer intimação dentro do procedimento do art. 40 da LEF, deverá demonstrar o prejuízo que sofreu (exceto a falta da intimação que constitui o termo inicial - 4.1., onde o prejuízo é presumido), por exemplo, deverá demonstrar a ocorrência de qualquer causa interruptiva ou suspensiva da prescrição.

4.5.) O magistrado, ao reconhecer a prescrição intercorrente, deverá fundamentar o ato judicial por meio da delimitação dos marcos legais que foram aplicados na contagem do respectivo prazo, inclusive quanto ao período em que a execução ficou suspensa.

5. Recurso especial não provido. Acórdão submetido ao regime dos arts. 1.036 e seguintes do CPC/2015 (art. 543-C, do CPC/1973).

(REsp n. 1.340.553/RS, relator Ministro Mauro Campbell Marques, Primeira Seção, julgado em 12/9/2018, DJe de 16/10/2018.)

Como se verifica, diante do fato das Fazendas Públicas utilizarem de todos os artifícios ao seu alcance para poder protelar a decretação da prescrição, acreditava-se que a mera petição postergando o processo era suficiente para suspender a execução.

Quiçá, a Fazenda Pública utilizava-se da interpretação do artigo 202, parágrafo único, do Código Civil de 2002 – “A prescrição interrompida recomeça a correr da data do ato que a interrompeu, ou do último ato do processo para a interromper a esfera processual” – nesse sentido, a cada ato do processo, a prescrição vai interromper-se. (ALVIM, 2005).

No entanto, deve-se observar a previsão da legislação específica, e sobrevém que as teses fixadas em sede de recurso especial repetitivo derrubaram a existência de tal possibilidade de suspensão sem ser a prevista no artigo 40 da LEF, vetando a possibilidade um ciclo de arquivamento e desarquivamento para evitar o perecimento do crédito tributário, durante anos, pois se acreditava afastar a prescrição intercorrente por meio de atos sem eficácia.

Com os prazos fluindo de forma automática e desprendidos da necessidade de requerimento, a prescrição restou ressignificada, antes usufruída apenas como um meio de defesa do devedor, agora pode ser decretada de ofício pelo juiz, após ouvida a Fazenda Pública.

Essa importante alteração mostra que as execuções fiscais sem efetividade precisam ser encerradas, com intuito de preservar a segurança jurídica de toda coletividade.

Nesse sentido, realizar diligências que se mostraram infrutíferas em localizar o devedor e/ou bens penhoráveis não suspende nem interrompe o prazo de prescrição intercorrente demonstrando que o critério de ineficácia está presente nessa nova interpretação da ocorrência da prescrição intercorrente.

2.3 Motivação da Declaração de Prescrição Intercorrente nas Execuções Fiscais

Mesmo que diante do subjetivismo do critério da inércia do exequente como fundamentação adotada pela doutrina para justificar a incidência da prescrição intercorrente nas ações de execução fiscal, outros princípios foram observados ao longo da discussão.

Necessário assegurar as garantias constitucionais da segurança jurídica e da estabilidade das relações jurídicas, observado o princípio do interesse público aplicado à coletividade.

Assim, ao final é manifesto as alterações que o parágrafo 4° do artigo 40 da Lei de Execuções Fiscais promoveu no instituto da prescrição intercorrente, demonstrando a evolução e modificações da sociedade, exigindo do legislador a renovação da legislação para atender às necessidades que surgiram com as dificuldades encontradas ao longo do tempo.

Desafogar o Judiciário do grande número de execuções fiscais é permitir que ele trabalhe em demandas mais importantes. Por isso, a concepção de prescrição se modificou, como bem aponta Ernesto José Toniolo (2007), a prescrição passou a ter o objetivo de atender o interesse público na estabilidade das relações jurídicas pela evolução do Estado de Direito para o de Estado Constitucional.

Portanto, ao ponderar o grande volume de demandas e a pressão do Conselho Nacional de Justiça em melhorar os números de seus relatórios, é sugerível que não há como se prender ao pensamento de que os créditos tributários são indisponíveis em qualquer hipótese, devendo o legislador protegê-lo a todo custo, ou ainda,que  a Fazenda Pública deve ser beneficiada com as mais diversas prerrogativas, mesmo que a intenção seja claramente apenas causar um benefício desproporcional ao contrário de facilitar o devido processo legal.

Torna-se imperiosa tal intervenção para afastar o fardo de demandas falidas. O que não pode ocorrer é continuar o desinteresse da Fazenda Pública de buscar estratégias para cobrar o seu tributo, pois não pode dispor do crédito tributário, sua obrigação é averiguar medidas administrativas para não continuar perdendo suas execuções fiscais por falta de informações sobre seu devedor.

Não pode também o Poder Judiciário extinguir simplesmente os processos para obter índices mais simpáticos e demonstrar que um órgão efetivo, quando é necessário que as medidas substitutivas garantam que os objetivos sejam atingidos tanto pelo Poder Público em recuperar seus créditos, quanto pelo Judiciário de possuir números satisfatórios que traduzam a realidade do andamento processual no território nacional, garantindo o acesso à justiça por todos, bem como efetividade na resolução de conflitos.

2. 4 Resolução do CNJ n° 547 de 2024

Desde 2004 (ano-base 2003) o Conselho Nacional de Justiça (CNJ) realiza coleta de informações sobre o andamento dos processos que assinalam que são as execuções fiscais que representam o maior número de processos pendentes, mesmo apresentando um procedimento teoricamente célere.

Ao tecer uma definição sobre execução fiscal, Leonardo Carneiro (2020, p. 558) simplifica a definição do procedimento de titularidade da Fazenda Pública, reduzindo as características do rito em apenas duas. Posto isso, afirma que a Execução Fiscal:

[...] é um procedimento especial de execução fundada em título extrajudicial para a satisfação de quantia certa. Ela caracteriza-se pela presença de 2 (dois) elementos: o sujeito ativo e o objeto. Somente se considera execução fiscal se o exequente for a Fazenda Pública e o valor cobrado compuser sua dívida ativa.

Importante destacar que o crédito tributário passa pela fase administrativa, onde deve ocorrer o lançamento do crédito e inscrição em dívida ativa, quando o adimplemento não ocorreu de forma espontânea pelo contribuinte. Apenas depois de esgotada a via administrativa, a Fazenda Pública ingressa em Juízo para cobrar o crédito tributário.

Logo, poder-se-ia inferir que “acabam chegando ao Judiciário títulos cujas dívidas já são antigas, e, por consequência, mais difíceis de serem recuperadas”. (Conselho Nacional de Justiça, Justiça em Números 2017, p. 111).

Por sua vez, as execuções fiscais justamente são agraciados com um rito mais célere para contornar tais dificuldades procedimentais, ainda existem os mecanismos próprios do Judiciário para identificação e busca do executado e dos bens dele.

Entretanto, conforme relatório do Conselho Nacional de Justiça - Justiça em Números 2019, o número de execuções fiscais pendentes alcançou um número muito expressivo, surgindo o questionamento do que está ocorrendo com as execuções fiscais e quais as causas de tamanho congestionamento.

Mesmo com uma taxa alta de processos pendentes, no ano de 2018 (ano em análise no relatório de 2019) aconteceu um fenômeno no mínimo instigante. Foi identificada a redução do acervo, bem como o aumento do número de baixados (25,8%), o que fez com que a taxa de congestionamento reduzisse em 02 (dois) pontos percentuais.

Diante disso, identifica-se um cenário duplo, onde primeiro a execução fiscal é a principal responsável pelas taxas de congestionamento do judiciário, mas também apresentou um aumento significativo nas baixas e redução do acervo dos processos dessa matéria.

Qual foi o motivo do declínio repentino da taxa de congestionamento das execuções fiscais? Uma das respostas são as tentativas do Judiciário em aumentar a celeridade das demandas e assim: “aprimorar a prestação jurisdicional, com notável incremento na qualidade e celeridade, inclusive constituindo uma das recomendações do Conselho da Justiça Federal” (Diário Eletrônico Da Justiça Federal Da 4ª Região. Ano XIII - nº 44 - Porto Alegre, 2018), exemplo de medida tomada, essa referente ao Tribunal Regional da 4ª Região (TRF4) com a resolução n° 11 de fevereiro de 2018.

O TRF4 estabeleceu competência regionalizada para as execuções fiscais, bem como definiu a especialização das Varas Federais, tendo em vista que além de ser recomendação do CNJ reverter o número alarmante de execuções fiscais, conferir especialização das varas colabora para a celeridade e unificação das decisões, além de maior facilidade em aplicar os novos entendimentos jurisprudências, principalmente os atuais julgados em demandas repetitivas.

Com efeito, com as recentes decisões jurisprudenciais, as baixas podem estar ocorrendo por declaração de outras hipóteses que não correspondem ao pagamento do tributo e a consequente resolução das demandas não ocorreriam, em sua grande maioria, de forma satisfatória pelo alcance da finalidade da ação judicial, mas por mera convenção da necessidade de encerrar um processo “fracassado”.

Os casos novos de execução fiscal cresceram, em 2021, em 39,4%, comparativamente ao ano de 2020, retornando a um patamar próximo ao observado nos anos anteriores à pandemia (Covid-19).

Já no relatório do Conselho Nacional de Justiça - Justiça em Números 2024 o tema: “Desafio das execuções fiscais, otimizando esforços para desjudicializar dívidas com poder público”, teve destaque ao divulgar nova resolução do CNJ que instituiu algumas novidades no que tange os executivos fiscais em curso, além dos acordos assinados com Estados e Prefeituras com objetivo de extinguir execuções fiscais.

A edição da Resolução CNJ n° 547, em 22 de fevereiro de 2024, que institui  medidas de tratamento das execuções fiscais pendentes (Tema 1184 - Repercussão Geral/STF) – traz uma nova perspectiva de solução da problemática dessas execuções apontadas como o principal fator de morosidade do Poder Judiciário. Outras iniciativas em cooperação e coordenadas com outros órgãos foram lançadas:

A fim de enfrentar a situação, o CNJ lançou algumas iniciativas de forma coordenada com os tribunais regionais federais e tribunais de justiça. Em outubro de 2023, o CNJ, os TRFs, a PGFN e o CJF assinaram a Portaria Conjunta CNJ n.7/2023, que tem o objetivo de facilitar a extinção em lote de execuções fiscais cujas certidões de dívida ativa já tenham sido extintas pela prescrição ou por outro motivo, a partir de trocas de dados entre as instituições.

Em fevereiro de 2024, foi aprovada pelo CNJ a Resolução CNJ n.547/2024, que determina, entre outras medidas, a extinção das execuções fiscais de valor ajuizado inferior a R$ 10.000,00 (dez mil reais), desde que sem bens penhorados e sem movimentação útil há mais de um ano.

Além dessas duas medidas, também foram firmados atos conjuntos entre o CNJ, o Tribunal de Justiça do Ceará e a Procuradoria do Município de Fortaleza (Portaria Conjunta 8/2023); entre o CNJ, o Tribunal de Justiça da Bahia, o Tribunal de Contas da Bahia e o Município de Salvador (Acordo de Cooperação Técnica 24/2023); e entre o CNJ, a Advocacia Geral da União, a PGFN, o Tribunal de Justiça de São Paulo (Portaria Conjunta 5/2024), com possibilidade de adesão dos demais tribunais, a fim de facilitar a extinção em lote de execuções fiscais. (Conselho Nacional de Justiça, Justiça em Números 2024, p. 31).

O tempo médio de tramitação do processo de execução fiscal baixado no Poder Judiciário era de 6 (seis) anos e 9 (nove) meses em 2022 e fechou em 7 (sete) anos e 9 (nove) meses em 2023. O aumento no tempo de baixa em relação ao ano anterior pode ter sido ocasionado pela baixa de execuções fiscais muito antigas, impactando na média do indicador (segundo afirma o último relatório do CNJ).

Entretanto, houve redução no tempo de baixa em relação aos anos anteriores, com significativo decréscimo quando comparado com o ano de 2018, pico da série histórica, em que o tempo médio foi de 9 (nove) anos e 1 (um) mês.

Ainda, o tempo médio de tramitação do processo pendente de execução fiscal do ano-base 2020 era de 6 (seis) anos e 5 (cinco) meses, mas passou para 6 (seis) anos e 9 (nove) meses em 2023, atualmente a taxa de congestionamento chegou a 87,8%.

É possível observar que pelos índices apresentados quando na aplicação das cinco teses fixadas pelo STJ (Temas 566 a 571) no REsp 1340.553-RS, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, julgado em 12/09/2018, ocorreu a decretação de prescrição intercorrente de diversas execuções fiscais, todavia não impediu que novas demandas fossem apresentadas ao Poder Judiciário.

Ocorre que, em um primeiro momento, tal movimentação se traduz em diálogos para resolução da problemática que envolve o Poder Público, entes federados, Judiciário e também o contribuinte (cidadão).

Apenas nos próximos relatórios será possível auferir o sucesso (ou fracasso) da nova orientação do CNJ, caso em que a morosidade do Poder Judiciário deverá ter sofrido significativa melhoria.

Contudo, desde já, considerando que as Notas Técnicas do Núcleo de Processos Estruturais e Complexos do STF, apresentadas no Recurso Extraordinário nº 1.355.208, informam que o custo mínimo de uma execução fiscal, com base no valor da mão de obra, é de R$ 9.277,00 (nove mil, duzentos e setenta e sete reais), alguns princípios já estarão sendo salvaguardados, como a economicidade e eficiência administrativa.

Ainda é incerto o modo que os juízes aplicarão as novas normativas nos processos em curso. Contudo, é certa a necessidade de uma força tarefa por parte do Fisco e Poder Judiciário. O artigo 2° e seus parágrafos da nova Resolução trouxeram um diferencial ao que se refere aos novos ajuizamentos:

Art. 2º O ajuizamento de execução fiscal dependerá de prévia tentativa de conciliação ou adoção de solução administrativa. § 1º A tentativa de conciliação pode ser satisfeita, exemplificativamente, pela existência de lei geral de parcelamento ou oferecimento de algum tipo de vantagem na via administrativa, como redução ou extinção de juros ou multas, ou oportunidade concreta de transação na qual o executado, em tese, se enquadre. § 2º A notificação do executado para pagamento antes do ajuizamento da execução fiscal configura adoção de solução administrativa. § 3º Presume-se cumprido o disposto nos §§ 1º e 2º quando a providência estiver prevista em ato normativo do ente exequente.

O artigo 3º ainda trouxe a exigência de prévio protesto (medida citada pelo Ministro Luís Roberto Barroso como mais eficiente), salvo comprovação de inadequação da medida ou ainda poderá ser dispensada a exigência pelas hipóteses listadas ou análise do juiz no caso concreto.  Já o artigo 4º trouxe uma novidade importante para os Municípios, concedendo prazo de 60 (sessenta) dias para que os Cartórios de Notas e de Registros de Imóveis comuniquem as Prefeituras das mudanças de titularidade de imóveis para que elas possam realizar a atualização de seu cadastro municipal.

Pelo menos na estruturação da resolução está fundamentado os motivos de tal determinação que vai resultar na extinção de um número elevado de execuções fiscais. Os parâmetros estabelecidos foram justos, porém alguns Municípios menores podem se sentir prejudicados quando não alcançarem o montante determinado. Ainda, em um novo ajuizamento a mobilização administrativa terá que ser efetiva, uma vez que novos requisitos foram impostos para ser possível o ajuizamento de demandas fiscais, sendo exigido que sejam promovidos outros meios de cobrança para os créditos de valor baixo e, para os de elevado valor, uma prévia tentativa administrativa.

Incluir a obrigatoriedade de envio das atualizações pelas serventias extrajudiciais aos Municípios foi uma medida de suma importância e relevância. Tal providência ajudará os entes municipais a atualizar seus cadastros e estar preparados para os novos desafios de ir ao encalço do adimplemento dos tributos que lhe são devidos.

A prescrição ainda é uma preocupação, todavia recorrer ao Poder Judiciário deverá ser uma opção apenas após uma prévia tentativa administrativa de cobrança. O Judiciário despiu-se das vestes de cobrador, parecendo ser, agora, a última das alternativas na busca da quitação dos débitos dos contribuintes.

3.CONCLUSÃO

O presente teve como objetivo principal analisar o movimento de extinção em massa das execuções fiscais que vem ocorrendo com a decretação da prescrição intercorrente diante dos critérios de inércia e ineficiência usados pelo Superior Tribunal de Justiça no entendimento firmado no Recurso Especial n. 1.340.553/RS e também o impacto que terá a nova Resolução CNJ, n° 547.

Dessa forma, a indisponibilidade do crédito tributário, com ênfase no princípio da indisponibilidade do interesse público, o Fisco deve atuar sempre com o objetivo de alcançar o crédito tributário, uma vez que não pode dele dispor.

Ao analisar a omissão do Fisco nas ações de execução fiscal, identificou-se que a inércia em contribuir para o andamento das demandas se dá pelo grande volume de processos, o que dificulta o atendimento de todas as intimações, a insuficiência de aplicação de recursos na esfera administrativa, e ainda, o ajuizamento de demandas já fadadas ao fracasso.

Ao optar pela via judicial, tem-se o instituto da prescrição, uma das formas de extinção do crédito tributário, já que mesmo que o crédito tributário seja indisponível, não pode-se admitir que a pretensão seja exercida a qualquer tempo. Portanto, existe a necessidade de garantir o direito dos contribuintes, correspondente ao princípio da segurança jurídica e da estabilidade das relações jurídicas.

Também, no curso da execução fiscal, ocorre a incidência da prescrição intercorrente, esse instituto sofreu inúmeras críticas, mas atualmente encontrou plena aplicação, em especial pelas alterações legislativas, com aplicação do artigo 40 da LEF e inclusão de seu parágrafo 4°. As inovações trouxeram a possibilidade de decretação de ofício da prescrição intercorrente, além de estabelecer a suspensão por um ano quando não encontrado o devedor e/ou bens penhoráveis.

Ao se observar os processos de execução fiscal no tempo, com auxílio dos relatórios realizados pelo CNJ, foi possível compreender a atual situação enfrentada tanto pelo Judiciário quanto pelas Procuradorias. Com esse estudo, verificou-se que os números de execuções fiscais pendentes ultrapassam a normalidade, transformando o Estado no maior litigante, além de comprometer a atuação do Judiciário, contribuindo negativamente para a sua morosidade tão criticada.

Em atenção aos princípios constitucionais, não é mais admitido a perpetuação das demandas de cobrança por meio das execuções fiscais com o objetivo de beneficiar a Fazenda Pública pela sua inércia em promover os atos necessários para levar as demandas ao seu fim satisfatório, bem como ineficácia dos atos, os quais promove com o fim meramente protelatório.

A morosidade processual não tem justificativa apenas no grande número de demandas executivas, mas percebe-se que, como resposta rápida, a incidência em massa do instituto da prescrição intercorrente pode auxiliar a baixar ainda mais os números de processos pendentes, apontado no relatório Justiça em Números do CNJ.

Como visto, a nova resolução do CNJ trouxe mais uma possibilidade de extinção das execuções fiscais, com valor abaixo de dez mil reais (considerando o valor na data do ajuizamento da ação), que estão sem movimentação útil há mais de um ano e sem citação do devedor (ou sem bens penhoráveis).

Nesse momento, conclui-se que a Fazenda Pública deve diligenciar em busca da satisfação de seus créditos, o que não vinha ocorrendo, conquanto a grande quantidade de ações fiscais.

A solução para que realmente os créditos tributários não sejam perdidos é a promoção na esfera administrativa de medidas com intuito de atualizar os cadastros dos devedores – o que será auxiliado pelas informações enviadas pelas serventias extrajudiciais aos Municípios -, manter dados e informações capazes de auxiliar no momento do ajuizamento (se preenchidos os novos requisitos), ou ainda as composições administrativas e outros meios de cobrança  como o protesto.

Enquanto os processos antigos, esses só restam ser fulminados pela prescrição intercorrente e extinção nos termos da Resolução CNJ n° 547, já que a função do Poder Judiciário não é servir de berço de execuções fiscais frustradas.

Os resultados das extinções e a diminuição das taxas de congestionamento de demandas no judiciário só será mensurável nos próximos relatórios Justiça em Números. Contudo, espera-se que tais medidas sejam suficientes para se alcançar os níveis de eficiência e celeridade tão almejados.

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