SUMÁRIO: 1 – INTRODUÇÃO; 2 – 2 – CONSAGRAÇÃO DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS DE CRIANÇAS E ADOLESCENTES NA LEGISLAÇÃO PÁTRIA; 3 – A PRIORIDADE ABSOLUTA NO CAMPO DO ORÇAMENTO PÚBLICO; 4 – A PARTICIPAÇÃO POPULAR NA ELABORAÇÃO DO ORÇAMENTO PÚBLICO – CONTROLE SOCIAL; 4 – A PARTICIPAÇÃO POPULAR NA ELABORAÇÃO DO ORÇAMENTO PÚBLICO – CONTROLE SOCIAL; 5 – O CONSELHO MUNICIPAL DOS DIREITOS DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE COMO ATOR NO CONTROLE SOCIAL; 7 – REFERÊNCIAS

RESUMO: O Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente é um órgão cuja criação está expressamente prevista na Constituição Federal de 1988, bem como no Estatuto da Criança e do Adolescente. Ele surge como um ator de fundamental importância na expressão democrática da sociedade, no que tange às discussões acerca dos direitos da criança e do adolescente, que devem ser observados com a mais absoluta prioridade, de acordo com o ordenamento constitucional. No campo do orçamento público, sua atuação se mostra de singular importância, tendo em vista a necessidade de se firmar um planejamento financeiro pautado no efetivo cumprimento do princípio da prioridade absoluta a crianças e adolescentes.

PALAVRAS-CHAVE: Criança e adolescente, Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente, Orçamento Público, Democracia, Prioridade Absoluta.

1.  INTRODUÇÃO 

Durante quase todo o século XX as leis brasileiras que tratavam assuntos relativos a crianças e adolescentes estavam em consonância com a Doutrina da Situação Irregular, de caráter assistencialista e repressivo. Essas leis – e especialmente o Código de Menores de 1979 - tinham como destinatários os menores em conflito com a lei ou em situação de abandono, que não eram considerados como sujeitos de direitos, e sim como objetos.

Com a promulgação da Constituição da República Federativa do Brasil, em 1988, inaugurou-se uma nova concepção sociojurídica sobre crianças e adolescentes, com a implementação da Doutrina da Proteção Integral e a consagração do princípio da prioridade absoluta no que diz respeito a seus direitos fundamentais.

De acordo com a Constituição Federal, toda a ação governamental que vise ao atendimento dos direitos da criança e do adolescente levará em consideração a diretriz da participação popular, por meio das organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis. Assim, estabelece o direito à participação popular nas políticas públicas destinadas a crianças e adolescentes.

O Estatuto da Criança e do Adolescente, regulamentando a norma constitucional, trouxe o Conselho de Direitos da Criança e do Adolescente como mecanismo de participação política, cuja composição é paritária entre membros do Poder Público e da sociedade civil organizada. Dessa forma, efetiva-se o direito à participação do cidadão na implementação de políticas públicas.

As funções prioritárias do Conselho de Direitos são a elaboração das políticas que assegurem o atendimento dos direitos de crianças e adolescentes e o controle na execução dessas políticas.

No que diz respeito à elaboração de políticas no campo do Orçamento Público, ressalta-se que é função do Conselho de Direitos acompanhar e emitir opiniões no momento da elaboração das leis orçamentárias, devendo garantir recursos suficientes para secretarias ou ministérios que cuidem de políticas direcionadas a crianças e adolescentes, fazendo-se aplicar o princípio constitucional da prioridade absoluta constante no artigo 227 da Constituição e no artigo 4° do Estatuto da Criança e do Adolescente.

Percebe-se pelo exposto que tanto a Constituição da República quanto o Estatuto da Criança e do Adolescente cuidaram de estabelecer normas e diretrizes para a fiel garantia dos direitos de crianças e adolescentes, com absoluta prioridade, criando para isso mecanismos de controle social, como o Conselho Municipal de Direitos da Criança e do Adolescente.

2 – CONSAGRAÇÃO DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS DE CRIANÇAS E ADOLESCENTES NA LEGISLAÇÃO PÁTRIA

Até o advento da Constituição Federal de 1988, imperava no campo dos direitos da criança e do adolescente a chamada Doutrina da Situação Irregular, preconizada pelo Código de Menores de 1979. Sobre esse momento jurídico, comenta Custódio (2008):

A teoria jurídica do direito do menor desempenhava papel especial na re-significação da realidade, pois dispunha de um aparato capaz de transformar o menino e a menino pobre em “menor em situação de risco” e, portanto, destinatário da responsabilização individual pela sua própria condição de irregularidade. Era a construção de um mundo paralelo, onde a irregularidade era imaginada com base em preconceitos e estereótipos e depois restava aos agentes do Estado enquadrar o público perfeito à caracterização da barbárie.

Com o advento da nova Constituição, inaugurou-se uma nova ordem sociojurídica, que possibilitou o rompimento da Doutrina da Situação Irregular, ao mesmo tempo que se implantava a Doutrina da Proteção Integral.

O Estatuto da Criança e do Adolescente, em seu artigo 1º, adota expressamente a nova ideologia: “Esta Lei dispõe sobre a proteção integral à criança e ao adolescente”. Sobre a Doutrina da Proteção Integral comentou Silva (2009):

Ao romper definitivamente com a doutrina da situação irregular, até então admitida pelo Código de Menores (Lei 6.697, de 10 de outubro de 1979), e estabelecer como diretriz básica e única no atendimento de crianças e adolescentes a doutrina da proteção integral, o legislador pátrio agiu de forma coerente com o texto constitucional de 1988 e documentos internacionais aprovados com amplo consenso da comunidade das nações.

Antes de ser implantada no Brasil, alguns diplomas internacionais já haviam consagrado a proteção especial para a criança e o adolescente:

Já a Declaração de Genebra de 1924 determinava “a necessidade de proporcionar à criança uma proteção especial”; da mesma forma que a Declaração Universal dos Direitos Humanos das Nações Unidas (Paris, 1948) apelava ao “direito a cuidados e assistência especiais”; na mesma orientação, a Convenção Americana sobre os Direitos Humanos (Pacto de São José, 1969) alinhava, em seu art. 19: “Toda criança tem direito às medidas de proteção que na sua condição de menor requer, por parte da família, da sociedade de do Estado” (Silva, 2009).

Por aqui, no entanto, a Doutrina da Proteção Integral teve início na ratificação da Convenção sobre o Direito da Criança, aprovada pela Assembléia Geral da ONU em 20 de novembro de 1989, pelo Decreto 99.710, em 21 de novembro de 1990.

Assim, após um longo período de discriminação e abandono, instalou-se uma doutrina que permite reconhecer uma vasta gama de direitos fundamentais para crianças e adolescentes, considerados em sua universalidade. E mais – estabeleceu-se que as defesas desses direitos deveriam se dar pelo Estado, Família e Comunidade, com a mais absoluta prioridade. Leciona Liberati (1991):

Por absoluta prioridade, devemos entender que a criança e o adolescente deverão estar em primeiro lugar na escala de preocupação dos governantes; devemos entender que, primeiro, devem ser atendidas todas as necessidades das crianças e adolescentes(...).

Por absoluta prioridade, entende-se que, na área administrativa, enquanto não existirem creches, escolas, postos de saúde, atendimento preventivo e emergencial às gestantes, dignas moradias e trabalho, não se deveria asfaltar ruas, construir praças, sambódromos, monumentos artísticos etc., porque a vida, a saúde, o lar, a prevenção de doenças são mais importantes que as obras de concreto que ficam para demonstrar o poder do governante.

Embora existam divergências, não cabe analisar a prioridade absoluta sob a ótica da discricionariedade, uma vez que o governante estará sempre obrigado, por comando constitucional, a zelar pelo interesse precípuo das crianças e dos adolescentes. A esse respeito, comenta Dallari (2008):

O apoio e a proteção à infância e juventude devem figurar, obrigatoriamente, entre as prioridades dos governantes. Essa exigência constitucional demonstra o reconhecimento da necessidade de cuidar de modo especial das pessoas que, por sua fragilidade natural ou por estarem numa fase em que se completa sua formação, correm maiores riscos. A par disso, é importante assinalar que não ficou por conta de cada governante decidir se dará ou não apoio prioritário às crianças e aos adolescentes. Reconhecendo-se que eles são extremamente importantes para o futuro de qualquer povo, estabeleceu-se como obrigação legal de todos os governantes dispensar-lhes cuidados especiais.

Quanto à efetividade da norma constitucional, comenta Marchesan ser essa norma de eficácia plena, devendo ser observada desde já. Assim escreve:

Exsurge com clareza, das considerações tecidas, não ser possível qualificar a norma insculpida no art. 227 da CF como sendo de eficácia contida (na classificação exemplar de José Afonso da Silva); nem como sendo "not self-executing", na já superada taxionomia do Direito Americano.

A norma é clara, passível até de uma exegese meramente gramatical (aquela que exige do intérprete o mínimo esforço racional), embora seja recomendável avançar no " iter " hermenêutico e se lançar mão dos métodos lógico e teleológico, quando, então, virão à lume os dispositivos dos arts. 4º e 6º do ECA.

3 – A PRIORIDADE ABSOLUTA NO CAMPO DO ORÇAMENTO PÚBLICO

A prioridade absoluta alcança, de acordo com o artigo 4º do ECA:

a) primazia de receber proteção e socorro em quaisquer circunstâncias;
b) precedência do atendimento nos serviços públicos ou de relevância pública;
c) preferência na formulação e na execução das políticas sociais públicas;
d) destinação privilegiada de recursos públicos nas áreas relacionadas com a proteção à infância e à juventude

Entre os itens elencados pelo Estatuto, deve-se observar a relevância da “destinação privilegiada de recursos públicos”. Isso porque não há de se pensar o funcionamento da máquina estatal sem recursos que a sustente. Não há que se pensar também em efetivação de políticas e programas voltados à proteção de direitos infanto-juvenis sem previsão orçamentária que os comporte. Para Baleeiro (1969), nos Estados Democráticos

o orçamento é considerado o ato pelo qual o Poder Legislativo prevê e autoriza o Poder Executivo por certo período e em pormenor, as despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei.

Os principais documentos orçamentários são o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual.

O Plano Plurianual está previsto do artigo 165, §1º da Constituição Federal e define de maneira regionalizada as diretrizes, objetivos e metas da administração pública. Prevê planos e programas de duração prolongada.

A Lei de Diretrizes Orçamentárias está prevista no artigo 165, §2º da Constituição Federal, e compreende as metas e prioridades da administração pública, incluindo as despesas para o próximo exercício financeiro e ainda orienta a elaboração da lei orçamentária anual, entre outros.

A Lei Orçamentária Anual é aquela que contém o orçamento fiscal referente ao Executivo, Legislativo e Judiciário, fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, além do orçamento de investimentos das empresas estatais, bem como o orçamento da seguridade social.

O Orçamento Público constitui um poderoso elemento na gestão de políticas e na retratação da vida econômica da Nação. Para Barros (2007),

As leis orçamentárias expressam a proposta política de cada governo. É por meio delas que se conhece o que será feito no âmbito das políticas públicas e se pode avaliar o que é prioritário. É também nesse ciclo orçamentário que pode se dar uma outra forma de governança, menos centralizada nos mandatários (chefe do Executivo e parlamentares) e mais compartilhada com as organizações da sociedade.

Nesse sentido, observa Harada (2003) que

atualmente, o orçamento deixou de ser mero documento de caráter contábil e administrativo, para espelhar toda a vida econômica da Nação, constituindo-se em importante instrumento dinâmico do Estado a orientar sua atuação sobre a economia.

4 – A PARTICIPAÇÃO POPULAR NA ELABORAÇÃO DO ORÇAMENTO PÚBLICO – CONTROLE SOCIAL

Um dos atributos do Orçamento Público previsto na Constituição Federal é a participação social no momento de sua formulação. Esse aspecto corrobora o preceito do art. 1° da Constituição, que diz ser o povo o detentor do poder, exercendo-o por meio de representantes eleitos ou diretamente nas formas previstas no texto constitucional.

A participação social se faz importante na formulação do orçamento, como construção de cidadania, uma vez ser este um poderoso instrumento de implementação de políticas públicas, que interessam à sociedade. Para Mahfus (2000),

Liberdade e igualdade, em uma economia pseudo-capitalista, em que os direitos individuais se sobrepõem ao coletivo, transforma o conceito de cidadania em um mero direito de consumidor. Ao balizarmos as diferenças em participação na gestão pública municipal e com a conseqüente participação da sociedade na esfera orçamentária e administrativa, certamente agregamos ao conceito de cidadania a temática de inserção política com o objetivo de disputara hegemonia com as elites dominantes. Querer transformar o direito do cidadão em uma expectativa meramente econômica , como é o direito do consumidor, significa freiar a expectativa de se criar alternativas de poder a sociedade organizada.

Quanto a essa participação popular no plano orçamentário, Giacomoni, citado por Minghelli (2004), afirma que

por mais capacitados que sejam os quadros técnicos governamentais, faz-se necessária a ampliação da participação social, como forma surgirem novas estratégias, mais conectadas com a realidade e com as necessidades da população.

A participação popular nas decisões do Estado evidencia a característica marcante do Direito Administrativo Contemporâneo, de caminhar para os modelos de colaboração, pautados na gestão associada, democrática e participativa, conforme leciona Ferraz (2008).

O Estatuto da Cidade instituiu a gestão orçamentária participativa, tornando obrigatória a disponibilização de espaços para a discussão do orçamento pela sociedade. Para Harada (2003),

a familiarização da sociedade com os instrumentos orçamentários é de suma importância para o pleno exercício da cidadania, participando do sistema de direcionamentos das despesas públicas, bem como fiscalizando a fiel execução do que foi aprovado.

Destaca-se nesse prisma de participação social a valoração da democracia direta em nosso ordenamento jurídico, que Bonavides (2000) define como direito fundamental de quarta geração:

A democracia positivada enquanto direito da quarta geração há de ser, de necessidade, democracia direta. Materialmente possível graças aos avanços da tecnologia de comunicação, e legitimamente sustentável graças à informação correta e às aberturas pluralistas do sistema. Desse modo, há de ser também uma democracia isenta já das contaminações da mídia manipuladora, já do hermetismo de exclusão, de índole autoritária e unitarista, familiar ao monopólios do poder. Tudo isso, obviamente, se a informação e o pluralismo vingarem por igual como direitos paralelos e coadjutores da democracia; esta, porém, enquanto direito do gênero humano, projetado e concretizado no último grau de sua evolução conceitual.

Dessa participação social na formulação do orçamento público, surge a legitimidade para a fiscalização e controle da execução desse mesmo orçamento.

Na Administração Pública existem basicamente três tipos de controle. O controle externo está previsto no artigo 70[1] da Constituição Federal, e é exercido pelo Congresso Nacional. O Controle interno está previsto na parte final do artigo 70 e diz respeito ao sistema de controle interno de cada poder.

Outro tipo de controle, inovação da Carta de 1988, é o controle social, exercido por “qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato”, que são partes legítimas para “na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União”[2]. Complementa Harada (2003): “Claro que esta ‘denúncia’ poderá, também, ser levada ao Tribunal de Contas do Estado ou do Município, conforme o caso”.

5 – O CONSELHO MUNICIPAL DOS DIREITOS DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE COMO ATOR NO CONTROLE SOCIAL

Há vários instrumentos de participação democrática previstos na Constituição Federal, e na legislação como um todo. Um desses instrumentos é a criação de conselhos gestores de políticas públicas. Carvalho (2004) define esses conselhos como

espaços de co-gestão entre o Estado e a sociedade que vêm se contrapor a uma tradição autoritária e excludente que caracterizava os espaços de decisão política no Brasil(...). São formas inovadoras de gestão pública que permitem o exercício da cidadania ativa, incorporando as forças vivas de uma comunidade à gestão de seus problemas e à implantação de políticas públicas que possam solucioná-las.

Na definição de Raichelis (2006) “os conselhos são canais importantes de participação coletiva, que possibilitam a criação de uma nova cultura política e novas relações políticas entre governo e cidadãos”.

Importante ressaltar que a legislação brasileira prevê desde 1996 a criação de conselhos gestores nas áreas sociais nos municípios como requisito de transferência de verbas para as respectivas áreas. Assim comentam Silva e Afradique (2006):

A Lei os incluiu como parte do processo de gestão descentralizada e participativa, e os constituiu como novos atores deliberativos, consultivos e fiscalizadores, apesar de tê-los vinculado ao Poder Executivo do município, como órgãos auxiliares da gestão pública.

No que tange aos direitos da criança e do Adolescente, a Constituição prevê, de forma genérica em seu  art. 227 § 7º c/c art. 204 a instituição dos Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente, estabelecendo que no atendimento dos direitos da criança e do adolescente, levar-se-á em conta a “participação da população por meio de organizações representativas, na formulação das políticas públicas e no controle das ações em todos os níveis”.

A criação dos Conselhos de Direitos também está prevista no Estatuto da Criança e do Adolescente,  quando este trata da Política de Atendimento, ao estabelecer como uma de suas diretrizes a

criação de conselhos municipais, estaduais e nacional dos direitos da criança e do adolescente, órgãos deliberativos e controladores das ações em todos os níveis, assegurada a participação paritária por meio de organizações representativas, segundo leis federal, estaduais e municipais[3].

A criação dos Conselhos na área da infância e juventude também parte das premissas da Administração Pública moderna, no sentido de que o Estado não gere sozinho; antes, existe a necessidade da participação da sociedade, por meio das empresas, dos representantes do terceiro setor e da comunidade em geral. Para Carvalho e Nozabielli (2004),

existe um modelo tradicional de gestão, burocratizada, hierarquizada, centralizada, e autoritária. Este é o modelo herdado, aquele para o qual a maioria dos gestores foi formada. Todavia, há um novo modelo de gestão preconizado a partir do Estatuto da Criança e do Adolescente: intersetorial, compartilhado, integrado, descentralizado, municipalizado, flexível e adaptativo.

6 – CONCLUSÃO
Ante todo o exposto, conclui-se que o Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente se mostra como um importantíssimo instrumento de controle social, que, em regra, possibilita, com sua composição paritária, uma atuação isenta no que diz respeito às propostas oferecidas e ao controle propriamente dito realizado sobre a política orçamentária do município.

Esse controle tem o condão de garantir os interesses de crianças e adolescentes, funcionando o Conselho como uma voz da sociedade no âmbito das discussões políticas.

No entanto, há de se observar que o trabalho do CMDCA apenas se faz importante na medida em que a sociedade civil realmente participe de suas reuniões, de seus debates, de modo que esse órgão represente a população não apenas de forma física, mas também manifestando os anseios, as idéias, e o que realmente os destinatários das políticas públicas esperam conquistar.

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