PROCURADORIA LEGISLATIVA

PARECER JURÍDICO EM PROCESSO LEGISLATIVO

PROJETO DE LEI Nº XXXX/XXXX

EMENTA: Projeto de Lei. Norma de acessibilidade. Proteção e integração social das pessoas portadoras de deficiência. Competência legislativa concorrente. Norma suplementar. Competência do Estado. Iniciativa parlamentar. Cabimento. Jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. Constitucionalidade.

 1. RELATÓRIO

Trata-se do Projeto de Lei nº xxx/xxx, de autoria do Exmo. Deputado xxxx, que visa a acrescenta o art. xx à Lei nº xxxx, de xx de xxx de xxx, que consolida as normas estaduais relativas às pessoas com deficiência e dá outras providências, nos seguintes termos:

Art. 1º A Lei xxxx, de xx de xxx de xxx, que consolida as normas estaduais relativas às pessoas com deficiência e dá outras providências, fica acrescida do art. xxx, com a seguinte redação:

“Art. xx. As empresas do sistema de transporte coletivo intermunicipal gerido pelo Estado garantirão, em todos os pontos de atendimento, próprios ou terceirizados, localizados ou não em terminais rodoviários, pelo menos um balcão de atendimento adequado às normas técnicas de acessibilidade da ABNT.”

Art. 2º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.

O Projeto foi protocolado no dia xx/xx/xxxx, lido no expediente da Sessão Ordinária do dia xx/xx/xxxx e publicado no Diário do Poder Legislativo do dia xx/xx/xxxx.

A Mesa Diretora da Assembleia Legislativa, em exercício de juízo de delibação que lhe impõe o art. xx do Regimento Interno, proferiu o despacho da fl. xx, no qual admitiu a tramitação da proposição; entendendo, a priori, inexistir manifesta inconstitucionalidade ou um dos demais vícios previstos na norma regimental

A Diretoria de Redação juntou o Estudo de Técnica Legislativa da fl. xx, ofertando sugestões apenas no tocante à redação proposta, sem alteração substancial no projeto de lei.

Em seguida, a propositura recebeu encaminhamento para esta Procuradoria Legislativa para análise e parecer, na forma do art. x, inciso XX, da Lei Complementar Estadual nº xxx/xxxx, combinado com o art. xx do Regimento Interno. Distribuída a matéria, coube-nos examiná-la e oferecer parecer jurídico-legislativo.

É o relatório.

2.  FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICA

2.1 da constitucionalidade formal

A inconstitucionalidade formal verifica-se quando há algum vício no processo de formação das normas jurídicas. Vale dizer, é o vício decorrente do desrespeito de alguma norma constitucional que estabeleça o modo de elaboração das normas jurídicas.

Assim, a inconstitucionalidade formal pode decorrer da inobservância da competência legislativa para a elaboração do ato (inconstitucionalidade formal orgânica: competência da União, Estados e Municípios) ou do procedimento de elaboração da norma.

A análise da matéria, à luz das diretrizes protetivas das pessoas com deficiência, demanda um enquadramento constitucional do tema da acessibilidade dentro do quadro de competências legislativas adotadas na Constituição Federal.

Observa-se, assim, que a Constituição Federal afirmou ser competência comum de todos os entes da federação o cuidado com a saúde e a assistência pública, bem como a proteção e a garantia das pessoas portadoras de deficiência (art. 23, II, CF/88), sendo a competência legislativa concorrente em relação à proteção e à integração social das pessoas portadoras de deficiência (art. 24, XIV, CF/88).[1] Nesse sentido, a competência legislativa estadual é suplementar, cabendo à União a edição de normas gerais.

A nosso ver, o projeto de lei em tela trata de uma especificidade da legislação sobre proteção e integração social das pessoas portadoras de deficiência, motivo pelo qual o Estado do Espírito Santo detém competência legislativa, conforme preceitua o art. 24, inc. XIV, da CF/88.

O Supremo Tribunal Federal reconhece a competência do Estado para legislar sobre o tema, in verbis:

EMENTA Ação direta de inconstitucionalidade. Lei nº 10.820/92 do Estado de Minas Gerais, que dispõe sobre adaptação dos veículos de transporte coletivo com a finalidade de assegurar seu acesso por pessoas com deficiência ou dificuldade de locomoção. Competência legislativa concorrente (art. 24., XIV, CF). Atendimento à determinação constitucional prevista nos arts. 227, § 2º, e 244 da Lei Fundamental. Improcedência. 1. A ordem constitucional brasileira, inaugurada em 1988, trouxe desde seus escritos originais a preocupação com a proteção das pessoas portadoras de necessidades especiais, construindo políticas e diretrizes de inserção nas diversas áreas sociais e econômicas da comunidade (trabalho privado, serviço público, previdência e assistência social). Estabeleceu, assim, nos arts. 227, § 2º, e 244, a necessidade de se conferir amplo acesso e plena capacidade de locomoção às pessoas com deficiência, no que concerne tanto aos logradouros públicos, quanto aos veículos de transporte coletivo, determinando ao legislador ordinário a edição de diplomas que estabeleçam as formas de construção e modificação desses espaços e desses meios de transporte. 2. Na mesma linha afirmativa, há poucos anos, incorporou-se ao ordenamento constitucional a Convenção Internacional sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência, primeiro tratado internacional aprovado pelo rito legislativo previsto no art. 5º, § 3º, da Constituição Federal, o qual foi internalizado por meio do Decreto Presidencial nº 6.949/2009. O art. 9º da convenção veio justamente reforçar o arcabouço de proteção do direito de acessibilidade das pessoas com deficiência. 3. Muito embora a jurisprudência da Corte seja rígida em afirmar a amplitude do conceito de trânsito e transporte para fazer valer a competência privativa da União (art. 22, XI, CF), prevalece, no caso, a densidade do direito à acessibilidade física das pessoas com deficiência (art. 24, XIV, CF), em atendimento, inclusive, à determinação prevista nos arts. 227, § 2º, e 244 da Lei Fundamental, sem preterir a homogeneidade no tratamento legislativo a ser dispensado a esse tema. Nesse sentido, há que se enquadrar a situação legislativa no rol de competências concorrentes dos entes federados. Como, à época da edição da legislação ora questionada, não havia lei geral nacional sobre o tema, a teor do § 3º do art. 24 da Constituição Federal, era deferido aos estados-membros o exercício da competência legislativa plena, podendo suprir o espaço normativo com suas legislações locais. 4. A preocupação manifesta no julgamento cautelar sobre a ausência de legislação federal protetiva hoje se encontra superada, na medida em que a União editou a Lei nº 10.098/2000, a qual dispõe sobre normas gerais e critérios básicos de promoção da acessibilidade das pessoas com deficiência. Por essa razão, diante da superveniência da lei federal, a legislação mineira, embora constitucional, perde a força normativa, na atualidade, naquilo que contrastar com a legislação geral de regência do tema (art. 24, § 4º, CF/88). 5. Ação direta que se julga improcedente.[2]

De fato, a Constituição Federal de 1988 preocupou-se com a proteção das pessoas portadoras de necessidades especiais, contemplando a previsão de diretrizes para a inserção dessas pessoas nas diversas áreas sociais (trabalho privado, serviço público, previdência e assistência social). Estabeleceu, assim, a necessidade de se conferir acesso às pessoas com deficiência nos edifícios de uso público e veículos de transporte coletivo, determinando ao legislador ordinário a edição de normas que estabeleçam as formas de construção e modificação desses espaços. Confira:

Constituição Federal:

Art. 227. É dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à criança, ao adolescente e ao jovem, com absoluta prioridade, o direito à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária, além de colocá-los a salvo de toda forma de negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão.

§ 1º O Estado promoverá programas de assistência integral à saúde da criança, do adolescente e do jovem, admitida a participação de entidades não governamentais, mediante políticas específicas e obedecendo aos seguintes preceitos:

(...)

II - criação de programas de prevenção e atendimento especializado para as pessoas portadoras de deficiência física, sensorial ou mental, bem como de integração social do adolescente e do jovem portador de deficiência, mediante o treinamento para o trabalho e a convivência, e a facilitação do acesso aos bens e serviços coletivos, com a eliminação de obstáculos arquitetônicos e de todas as formas de discriminação.

§ 2º A lei disporá sobre normas de construção dos logradouros e dos edifícios de uso público e de fabricação de veículos de transporte coletivo, a fim de garantir acesso adequado às pessoas portadoras de deficiência.

(...)

Art. 244. A lei disporá sobre a adaptação dos logradouros, dos edifícios de uso público e dos veículos de transporte coletivo atualmente existentes a fim de garantir acesso adequado às pessoas portadoras de deficiência, conforme o disposto no art. 227, § 2º.

(original sem destaque)

Nessa mesma linha, incorporou-se ao ordenamento constitucional a Convenção Internacional sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência, primeiro tratado internacional aprovado pelo rito legislativo previsto no art. 5º, § 3º, da Constituição Federal, o qual foi internalizado por meio do Decreto Presidencial nº 6.949/09. Isso significa dizer que a referida Convenção possui status de norma constitucional.

Nestes termos, o art. 9º da Convenção veio reforçar a proteção ao direito de acessibilidade das pessoas com deficiência, assim preceituando:

Artigo 9

Acessibilidade

1. A fim de possibilitar às pessoas com deficiência viver de forma independente e participar plenamente de todos os aspectos da vida, os Estados Partes tomarão as medidas apropriadas para assegurar às pessoas com deficiência o acesso, em igualdade de oportunidades com as demais pessoas, ao meio físico, ao transporte, à informação e comunicação, inclusive aos sistemas e tecnologias da informação e comunicação, bem como a outros serviços e instalações abertos ao público ou de uso público, tanto na zona urbana como na rural. Essas medidas, que incluirão a identificação e a eliminação de obstáculos e barreiras à acessibilidade, serão aplicadas, entre outros, a:

a) Edifícios, rodovias, meios de transporte e outras instalações internas e externas, inclusive escolas, residências, instalações médicas e local de trabalho;

(...)

2.Os Estados Partes também tomarão medidas apropriadas para:

a) Desenvolver, promulgar e monitorar a implementação de normas e diretrizes mínimas para a acessibilidade das instalações e dos serviços abertos ao público ou de uso público;

b) Assegurar que as entidades privadas que oferecem instalações e serviços abertos ao público ou de uso público levem em consideração todos os aspectos relativos à acessibilidade para pessoas com deficiência;

No âmbito da legislação federal, os referidos dispositivos foram regulamentados pela Lei nº 10.098, de 19/12/2000, que estabelece normas gerais e critérios básicos para a promoção da acessibilidade para as pessoas portadoras de deficiência ou com mobilidade reduzida, a qual foi regulamentada pelo Decreto nº 5.296, de 2/12/2004.

Posteriormente, publicou-se a Lei Federal nº 13.146, de 06 de julho de 2015, a qual institui a Lei Brasileira de Inclusão da Pessoa com Deficiência (Estatuto da Pessoa com Deficiência), a qual é destinada a assegurar e a promover, em condições de igualdade, o exercício dos direitos e das liberdades fundamentais da pessoa com deficiência, visando à sua inclusão social e cidadania.

Como já ressaltado anteriormente, a legislação editada pela União constitui normas gerais que devem nortear a edição de leis específicas pelos Estados-membros.

O art. 3º, inc. I e III, do Estatuto da Pessoa com Deficiência, define os conceitos de acessibilidade e de tecnologia assistiva ou ajuda técnica, os quais são importantes para o entendimento da norma tratada no projeto de lei em apreço.

Art. 3º  Para fins de aplicação desta Lei, consideram-se:

I - acessibilidade: possibilidade e condição de alcance para utilização, com segurança e autonomia, de espaços, mobiliários, equipamentos urbanos, edificações, transportes, informação e comunicação, inclusive seus sistemas e tecnologias, bem como de outros serviços e instalações abertos ao público, de uso público ou privados de uso coletivo, tanto na zona urbana como na rural, por pessoa com deficiência ou com mobilidade reduzida;

(...)

III - tecnologia assistiva ou ajuda técnica: produtos, equipamentos, dispositivos, recursos, metodologias, estratégias, práticas e serviços que objetivem promover a funcionalidade, relacionada à atividade e à participação da pessoa com deficiência ou com mobilidade reduzida, visando à sua autonomia, independência, qualidade de vida e inclusão social;

Prosseguindo, nos termos do art. 53 da mesma Lei, “a acessibilidade é direito que garante à pessoa com deficiência ou com mobilidade reduzida viver de forma independente e exercer seus direitos de cidadania e de participação social”.

Logo, podemos extrair de toda normatização acima citada, que toda pessoa com deficiência ou mobilidade reduzida possui o direito constitucional e legal de acessibilidade, o qual constitui o próprio direito de viver de forma independente, participando da vida em sociedade.

Nesse contexto, a norma veiculada no projeto de lei em apreço se ocupa justamente da acessibilidade, garantindo à pessoa com deficiência o direito a um balcão de atendimento adequado às normas técnicas de acessibilidade da ABNT, nas empresas de transporte coletivo intermunicipal.

Verificada a competência do Estado para legislar sobre a matéria, passamos a analisar a iniciativa para iniciar o projeto de lei sobre acessibilidade das pessoas com deficiência.

Com efeito, no caso em tela não está caracterizada infringência ao artigo xx da Constituição Estadual, pois os artigos da proposição não criam atribuições e não interferem na organização administrativa de órgãos do Poder Executivo Estadual. Por isso, a iniciativa é concorrente.

Logo, ao ser proposto por parlamentar, o Projeto de Lei está em sintonia com a Constituição Estadual.

Quanto à espécie normativa, a matéria deve ser normatizada por meio de lei ordinária, estando o projeto, neste aspecto, em sintonia com a Constituição Estadual.

Passa-se, então, à analise dos demais requisitos formais atinentes ao processo legislativo, em especial, o regime inicial de tramitação da matéria, o processo de votação a ser utilizado e o quorum para a sua aprovação.

O regime inicial de tramitação é o ordinário _ já que até o momento não ocorreu quaisquer das hipóteses que poderiam autorizar a tramitação em regime de urgência _ que no Plenário e nas Comissões, para votação, exige-se a presença da maioria absoluta dos membros, e, para aprovação, são necessários votos favoráveis da maioria dos membros presentes.

O processo de votação, a princípio, é o simbólico, porquanto a proposição ora analisada não se enquadra entre aquelas em que o Regimento Interno da Assembleia Legislativa reserva ao processo de votação nominal, não obstante a possibilidade de o Plenário, a requerimento de qualquer Deputado Estadual, decidir pela utilização da votação nominal (art. xx do Regimento Interno).

Portanto, verifica-se que, até o presente momento, não há inconstitucionalidade formal no Projeto de Lei em apreço.

2.1 DA CONSTITUCIONALIDADE MATERIAL

A constitucionalidade material é a compatibilidade entre o conteúdo do ato normativo e as regras e princípios previstos na Constituição Federal ou na Constituição Estadual. Trata-se, assim, de averiguar se o conteúdo do ato normativo está em consonância com as regras e princípios constitucionais.

No caso em tela, não se vislumbra violação aos textos das Constituições Federal ou Estadual, havendo compatibilidade entre os preceitos da proposição e as normas e princípios das Constituições Federal e Estadual.

Conforme já explanado, a Constituição Federal de 1988 preocupou-se com a proteção das pessoas portadoras de necessidades especiais, contemplando a previsão de diretrizes para a inserção dessas pessoas nas diversas áreas sociais (trabalho privado, serviço público, previdência e assistência social).

Da mesma forma, a Convenção Internacional sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência; a qual, como já ressaltado, possui status de norma constitucional, determinou aos Estados Partes a obrigação de tomar as medidas apropriadas para assegurar às pessoas com deficiência o acesso, em igualdade de oportunidades com as demais pessoas, aos serviços e instalações abertos ao público ou de uso público, tanto na zona urbana como na rural.

Para tanto, determinou a Convenção a necessidade de se assegurar que as entidades privadas que oferecem instalações e serviços abertos ao público ou de uso público levem em consideração todos os aspectos relativos à acessibilidade para pessoas com deficiência.

No que tange à vigência da lei no tempo, inexiste qualquer inconstitucionalidade material, pois não se pretende dar efeitos retroativos às normas da proposição.

Não há falar, assim, em ofensa a quaisquer Princípios, Direitos e Garantias estabelecidos nas Constituições Federal e Estadual, tampouco à isonomia, ao direito adquirido, ao ato jurídico perfeito e à coisa julgada.

Nessa linha de raciocínio, acreditamos que o projeto de lei ora analisado está de acordo com as regras e princípios estabelecidos nas Constituições Federal e Estadual, sendo materialmente constitucional.

2.3 DA JURIDICIDADE E DA LEGALIDADE

Analisando o ordenamento jurídico e as decisões dos Tribunais Superiores, não há obstáculo ao conteúdo ou à forma do Projeto de Lei em epígrafe.

Da mesma forma, a tramitação do projeto, até o presente momento, respeita as demais formalidades previstas no Regimento Interno.

2.4 DA TÉCNICA LEGISLATIVA

No que se refere à técnica legislativa, deve-se proceder à verificação do atendimento aos preceitos da Lei Complementar Federal nº 95/1998 e suas alterações.

No caso em exame, houve obediência ao art. 3º da LC nº 95/1998, porquanto o projeto foi estruturado em três partes básicas: parte preliminar, compreendendo a epígrafe, a ementa, o preâmbulo, o enunciado do objeto e a indicação do âmbito de aplicação das disposições normativas; parte normativa, compreendendo o texto das normas de conteúdo substantivo relacionadas com a matéria regulada; e parte final, compreendendo as disposições pertinentes às medidas necessárias à implementação das normas de conteúdo substantivo, às disposições transitórias, se for o caso, a cláusula de vigência e a cláusula de revogação, quando couber.

Atendidas as regras do art. 7º da LC nº 95/1998, pois o primeiro artigo do texto indica o objeto da proposição e o respectivo âmbito de aplicação, a matéria tratada não está disciplinada em outro diploma normativo, a proposição não contém matéria estranha ao seu objeto ou a este não vinculada por afinidade, pertinência ou conexão.

A vigência da proposição está indicada de maneira expressa, respeitando o art. 8º da LC 95/98.

Cumpridas as regras do art. 10, porquanto, no texto da proposição, a unidade básica de articulação é o artigo, indicado pela abreviatura “Art.”, seguida de numeração ordinal.

Respeitadas também as regras do caput e do inciso I do art. 11, pois as disposições normativas foram redigidas com clareza, precisão e ordem lógica, e, para obtenção de clareza, foram usadas as palavras e as expressões em seu sentido comum e frases curtas e concisas, foram construídas as orações na ordem direta, evitando-se preciosismo, neologismo e adjetivações dispensáveis, buscou-se a uniformidade do tempo verbal em todo o texto das normas legais, dando-se preferência ao tempo presente ou ao futuro simples do presente, e foram usados os recursos de pontuação de forma judiciosa, evitando-se os abusos de caráter estilístico.

Por derradeiro, não foi descumprida a regra prevista no inciso III do art. 11 da Lei Complementar nº 95/1998, pois, para obtenção de ordem lógica, restringiu-se o conteúdo de cada artigo da proposição a um único assunto ou princípio.

Quanto ao aspecto da técnica legislativa, adota-se o Estudo de Técnica Legislativa elaborado pela Diretoria de Redação (fl. 10), ficando evidenciado o atendimento às regras previstas na Lei Complementar nº 95/98, que rege a redação dos atos normativos.

3. CONCLUSÃO

Em face do exposto, opinamos pela CONSTITUCIONALIDADE, LEGALIDADE, JURIDICIDADE e BOA TÉCNICA LEGISLATIVA do Projeto de Lei nº. 919/2019, de autoria do Exmo. Deputado Fabrício Gandini, nos termos da fundamentação constante deste parecer.

É o entendimento que se submete à consideração superior.

Vitória, 13 de novembro de 2019.

Liziane Maria Barros de Miranda

Procuradora da Assembleia Legislativa ES