Sessões: 12 de outubro (não houve) e 13 de outubro de 2010

Este Informativo, elaborado a partir das deliberações tomadas pelo Tribunal nas sessões de julgamento das Câmaras e do Plenário, contém resumos de algumas decisões proferidas na(s) data(s) acima indicada(s), relativas a licitações e contratos, e tem por finalidade facilitar o acompanhamento, pelo leitor, da jurisprudência do TCU quanto aos aspectos relevantes que envolvem o tema. Por esse motivo, a seleção das decisões que constam do Informativo é feita pela Secretaria das Sessões, levando em consideração ao menos um dos seguintes fatores: ineditismo da deliberação, discussão no colegiado ou reiteração de entendimento importante. Os resumos apresentados no Informativo não são repositórios oficiais de jurisprudência.

Plenário

A simples participação de empresas cujos sócios possuem relação de parentesco não é suficiente para caracterizar fraude à licitação.

O parecer jurídico, mesmo aquele de caráter eminentemente opinativo, pode ensejar a responsabilização do agente que, injustificadamente, descuidou do seu dever de bem opinar e orientar.

Modernização de central telefônica a custo superior ao de sua substituição: prática de ato de gestão antieconômico.

Pregão para serviços de coleta seletiva conteinerizada, reciclagem, compostagem, transbordo, transporte e destinação final de resíduos.

Desclassificação de proposta de licitante com base em critério não disposto claramente no edital.

Formalidades exigidas para adesões a atas de registro de preços.

Inovação Legislativa

Instrução Normativa SLTI/MP n.º 02, de 11 de outubro de 2010.

A simples participação de empresas cujos sócios possuem relação de parentesco não é suficiente para caracterizar fraude à licitação

Representação formulada ao TCU noticiou possíveis irregularidades envolvendo o Pregão Eletrônico n.º 062/7029-2009, promovido pela Caixa Econômica Federal (CEF) no Estado da Bahia, destinado a contratar Call Center pelo período de 24 meses. A representante aludia a possíveis indícios de fraude à licitação perpetrada por empresas participantes do certame, a saber, Grenit Serviços de Telemarketing Ltda. e PCS Serviços de Processamentos de Dados Ltda., consistentes em: a) endereços coincidentes das duas licitantes; b) as sedes das duas empresas estariam situadas na mesma cidade de São Lourenço da Serra/SP; c) o telefone comercial seria o mesmo, nos termos indicados nas propostas comerciais; d) similaridade de dados constantes das propostas das referidas empresas, tais como data e hora de criação do arquivo, modificação, número de revisão etc.; e) similaridade de conteúdo e forma das propostas dessas empresas, mesmo sem a disponibilização de formulário específico em anexo ao edital do certame. Segundo o relator, o mérito do processo consistiria em apreciar se efetivamente os indícios de irregularidades tinham o condão de caracterizar a existência de fraude à licitação, “apta a desaguar na declaração de inidoneidade para licitar com a administração pública das empresas ouvidas em audiência e a culminar na determinação para a anulação do procedimento”. Quanto ao primeiro aspecto, concluiu assistir razão ao Ministério Público junto ao TCU, ao aduzir que “a simples participação de empresas em que os sócios possuam relação de parentesco, ou mesmo de endereço, não se mostrou suficiente a caracterizar fraude à licitação, em especial ante a modalidade licitatória adotada, o pregão eletrônico”. Haveria, portanto, que se examinar tal situação em conjunto com outras informações. Foi justamente nesse sentido a manifestação do Ministério Público: “Em primeiro plano, observa-se que a licitação em tela ocorreu na modalidade pregão, na qual o Poder Público não pode de antemão escolher as empresas que irão participar do certame, como ocorre em um simples convite, havendo reduzido espaço para ajustes entre os agentes públicos e as empresas concorrentes. Ressalte-se que, na licitação sob exame, houve a participação efetiva de 13 empresas, tendo sido habilitadas quatro concorrentes para a fase de lances, etapa em que resultou vencedora a empresa ora representante, após disputa acirrada com a empresa Grenit. Ora, nesse cenário, não se vislumbra nenhum movimento concertado das empresas Grenit e PCS com o objetivo de fraudar o certame, tendo sido preservado o caráter competitivo da licitação. Assim, não há suporte fático ou jurídico para anular o Pregão Eletrônico nº 062/7029-2009, tampouco para infligir declaração de inidoneidade às empresas licitantes, nos termos aduzidos pela Unidade Técnica. Cumpre reiterar que a empresa ora representante, Politec Tecnologia da Informação S. A., foi a vencedora na etapa de lances e apenas não lhe foi adjudicado o objeto porque se constatou posteriormente que o prédio que indicou para abrigar o Call Center não atendia aos requisitos exigidos no edital do certame.”. Não obstante concordar com o representante do Parquet especializado, o relator ressaltou não ter como considerar afastada a ocorrência de situação que, a seu ver, maculava a idoneidade do certame. Referiu-se ao fato de que, embora as circunstâncias objetivas de identidade de sócios, endereços e compartilhamento de instalações e as demais circunstâncias que envolviam o caso não fossem suficientes, por si sós, para ter por confirmada a existência de fraude, seriam suficientemente indicadoras de que “houve a quebra de sigilo das propostas”. Nos termos do voto do relator, decidiu o Plenário fixar prazo à CEF para adotar as providências necessárias à anulação do aludido pregão eletrônico, sem prejuízo de expedir-lhe alerta no sentido de que “a continuidade de procedimentos licitatórios nos quais se identifique violação ao sigilo das propostas entre os concorrentes viola os princípios que norteiam a Administração Pública Federal, notadamente os da moralidade e da isonomia entre os licitantes”. Precedente citado: Acórdão n.º 2136/2006-Primeira Câmara. Acórdão n.º 2725/2010-Plenário, TC-009.422/2010-2, rel. Min. Valmir Campelo, 13.10.2010.

O parecer jurídico, mesmo aquele de caráter eminentemente opinativo, pode ensejar a responsabilização do agente que, injustificadamente, descuidou do seu dever de bem opinar e orientar

Por intermédio do Acórdão n.º 1.898/2010-Plenário, o Tribunal aplicou multa ao ex-Procurador Geral do Estado de Tocantins e à ex-Coordenadora da Procuradoria Administrativa, responsáveis pela emissão de parecer que fundamentou a celebração de contrato com objeto excessivamente amplo, destinado a suportar diversas outras subcontratações, frustrando a aplicação do princípio licitatório. Contra o aludido decisum, os responsáveis opuseram embargos declaratórios, apontando basicamente duas contradições. Por um lado, o decisum teria considerado que o parecer que respaldou dispensa de licitação considerada irregular possuía, a um só tempo, natureza opinativa e vinculante. Por outro lado, o acórdão teria erroneamente atribuído caráter vinculativo ao parecer pelo simples fato de ele ser obrigatório, uma vez que a Lei n.º 8.666/93 obriga a submissão das minutas de editais e contratos ao setor jurídico do órgão ou entidade interessado (art. 38, parágrafo único). No entanto, de acordo com o relator, a simples leitura do voto condutor do acórdão embargado demonstrava claramente que nenhuma dessas linhas de entendimento fora adotada como razões de decidir. Em nenhum momento, afirmou o relator, teria sido dito que o parecer prévio a que se refere o referido dispositivo legal “possui caráter vinculante da autoridade administrativa requisitante e, muito menos, que esse caráter advinha da simples previsão legal”. Diferentemente, o que houve foi o “reconhecimento da força lógica da tese segundo a qual o gestor não está obrigado a observar as orientações emanadas de parecer meramente opinativo, arcando com a maior parte da responsabilidade, senão toda, advinda da eventual prática de ato contrário à legislação”. Para o relator, no entanto, o simples fato de o parecer ser reconhecidamente de caráter opinativo não tem o condão de liberar automaticamente seus autores de toda e qualquer responsabilidade. Restaria, ainda, a responsabilidade pela produção da própria peça opinativa, “que não pode dissociar-se dos objetivos que a lei para ela estabelece”. Ao não alertar o gestor para as manifestas ilegalidades implícitas na contratação pretendida, “o parecer deixa de cumprir a função precípua que lhe reserva a lei”, atraindo inevitavelmente a responsabilidade dos seus autores, salvo o erro de avaliação ou a omissão escusáveis, excludentes reputados, pelo relator, inexistentes no caso. Concretamente, o relator entendeu que a irregularidade da dispensa de licitação pretendida pelo gestor era flagrante e foi expressamente apontada no voto condutor da deliberação embargada. Para ele, “o dano maior da ilegalidade reside na frontal violação do princípio licitatório, resultando no favorecimento de empresa que não foi submetida à competição licitatória com outras firmas que certamente seriam atraídas pela amplitude da contratação”. Acolhendo o voto do relator, deliberou o Plenário pela rejeição dos embargos. Acórdão n.º 2739/2010-Plenário, TC-019.814/2007-1, rel. Min. Augusto Nardes, 13.10.2010.

Modernização de central telefônica a custo superior ao de sua substituição: prática de ato de gestão antieconômico

Por meio do Acórdão n.º 3.821/2008-1ª Câmara, ao apreciar as contas de 2006 da Secretaria Executiva do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (SE/Mapa), deliberou o Colegiado por julgar regulares com ressalvas as contas do ex-Coordenador-Geral de Logística e Serviços Gerais e dar-lhe quitação. Contra o aludido decisum, o Ministério Público junto ao TCU interpôs recurso de revisão, motivado por possíveis irregularidades apontadas em representação acerca do Pregão Presencial n.º 52/2006 do Mapa, cujo objeto – a contratação de expansão e atualização de central privada de comutação telefônica da marca Nortel – foi adjudicado à única licitante presente. Consoante análise empreendida na aludida representação, a opção pela expansão da central telefônica, em detrimento de sua substituição, teria caracterizado ato de gestão antieconômico, de responsabilidade do então Coordenador-Geral de Logística e Serviços Gerais, já que a aquisição de nova central poderia gerar economia aos cofres públicos, em razão da competição entre fabricantes de outras marcas. Tal conclusão fora obtida a partir de duas cotações de mercado para compra de uma central com características similares à da central expandida e atualizada do Mapa. Constatou-se que, ainda que não houvesse indícios de sobrepreço nos equipamentos e serviços adquiridos pelo Mapa, o custo da aquisição de uma nova central seria cerca de 50% inferior aos valores despendidos com a opção adotada. Com base nos fundamentos apresentados pelo relator, decidiu o Plenário dar provimento ao recurso para tornar insubsistente o Acórdão n.º 3.821/2008-1ª Câmara em relação ao ex-Coordenador-Geral de Logística e Serviços Gerais da SE/Mapa e, em conseqüência, julgar irregulares as suas contas, sem prejuízo da aplicação de multa. Acórdão n.º 2727/2010-Plenário, TC-018.643/2007-8, rel. Min. Aroldo Cedraz, 13.10.2010.

Pregão para serviços de coleta seletiva conteinerizada, reciclagem, compostagem, transbordo, transporte e destinação final de resíduos

Representação oferecida ao TCU apontou possíveis irregularidades na Concorrência Pública n.º 06/2010, promovida pela Companhia de Entrepostos e Armazéns Gerais de São Paulo (Ceagesp), tendo como objeto a prestação de serviços de coleta seletiva conteinerizada, reciclagem, compostagem, transbordo, transporte e destinação final de resíduos provenientes das áreas de operação e comercialização de produtos situados dentro do Entreposto Terminal de São Paulo. Instada a se manifestar quanto à não adoção da modalidade pregão, a Ceagesp argumentou que os serviços não seriam de natureza comum, envolvendo o objeto licitado a execução de obras, a produção de adubos e a coleta seletiva de milhares de toneladas de lixo, os quais demandariam expertise por parte da empresa contratada e de seus profissionais. Acrescentou, ainda, que a responsabilidade técnica pela execução dos serviços – incluindo a responsabilidade sanitária, ambiental, ecológica e civil – é de fundamental importância, cuja negligência traria o risco de comprometer os avanços ambientais, ecológicos e sanitários que a companhia teria alcançado nos últimos anos. Por essas razões, a Ceagesp considerou inadequada a modalidade pregão para a contratação dos serviços pretendidos. Para o relator, os argumentos oferecidos não eram suficientes para descaracterizar o fato de que o objeto do certame “trata-se de serviço de natureza comum, a ser licitado mediante pregão, de acordo com a jurisprudência desta Corte”. Bastaria mencionar que, como o critério de classificação era o menor preço, o simples fato de a modalidade ser concorrência “não garante que será selecionada empresa capaz de executar o serviço. Necessário sim que os critérios de habilitação sejam bem delineados, independentemente da modalidade de licitação empregada”. Acolhendo o voto do relator, deliberou o Plenário no sentido de determinar à Ceagesp a anulação da Concorrência Pública n.º 06/2010. Acórdão n.º 2749/2010-Plenário, TC-017.914/2010-8, rel. Min. Raimundo Carreiro, 13.10.2010.

Desclassificação de proposta de licitante com base em critério não disposto claramente no edital

Representação formulada ao TCU indicou possível descumprimento da Lei n.º 8.666/93 na desclassificação da proposta de preços da representante, apresentada na Concorrência n.º 67/2010-012, promovida pela Superintendência Regional do Dnit em Goiás e no Distrito Federal (SR-GO/DF), destinada à contratação de empresa para execução de serviços de recuperação e manutenção da rodovia BR 450/DF. Considerando que os motivos relevantes para a desclassificação das propostas teriam sido indicados expressamente no item 17.1 do edital, o relator considerou indevida a desclassificação da representante, cujo preço ofertado foi o menor na licitação, uma vez que fora utilizado parâmetro constante do item de observações da planilha de preços, o qual, em letras pequenas, dispunha que “os valores somados dos itens MANUTENÇÃO/CONSERVAÇÃO deverão representar, do valor do total do contrato, um mínimo de 26,68%”. Tendo a representante apresentado planilha com “diferença de 0,52% nessa relação mínima”, procedeu-se à sua desclassificação. Segundo o relator, tal modo de proceder não lhe pareceu razoável nem consentâneo com o objetivo maior da licitação lançada pelo Dnit, qual seja, a busca pela proposta mais vantajosa. Com efeito, “as regras do processo licitatório devem se constituir meios para o alcance dos objetivos almejados com o certame e não um fim em si mesmo”. Nesse sentido, embora louvável a preocupação de se evitar o faturamento extremamente elevado no início do contrato, com “riscos à futura inexecução completa”, o critério de julgamento, da maneira como explicitado no edital, “não poderia servir, de pronto, à desclassificação da licitante”. O relator também chamou a atenção para o fato de que o item 17.4 do edital dispunha que “as propostas que atenderem em sua essência aos requisitos do edital serão verificadas quanto aos erros ali listados, os quais serão corrigidos pelo Dnit”. Nesse item, as normas editalícias se referiam, inclusive, a erros quanto ao consumo de materiais, “o que parece ser mais relevante, inclusive, que a pequena discrepância na proximidade do percentual de relação entre os itens da proposta (manutenção/conservação em relação ao total do contrato). Ora, a diferença apontada no percentual indicado no item de observações, por ser tão pequena (0,52%), e por não constar expressamente no item 17 do Edital, com maior justificativa, poderia ter sido considerada como mero erro sanável por ajuste do próprio Dnit”. Ao final, o relator propôs e o Plenário decidiu determinar à SR-GO/DF a adoção das “providências necessárias ao exato cumprimento da Lei 8.666/1993 e dos princípios da economicidade, razoabilidade e busca da proposta mais vantajosa na licitação, no sentido de tornar nulo o ato administrativo que desclassificou a proposta da empresa JM Terraplanagem e Construções Ltda. na Concorrência 67/2010-12”. Além disso, deliberou o Pleno no sentido de alertar a SR-GO/DF quanto à necessidade de que: a) “os critérios de desclassificação de propostas dos licitantes sejam clara e objetivamente definidos no edital, conferindo-se a eles o devido destaque em face da importância atribuída aos critérios de julgamento, nos termos do art. 40, inciso VII, da Lei 8.666/1993”; b) “no julgamento das propostas, sejam observados os critérios estabelecidos no edital conjuntamente aos princípios que regem o procedimento licitatório e os processos administrativos em geral, sem descuidar do objetivo maior da licitação, que consiste na busca da proposta mais vantajosa para a Administração respeitados os parâmetros que tragam tratamento isonômico aos licitantes”. Acórdão n.º 2761/2010-Plenário, TC-022.573/2010-0, rel. Min-Subst. Augusto Sherman Cavalcanti, 13.10.2010.

Formalidades exigidas para adesões a atas de registro de preços

A adesão a ata de registro de preços não prescinde da caracterização do objeto a ser adquirido, das justificativas contendo o diagnóstico da necessidade da aquisição e da adequação do objeto aos interesses da Administração, da pesquisa de preço com vistas a verificar a compatibilidade dos valores dos referidos bens com os preços de mercado e do cumprimento ao limite imposto pelo art. 8º, § 3º, do Decreto n.º 3.931/2001, segundo o qual é proibida a compra de quantidade superior à registrada na ata. Foi esse o entendimento defendido pelo relator, ao apreciar representação autuada com base em informação da Ouvidoria do TCU, versando sobre supostas irregularidades ocorridas no Tribunal Regional do Trabalho da 22ª Região (TRT/22ª Região). Realizada inspeção no órgão, a unidade técnica analisou uma série de processos em que veículos foram adquiridos utilizando-se ata de registro de preços de outro órgão. Após aprofundado exame, sobressaíram as seguintes impropriedades: 1ª) ausência de formalização de termo de caracterização do objeto, previamente à contratação; 2ª) ausência de justificativa contendo o diagnóstico da necessidade da aquisição e da adequação do objeto aos interesses da Administração; 3ª) descumprimento do § 1º do art. 15 da Lei n.º 8.666/1993, que prevê a obrigação de ampla pesquisa de mercado previamente às aquisições mediante registro de preços; 4ª) desobediência ao § 3º do art. 8º Decreto n.º 3.931/2001, que limita o quantitativo a ser adquirido em 100% daquele registrado na ata de registro de preços, tendo sido comprados quatro veículos quando a cotação realizada pelo órgão responsável pela licitação foi referente a apenas três. Uma vez confirmadas tais irregularidades, o relator propôs e o Plenário decidiu expedir determinação corretiva ao TRT/22ª Região para futuras contratações por meio de adesões a atas de registro de preços. Acórdão n.º 2764/2010-Plenário, TC-026.542/2006-1, rel. Min-Subst. Marcos Bemquerer Costa, 13.10.2010.

Instrução Normativa SLTI/MP n.º 02, de 11 de outubro de 2010

Estabelece normas para o funcionamento do Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores – SICAF no âmbito dos órgãos e entidades do Sistema de Serviços Gerais – SISG.