Co-autor: BRUNO MODENESE DUTRA: Graduando de Direito da FDV - Faculdade de Direito de Vitória - ES

            Por derradeiro, um dos temas mais recorrentes em provas de concursos públicos país afora é o instituto do contrato administrativo e suas peculiaridades. A forte presença de questões envolvendo este instituto encontra justificativa no cotidiano da própria Administração, uma vez que a realização de contratos é uma necessidade para um eficiente atendimento do interesse público.

            Não bastasse esta importância de ordem prática, há também uma importância jurídica a ser observada. O instituto do contrato é milenar e sua ideia básica serve de fundamento inclusive para explicar a convivência no seio da sociedade, vide o famoso Contrato Social de Thomas Hobbes.

            Feitas estas considerações propedêuticas, parte-se para uma análise de certas características deste instituto jurídico no seio da Administração Pública. Para tanto, será percorrida a seguinte trajetória: histórico; conceito; principais características, em especial, o equilíbrio econômico-financeiro; e, algumas modalidades de contrato administrativo. Mãos à obra! 

2. HISTÓRICO

            É cediço que a instituição dos contratos remonta aos primórdios da História da Humanidade. Os indivíduos sempre perceberam no contrato o instrumento pelo qual duas pessoas, no mínimo, obrigavam-se pelo cumprimento de comportamentos recíprocos.[1]  

            Celso Ribeiro Bastos acrescenta, por sua vez, que “o caráter rude e tosco da ordem jurídica [vigente na época] não permitia ainda sancionar o descumprimento dessas avenças”.[2] Além disto, os contratos dependiam de uma formalidade excessiva, porém com “o correr dos séculos, assiste-se a uma gradativa desformalização. São mínimas, hoje, as exigências feitas com relação às formalidades contratuais, podendo ser livremente adotadas pelas partes”.[3]

            Em relação aos contratos administrativos, mais especificamente, pode-se aduzir que o nascimento de uma teoria do contrato administrativo foi fruto de grandes divergências doutrinárias durante um longo período tempo. Basicamente, o imbróglio residia no regime jurídico adotado pela Administração. Entendia-se que, aparentemente, havia uma certa incompatibilidade entre as normas de Direito Privado tidas como inerentes ao instituto do contrato e as de Direito Público, sobre as quais se sustentam as duas “pedras de toque” do regime jurídico administrativo: a supremacia do interesse público e a indisponibilidade, pela Administração, dos interesses públicos.[4]

            Na realidade, Celso Ribeiro Bastos[5] esclarece que ocorreu um verdadeiro erro fundamental, “consistente em ver a teorização do contrato como fruto exclusivamente, das experiências contratuais ocorridas no direito privado”. Esta situação, por conseguinte, já está resolvida, uma vez que

o direito público e o direito privado têm o seu existir coeso através dos tempos. Se, porventura, a doutrina se antecipa sobre a teorização de um, isto não significa que ele detém efetivamente um primado na ordem jurídica. Ocorreu tão-somente, algum interesse, dada a intensificação maior nas relações jurídicas nessa área, em teorizar primeiro determinadas figuras do direito privado. Atualmente, percebe-se com muita nitidez, que categorias amplas do direito, como a responsabilidade, o direito subjetivo, as pessoas jurídicas e, mesmo, os contratos são institutos que incidem tanto no direito público quanto no direito privado, o que não significa dizer que eles sejam absolutamente idênticos em ambas as áreas da ciência jurídica.    

            Apesar da resistência inicial, os contratos administrativos firmaram-se na Administração e, conseqüentemente, no Direito Administrativo. Não podia ser diferente, uma vez que ele é o instrumento “de que se vale a Administração para cumprir suas múltiplas atribuições e realizar as atividades decorrentes”.[6]

            Atualmente, Odete Medauar[7] aduz que o contrato administrativo

afastou-se de preceitos da teoria do contrato privado vigente desde o século XVIII, como a igualdade entre as partes e a intangibilidade da vontade inicial das mesmas; formou-se a teoria de um contrato diferenciado do modelo privado, de um contrato em que a Administração dispõe de certas prerrogativas para assegurar o interesse público, sem que sejam sacrificados dos interesses pecuniários do particular contratado. Embora a concepção de contrato administrativo fugisse à ideia de contrato, predominante nos séculos XVIII e XIX, não deixou de ser considerado contrato.  

            Enfim, o contrato administrativo nasceu no início do século XX sob fortes críticas, porém soube superá-las e marcou seu espaço dentro do Direito Administrativo, principalmente, em razão de fundamentos elaborados pelas decisões do Conselho de Estado francês.[8]

 3. CONCEITO

            A priori, o termo “contrato” é entendido como um acordo de vontades entre as partes, estabelecendo para ambas, obrigações e deveres, não podendo nenhuma delas extingui-lo por vontade própria, sem o consentimento da outra, sempre respeitando os princípios da probidade e da boa-fé, trazidos pelo Direito Privado.[9]

            Marçal Justen Filho,[10] por sua vez, assevera que

No campo do direito privado, “contrato” pode ser conceituado como um “ajuste de vontades para criar, modificar ou extinguir direitos e obrigações”. As definições variam conforme as preferências de cada autor. Mas todas as definições de contrato partem do postulado da autonomia da vontade e concluem pela conseqüência da obrigatoriedade dos contratos (“pacta sunt servanda”).    

            Percebe-se, assim, que o termo contrato representa um gênero, no qual os contratos administrativos são uma espécie. Afinal de contas, todos eles são provenientes de acordos de vontades com direitos e obrigações recíprocas.[11]

            Em relação aos contratos administrativos, Celso Ribeiro Bastos[12] assevera que existe um contrato administrativo quando houver um assentimento, um acordo de vontades, em que, de um lado, figura a Administração e, de outro, geralmente, há um particular, cujo objeto visa atingir um interesse ou finalidade pública, contudo, sem olvidar das possíveis sanções possíveis em caso de descumprimento por uma das partes.

            Ademais, chama-se Hely Lopes Meirelles[13] para apresentar seu conceito de contrato administrativo, in verbis:

Contrato administrativo é o ajuste que a Administração Pública, agindo nessa qualidade, firma com particular ou outra entidade administrativa para a consecução de objetos de interesse público, nas condições estabelecidas pela própria Administração.

            Para Celso Antônio Bandeira de Mello,[14] por sua vez, os contratos administrativos são entendidos como:

um tipo de avença entre a Administração e terceiros na qual, por força da lei, de cláusulas pactuadas ou do tipo de objeto, a permanência do vínculo e as condições preestabelecidas assujeitam-se a cambiáveis imposições de interesse público, ressalvados os interesses patrimoniais do contrato privado.      

            Apresentados estes conceitos de grande administrativistas pátrios, cabe ressalvar que, apesar da presença estatal como uma das partes nesta espécie contratual e da existência de interesses públicos envolvidos, a espécie contratos administrativos não se afasta de certos princípios basilares do gênero contratos.

            Em outras palavras, todo contrato (privado ou público) é dominado tanto lex inter partes (lei entre as partes) quanto pelo pacta sunt servanda (observância do pactuado). Todavia, é mister destacar também que qualquer harmonia entre estes princípios deve sempre levar em conta o que está em jogo, ou seja, a persecução de um interesse público.[15]

            Retornando as peculiaridades específicas do tema contrato administrativo, aduz-se que todos os contratos em que a Administração figura como parte, seja ele de direito privado ou de direito público, são entendidos como contratos administrativos.

            Neste sentido, Odete Medauar[16] contribui quando faz a seguinte distinção:

O módulo contratual da Administração desdobra-se em alguns tipos, que podem ser enfeixados do seguinte modo: a) contratos administrativos clássicos, regidos pelo direito público, como o contrato de obras, o de compras, as concessões; b) contratos regidos parcialmente pelo direito privado, também denominados contratos semipúblicos, como a locação em que o poder público é o locatário; c) figuras contratuais recentes, regidas precipuamente pelo direito público; exemplo: convênios, contratos de gestão.

            Percebe-se, então, que a autora supracitada faz menção à existência de três subespécies da espécie contrato administrativo, as quais cabe aqui conceituar.

            Em primeiro lugar, há os contratos administrativos clássicos, os quais

São contratos celebrados pela Administração, norteados pelo direito público; seu regime jurídico advém de elaboração iniciada nos primórdios do século XX. No ordenamento brasileiro esse regime jurídico está contido na Lei 8.666/93; para as concessões e permissões de serviço público vigora na Lei 8.987/95; as duas leis forma alteradas pela Lei 9.648, de 27.05.1998.[17]

            O objeto destes contratos é amplo, abarcando: obras, serviços, compra de bens e concessões. Por ora, é suficiente esta menção, porque será aprofundado, no momento oportuno, o estudo acerca do objeto das várias espécies de contratos administrativos realizados com certa frequência pela Administração e previstos na Lei nº 8.666/93.

            Além dos contratos administrativos clássicos, existem também os contratos regidos parcialmente pelo direito privado, cuja previsão legal encontra-se no art. 62, da Lei nº 8.666,93, in verbis:

Art. 62. O instrumento de contrato é obrigatório nos casos de concorrência e de tomada de preços, bem como nas dispensas e inexigibilidades cujos preços estejam compreendidos nos limites destas duas modalidades de licitação, e facultativo nos demais em que a Administração puder substituí-lo por outros instrumentos hábeis, tais como carta-contrato, nota de empenho de despesa, autorização de compra ou ordem de execução de serviço.

§ 1º A minuta do futuro contrato integrará sempre o edital ou ato convocatório da licitação.

§ 2º Em "carta contrato", "nota de empenho de despesa", "autorização de compra", "ordem de execução de serviço" ou outros instrumentos hábeis aplica-se, no que couber, o disposto no art. 55 desta Lei. (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994)

§ 3o Aplica-se o disposto nos arts. 55 e 58 a 61 desta Lei e demais normas gerais, no que couber:

I - aos contratos de seguro, de financiamento, de locação em que o Poder Público seja locatário, e aos demais cujo conteúdo seja regido, predominantemente, por norma de direito privado;

II - aos contratos em que a Administração for parte como usuária de serviço público.

§ 4o É dispensável o "termo de contrato" e facultada a substituição prevista neste artigo, a critério da Administração e independentemente de seu valor, nos casos de compra com entrega imediata e integral dos bens adquiridos, dos quais não resultem obrigações futuras, inclusive assistência técnica.

            Do texto legal acima, observa-se que há inclusive previsão legal para que a Administração Pública celebre contratos com a utilização de normas de direito privado. O legislador vai além, pois chega até a citar alguns exemplos em que este tipo de contrato geralmente e ocorre: seguro, financiamento e locação.

            Todavia, estas situações não são taxativas, conforme exegese dos seguintes termos utilizados: “e aos demais”. Logo, outros contratos também podem submeter a Administração ao respeito por normas de direito privado, um bom exemplo disto é o contrato de leasing.[18]

            Em terceiro lugar, cabe esclarecer o que significa o termo novas figuras contratuais. Cuida-se, na realidade, de um efeito da efervescência de novas concepções sobre a forma de atuação estatal no seio da sociedade.[19]

            Odete Medauar ensina que o “regime jurídico dessas novas é essencialmente público, mas diferente, em muitos pontos, do regime aplicado aos contratos administrativos tradicionais”. Nesta situação, encontram-se: os convênios, os consórcios, os protocolos, os contratos de gestão, os contratos de gerência, os contratos de arrendamento etc.

            Por fim, os contratos administrativos são o instrumento de que se vale a Administração Pública para o cumprimento do interesse público, podendo ser regidos tanto por normas de direito público quanto de direito privado, contudo sempre respeitando o pactuado entre as partes e o disposto pela Lei nº 8.666/93.

4 CARACTERÍSTICAS

            Na doutrina, são pertinentes as considerações trazidas por Maria Sylvia Zanella Di Pietro[20] acerca das características do contrato administrativo. Esta autora enumera oito, são elas: a) presença da Administração Pública como Poder Público; b) finalidade pública; c) obediência à forma prescrita em lei; d) procedimento legal; e) natureza do contrato de adesão; f) natureza intuitu personae; g) presença de cláusulas exorbitantes; e) mutabilidade.

            Em primeiro lugar, há que se tratar da presença da Administração Pública como Poder Público. Esta característica, segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro,[21] gera nos contratos administrativos “uma série de prerrogativas que garantem a sua posição de supremacia sobre o particular; elas vêm expressas precisamente por meio das chamadas cláusulas exorbitantes ou de privilégio ou de prerrogativas”.

            Por segundo, existe a finalidade pública. Outra característica presente em todos os contratos administrativos, sob pena de desvio de poder. Logo, não pode a Administração se afastar de atender ao interesse público em seus contratos, mesmo que isto ocorra de forma indireta, por exemplo: a concessão de uso de uma sepultura para um particular, pois, mesmo que só um usufrua deste direito, é do interesse a ocorrência de um sepultamento nos termos da lei.[22]

            Uma terceira característica é a obediência à forma prescrita em lei. Nesta característica, destaca-se o papel da Lei nº 8.666/93, a qual prevê uma série de normas referentes à forma dos contratos administrativos. Exemplificativamente, é possível citar-se os seguintes casos: a) a publicação do Diário Oficial (art. 61, parágrafo único); a vinculação do contrato ao instrumento convocatório (art. 3º); a existência de certas cláusulas necessárias (art. 55) etc.[23]

            Em quarto lugar, há necessidade de se observar os procedimentos legais obrigatórios, tais como: “autorização legislativa, avaliação, motivação autorização pela autoridade competente, indicação de recursos orçamentários e licitação”.[24]    

            Ademais, o contrato administrativo possui a peculiaridade da exigência de licitação prévia para contratar com a Administração Pública, ressalvados os casos de dispensa e inexigibilidade previstas taxativamente nos arts. 24 e 25 da Lei nº 8.666/93.

            Em quinto lugar, assevera-se que o contrato administrativo é uma espécie de contrato de adesão, haja vista a imposição ao interessado em pactuar com o poder público de aderir às cláusulas unilateralmente fixadas no instrumento convocatório da licitação. Nas palavras de Maria Sylvia Zanella Di Pietro,

Costuma-se dizer que, pelo instrumento convocatório da licitação, o poder público faz uma oferta a todos os interessados, fixando as condições em que pretende contratar; a apresentação de propostas pelos licitantes equivale à aceitação da oferta pela Administração. Essa ideia se confirma com a norma do art. 40, §2º, da Lei nº 8.666, segundo a qual, dentre os anexos do edital da licitação, deve constar necessariamente “a minuta do contrato a ser firmado entre a Administração e o licitante vencedor”; com isto, fica a minuta do contrato sujeita ao princípio da vinculação ao edital.[25] 

            Em sexto lugar, ressalta-se que os contratos administrativos são intuitu personae, ou seja, leva-se em conta a pessoa da parte contratada. A Lei Nacional das Licitações, por sua vez, trata do tema em dois dispositivos distintos, in verbis:

Art. 72. O contratado, na execução do contrato, sem prejuízo das responsabilidades contratuais e legais, poderá subcontratar partes da obra, serviço ou fornecimento, até o limite admitido, em cada caso, pela Administração.

Art. 78. Constituem motivo para rescisão do contrato:

VI - a subcontratação total ou parcial do seu objeto, a associação do contratado com outrem, a cessão ou transferência, total ou parcial, bem como a fusão, cisão ou incorporação, não admitidas no edital e no contrato;

            A exegese dos dispositivos acima conduz a seguinte ilação: é permitida a subcontratação em contratos administrativos, desde que dentro dos limites admitidos pela Administração no contrato ou no edital da licitação, sob pena de rescisão unilateral do contrato firmado.

            Em sétimo lugar, surgem as chamadas cláusulas exorbitantes. Estas “são, pois, as que excedem do Direito Comum para consignar uma vantagem ou uma restrição à Administração ou ao contratado”. [26] Não é diferente o conceito de Maria Sylvia Zanella Di Pietro,[27]

São cláusulas exorbitantes aquelas que não seriam comuns ou que seriam ilícitas em contrato celebrado entre particulares, por conferirem prerrogativas a uma das partes (a Administração) em relação à outra; elas colocam a Administração em posição de supremacia sobre o contratado.

            A própria Lei nº 8.666/93 (Lei Nacional de Licitações) agasalha uma série de cláusulas exorbitantes. Exemplificativamente, pode-se citar as seguintes exigências e as suas respectivas previsões legais: as modalidades de garantia exigidas do contratado (art. 56)[28]; a possibilidade alteração unilateral, tanto quantitativa quanto qualitativa (inciso I, art. 65)[29], todavia, respeitando, em relação aquela, os limites previstos no §1º do já citado art. 65;[30] a faculdade de rescisão unilateral do contrato (inciso II, art. 58, c/c inciso I, art. 79 e incisos I a XII e XVII, art. 78);[31] o poder de fiscalizar a execução dos contratos (art. 67)[32]; a prerrogativa de aplicação de penalidades (inciso IV, art. 58 c/c art. 87);[33] a possibilidade de retomada do objeto (art. 80)[34]; a restrição para o uso da exceptio non adimpleti contractus apenas as hipóteses previstas em lei (incisos XIV, XV e XVI, art. 78)[35] etc.

            Destarte, a existência de cláusulas exorbitantes (verdadeiros preceitos de ordem pública)[36] e o caráter sucessivo dos contratos administrativos conduzem para uma outra característica, qual seja: a mutabilidade.

            O tema, por conseguinte, deve ser analisado sobre dois aspectos: “o das circunstâncias que fazem mutável o contrato administrativo e o da conseqüência dessa mutabilidade, que é o direito do contratado à manutenção de equilíbrio econômico-financeiro”.[37] Em relação ao primeiro aspecto, já se analisou alhures algumas das situações de alteração contratual, principalmente, quando se explanou acerca das cláusulas exorbitantes. O segundo aspecto, entretanto, merece uma análise mais detida, conforme se fará no tópico seguinte.

4.1. Equilíbrio Econômico-Financeiro

            Dentre as características acima aludidas mais relevantes, encontra-se o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos administrativos. Basicamente, existem duas espécies de cláusulas nos contratos administrativos, quais sejam: as cláusulas regulamentares ou de serviços e as cláusulas econômico-financeiras. [38] Aquelas disciplinam o modo e a forma de prestação do serviço, podendo ser alteradas unilateralmente pela Administração. De outro lado, estas fixam as condições de remuneração do concessionário e somente podem ser modificada através de acordo entre ambas as partes.[39]

            Sendo assim, há que se ponderar que as alterações unilaterais incidem apenas sobre as cláusulas regulamentares ou de serviços, não sendo permitida a alteração das cláusulas econômico-financeiras dos contratos sem a anuência do contratado,[40] conforme § 1º, art. 58, Lei nº 8.666/93, in verbis:

Art. 58.  O regime jurídico dos contratos administrativos instituído por esta Lei confere à Administração, em relação a eles, a prerrogativa de:

I - modificá-los, unilateralmente, para melhor adequação às finalidades de interesse público, respeitados os direitos do contratado;

II - rescindi-los, unilateralmente, nos casos especificados no inciso I do art. 79 desta Lei;

III - fiscalizar-lhes a execução;

IV - aplicar sanções motivadas pela inexecução total ou parcial do ajuste;

V - nos casos de serviços essenciais, ocupar provisoriamente bens móveis, imóveis, pessoal e serviços vinculados ao objeto do contrato, na hipótese da necessidade de acautelar apuração administrativa de faltas contratuais pelo contratado, bem como na hipótese de rescisão do contrato administrativo.

§ 1^o  As cláusulas econômico-financeiras e monetárias dos contratos administrativos não poderão ser alteradas sem prévia concordância do contratado.

§ 2^o  Na hipótese do inciso I deste artigo, as cláusulas econômico-financeiras do contrato deverão ser revistas para que se mantenha o equilíbrio contratual.

            No entanto, permanece a dúvida: o que vem a ser o tal equilíbrio econômico-financeiro. Nas palavras de Marçal Justen Filho,[41]o “equilíbrio econômico-financeiro do contrato administrativo significa a relação (de fato) existente entre o conjunto dos encargos impostos ao particular e a remuneração correspondente”. 

            Na mesma linha, Celso Antonio Bandeira de Mello acrescenta, ainda, uma certa noção de isonomia entre os pactuantes para o conceito de equilíbrio econômico-financeiro, ipsis litteris:[42]

Equilíbrio econômico-financeiro (ou equação econômico-financeira) é a relação de igualdade formada, de um lado, pelas obrigações assumidas pelo contratante no momento do ajuste e, de outro lado, pela compensação econômica que lhe corresponderá.

            De forma resumida, Hely Lopes Meirelles[43] enumera também alguns sinônimos para o termo equilíbrio econômico-financeiro ao conceituá-lo. Outrossim, ressalta alguns efeitos sobre este instituto advindos das alterações unilaterais realizadas pela Administração nos contratos administrativos, ipsis litteris:

o equilíbrio financeiro, ou equilíbrio econômico, ou a equação econômica, ou, ainda, equação financeira, do contrato administrativo é a relação estabelecida inicialmente pelas partes entre os encargos do contratado e a retribuição da Administração para a justa remuneração do objeto do ajuste. Essa relação encargo-remuneração deve ser mantida durante toda a execução do contrato, a fim de que o contratado não venha a sofrer indevida redução nos lucros normais do empreendimento. Assim, ao usar do seu direito de alterar unilateralmente as cláusulas regulamentares do contrato administrativo, a Administração não pode violar o direito do contratado de ver mantida a equação financeira originariamente estabelecida, cabendo-lhe operar os necessários reajustes econômicos para o restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro. Note-se que esse restabelecimento pode ser “para mais ou para menos, conforme o caso” (cf. art. 65, §5º). 

            Celso Antônio Bandeira de Mello aponta, ainda, para três instrumentos aptos a manter o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos administrativos, são eles: a) o reajuste; b) a recomposição de preços; e, c) a revisão.

            O reajuste surge da necessidade de se manter equilibrado o contrato durante toda sua execução. Trata-se, nas doutas palavras de Celso Antônio Bandeira de Mello, de cláusulas, “as quais prevêem, como o próprio nome indica, um ajuste automático do valor dos pagamentos à variação do preço dos insumos”.[44]

            Na prática, são aplicados índices oficiais sobre os valores pactuados, a fim de se manter incólume “a igualdade que as partes convencionaram ao travarem o contrato”.[45] Atualmente, encontra-se prevista no inciso XI, do art. 40, da Lei Nacional de Licitações:

Art. 40. O edital conterá no preâmbulo o número de ordem em série anual, o nome da repartição interessada e de seu setor, a modalidade, o regime de execução e o tipo da licitação, a menção de que será regida por esta Lei, o local, dia e hora para recebimento da documentação e proposta, bem como para início da abertura dos envelopes, e indicará, obrigatoriamente, o seguinte:

XI - critério de reajuste, que deverá retratar a variação efetiva do custo de produção, admitida a adoção de índices específicos ou setoriais, desde a data prevista para apresentação da proposta, ou do orçamento a que essa proposta se referir, até a data do adimplemento de cada parcela; (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994).

            A recomposição de preços, por sua vez, ocorre para manter o equilíbrio econômico-financeiro diante de eventos supervenientes e extraordinários, ou seja, uma modificação anormal da situação fática. Cuida-se, em poucas palavras, de um instrumento que atende ao princípio da intangibilidade da equação econômico-financeira, o qual deve ser utilizado em caso de situações novas e imprevisíveis. Na Lei Nacional de Licitações, tal instrumento encontra-se disciplinado na alínea “d”, inciso II, art. 65, a saber:

Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei poderão ser alterados, com as devidas justificativas, nos seguintes casos:

II - por acordo das partes:

d) para restabelecer a relação que as partes pactuaram inicialmente entre os encargos do contratado e a retribuição da administração para a justa remuneração da obra, serviço ou fornecimento, objetivando a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro inicial do contrato, na hipótese de sobrevirem fatos imprevisíveis, ou previsíveis porém de conseqüências incalculáveis, retardadores ou impeditivos da execução do ajustado, ou, ainda, em caso de força maior, caso fortuito ou fato do príncipe, configurando álea econômica extraordinária e extracontratual. (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994)

            Em relação à revisão, esta ocorre quando há alterações do projeto ou do cronograma na execução do contrato, bem como quando são aumentados os custos ou os encargos contratuais, em virtude de atos oriundos da própria Administração. Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello,[46] a Lei nº 8.666/93 contempla uma hipótese de revisão no §5º, art. 65, in verbis:

§ 5º Quaisquer tributos ou encargos legais criados, alterados ou extintos, bem como a superveniência de disposições legais, quando ocorridas após a data da apresentação da proposta, de comprovada repercussão nos preços contratados, implicarão a revisão destes para mais ou para menos, conforme o caso.

            Enfim, todos estes instrumentos elencados visam proteger o particular de três tipos de áleas ou riscos que ele enfrenta quando contrata com a Administração. São as áleas: ordinária ou empresarial (“é um risco que todo o empresário corre, como resultado da própria flutuação do mercado”);[47] administrativa (abrangendo três fatores: a alteração unilateral, o fato do príncipe e o fato da administração); econômica (“que corresponde a circunstâncias externas ao contrato, estranhas à vontade das partes, imprevisíveis, excepcionais, inevitáveis, que causam desequilíbrio muito grande no contrato, dando lugar à aplicação da teoria da imprevisão”).[48]

5 MODALIDADES

            Feitas as considerações acima acerca das características dos contratos administrativo, torna-se imperioso elencar algumas das modalidades de contratos administrativos mais relevantes, a saber: a) contrato de obra pública; b) contrato de serviço; c) contrato de fornecimento; d) contrato de concessão; e) contrato de gerenciamento.

            Primeiramente, há que se tecer considerações acerca do contrato de obra pública, o qual pode ser entendido como “todo ajuste administrativo que tem por objeto uma construção, uma reforma ou uma ampliação de imóvel destinado ao público ou ao serviço público”.[49]

            Em segundo lugar, entende-se por contrato de serviço: “todo ajuste administrativo que tem por objeto uma atividade prestada à Administração, para atendimento de necessidades ou de seus administrados”.[50] A grande distinção existente entre obra e serviço encontra-se que nesta predomina a atividade sobre o material, enquanto que naquela ocorre justamente o inverso.

            Por terceiro, existe o contrato de fornecimento, o qual pode ser entendido como “o ajuste administrativo pelo qual a Administração adquire coisas móveis (materiais, produtos industrializados, gêneros alimentícios etc.) necessárias à realização de suas obras ou à manutenção de seus serviços”.[51]

            Um quarto tipo de contrato é o contrato de concessão, o qual pode ser entendido como sendo

o ajuste pelo qual a Administração delega ao particular a execução remunerada de serviço ou de obra pública ou lhe cede o uso de um bem público, para que o explore por sua conta e risco, pelo prazo e nas condições regulamentares e contratuais. Daí a tripartição da concessão em concessão de serviço público, concessão de obra pública e concessão de uso de bem público, consubstanciadas em contrato administrativo bilateral, comutativo, remunerado e realizado intutitu personae.[52]      

            Outro tipo de contrato administrativo é o de gerenciamento. Esta espécie contratual é aquela em que o contratante, ou seja, o Governo, encarrega a um gerenciador a condução de um empreendimento, porém reserva para si a competência decisória final e os encargos financeiros ou de execução da operação.[53]

            Recentemente, visando otimizar o aparelho administrativo do Estado, surgiram várias espécies de contratos administrativos. Nesse cenário, são exemplos: os convênios, os consórcios públicos, as parcerias público-privados etc. Segundo Odete Medauar,[54] está se diante das chamadas novas figuras contratuais, as quais são regidas por um regime jurídico essencialmente público, porém que diferem, em muitos pontos, “do regime aplicado aos contratos administrativos tradicionais”. [55]

6 CONSIDERAÇÕES FINAIS

            Diante de todo o exposto, resta evidente a amplitude do instituto do contrato administrativo no seio da Administração Pública brasileira. Percebe-se, ainda, que as variáveis que envolvem o tema são múltiplas e conduzem, inexoravelmente, a uma certa complexidade do tema.

            Basicamente, intentou-se fazer no presente estudo quatro abordagens, a saber:

            a) explorar, de forma breve, o histórico do instituto;

            b) conceituar o instituto do contrato administrativo como sendo o instrumento de que se vale a Administração Pública para o cumprimento do interesse público, podendo ser regidos tanto por normas de direito público quanto de direito privado, contudo sempre respeitando o pactuado entre as partes e o disposto pela Lei nº 8.666/93.

            c) apresentar, sem descer a detalhes, as características do instituto, quais sejam: a) presença da Administração Pública como Poder Público; b) finalidade pública; c) obediência à forma prescrita em lei; d) procedimento legal; e) natureza do contrato de adesão; f) natureza intuitu personae; g) presença de cláusulas exorbitantes; e) mutabilidade.

            d) enfocar no equilíbrio econômico-financeiro e os instrumentos para sua preservação (revisão, recomposição dos preços e reajuste);

            e) elencar algumas espécies de contratos administrativos para melhor situar qual é o âmbito de aplicação das noções apresentadas.

            Enfim, a intenção do presente estudo é contribuir para o aprendizado sobre o tema contratos administrativos, explicando de forma direta e simples alguns aspectos dos contratos administrativos. No entanto, o que se espera mesmo: é ter sido plantada uma semente, a qual germinará com mais estudos sobre o tema advindos dos leitores e demais operadores do direito.

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