Resumo: A Lei Municipal n° 856/2009 que instituiu o Parque Municipal Marinho da Praia do Espelho no Município de Porto Seguro-BA trouxe em seu art. 8° a instituição do tributo taxa em razão de serviço público. Este tributo taxa não se confunde com a cobrança de ingresso pela visitação nas unidades de conservação, fundada na Lei 9.985/2000 e Decreto 4.340/2002 e que só pode se ocorrer após a edição do Plano de Manejo. Sob o enfoque de tributo, a taxa em razão de serviço público, instituída pela Lei Municipal n° 856/2009, deve observar as limitações constitucionais e legais à sua instituição. Alguns dos serviços oferecidos, não são serviços propriamente ou essencialmente estatais; não se consubstanciam em específicos ou divisíveis e não são atividades estatais previstas em lei.

Palavras-Chave: Unidade de conservação. Lei Municipal n° 856/2009. Ilegalidade da taxa de visitação. Tributo. Cobrança pela visitação. Plano de Manejo.

Sumário: 1. Introdução. 2. Desenvolvimento: 2.1. Criação do Parque Municipal e instituição da taxa de visitação. 2.2 O tributo taxa em razão de serviço público X A cobrança pela visitação pública a unidade de conservação. 2.3. Da Ilegalidade da taxa de visitação. 3. Conclusão. 

1. Introdução

A Lei n° 9.985/2000, ao regulamentar o art. 225, §1°, incisos I,II,III e VII da Constituição Federal, instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza-SNUC.

O SNUC é constituído pelo conjunto das unidades de conservação federais, estaduais e municipais, tendo, dentre outros objetivos, a proteção dos recursos naturais necessários à subsistência de populações tradicionais, respeitando e valorizando seu conhecimento e sua cultura e promovendo-as social e economicamente (art. 4º, XIII, da Lei n° 9.985/00).

Nos termos da Lei n° 9.985/2000, as unidades de conservação integrantes do SNUC dividem-se em dois grupos, com características específicas:

a)      Unidades de Proteção Integral: Estação Ecológica, Reserva Biológica, Parque Nacional, Monumento Nacional e Refúgio de Vida Silvestre, e;

b)      Unidades de Uso Sustentável: Área de Proteção Ambiental, Área de Relevante Interesse Ecológico; Floresta Nacional; Reserva Extrativista; Reserva da Fauna, Reserva de Desenvolvimento Sustentável e Reserva Particular do Patrimônio Natural.

 O objetivo básico das Unidades de Proteção Integral é preservar a natureza, sendo admitido apenas o uso indireto dos recursos naturais. Já o objetivo básico das Unidades de Uso Sustentável é compatibilizar a conservação da natureza com o uso sustentável de parcela de seus recursos naturais.

Especificamente quanto aos Parques, cumpre destacar que seu objetivo básico é a preservação de ecossistemas naturais de grande relevância ecológica e beleza cênica, possibilitando a realização de pesquisas científicas e o desenvolvimento de atividades de educação e interpretação ambiental, de recreação em contato com a natureza e de turismo ecológico, sendo que sua área é de posse e domínio público, devendo as áreas particulares inseridas em seus limites serem desapropriadas.

Nos Parques, a visitação pública está sujeita às normas e restrições estabelecidas no Plano de Manejo da unidade de conservação, bem como às normas estabelecidas pelo órgão responsável por sua administração e àquelas previstas em regulamento.

Ademais, nos termos da Lei 9.985/2000 e do Decreto 4.340/2002 ao se instituir uma unidade de conservação admite-se a exploração comercial de produtos, subprodutos e/ou serviços obtidos ou desenvolvidos a partir dos recursos naturais ou culturais das respectivas unidades de conservação.

2. Desenvolvimento

2.1. Criação do Parque Municipal e instituição da Taxa de Visitação pela lei Municipal

 Em 31 de dezembro de 2009 foi sancionada e publicada a Lei Municipal n° 856/2009 que instituiu o Parque Municipal Marinho da Praia do Espelho e dá outras providências, no Distrito de Trancoso, Município de Porto Seguro-BA.

O seu parágrafo único do art. 1°, traz os limites do Parque Municipal Marinho da Paria do Espelho-PMMPE e o art. 2°, a previsão de que o referido Parque compreende todas as águas, recifes e plataforma continental, dentro de seus limites.

O art. 4° determina a proibição de qualquer forma de exploração dos recursos naturais, em toda a área do Parque, consoante os termos do Plano de Manejo a ser aprovado em 180 dias.

O art. 8° da referida Lei Municipal trouxe a instituição da Taxa de Visitação do PMMPE, fundada no inciso II do art. 66 da Lei Orgânica Municipal e no inciso II do art. 145 da CF/88, como contraprestação aos serviços prestados ou mantidos à disposição do visitante pelo poder Público Municipal, tais como informações; orientações, coleta de reclamações, distribuição de folhetos informativos; sinalização; fiscalização; identificação da fauna e flora; conservação e manutenção da diversidade biológica e dos recursos genéticos no Parque; elaboração de pesquisas científicas; vigilância e proteção das paisagens naturais do Parque; promoção de educação ambiental e demais serviços, a critério da autoridade administrativa, destinados à manutenção e proteção do Parque.

Já o art. 9° dispôs que a Taxa de Visitação tem como hipótese de incidência a utilização, efetiva ou potencial, pelo sujeito passivo, dos serviços, equipamentos públicos e a infra-estrutura do Município e do PMMPE, postos à disposição do Parque e do visitante, e visa financiar os seus objetivos de criação.

Como se vê, criou-se um tributo na modalidade taxa em razão da utilização de um serviço público.

2.2. O tributo taxa em razão de serviço público X A cobrança pela visitação pública a unidade de conservação

Nos termos da Lei 9.985/2000 e do Decreto 4.340/2002 ao se instituir uma unidade de conservação admite-se a exploração comercial de produtos, subprodutos e/ou serviços obtidos ou desenvolvidos a partir dos recursos naturais ou culturais das respectivas unidades de conservação.

Assim, admite-se a cobrança de um ingresso pela visitação nas unidades de conservação, de acordo com as determinações constantes da Lei 9.985/2000 e do Decreto 4.340/2002, como, por exemplo, a aprovação prévia do plano de manejo.

Ademais, nos termos do art. 30 da Lei 9.985/2000, as unidades de conservação podem ser geridas por organizações da sociedade civil de interesse público com objetivos afins aos da unidade, mediante instrumento a ser firmado com o órgão responsável por sua gestão.

Nesse contexto cumpre destacar a PORTARIA MMA N^o 366, DE 7 DE OUTUBRO DE 2009 que define os preços para a cobrança de ingressos, serviços administrativos, técnicos e outros, prestados pelo Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade - Instituto Chico Mendes, bem como, a  INSTRUÇÃO NORMATIVA ICM N^o 8, DE 18 DE SETEMBRO DE 2008, que estabeleceu normas e procedimentos para a prestação de serviços vinculados à visitação e ao turismo em Unidades de Conservação Federais por condutores de visitantes. 

No que tange ao tributo taxa, sua previsão constitucional se dá no inciso II art. 145, que prescreve que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir o tributo taxa, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição.

Já no plano infraconstitucional, cumpre destacar os artigos 77 e 79 do Código Tributário Nacional- CTN:

“Art. 77. As taxas cobradas pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, têm como fato gerador o exercício regular do poder de polícia, ou a utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição.”

“Art. 79. Os serviços públicos a que se refere o artigo 77 consideram-se:

        I - utilizados pelo contribuinte:

        a) efetivamente, quando por ele usufruídos a qualquer título;

        b) potencialmente, quando, sendo de utilização compulsória, sejam postos à sua disposição mediante atividade administrativa em efetivo funcionamento;

        II - específicos, quando possam ser destacados em unidades autônomas de intervenção, de unidade, ou de necessidades públicas;

        III - divisíveis, quando suscetíveis de utilização, separadamente, por parte de cada um dos seus usuários.”

O ministro Carlos Velloso no julgamento da ADI n° 447-6/DF,  esclarece em seu voto, diversos aspectos relacionados às taxas, destacando-se que a taxa é uma espécie de tributo vinculado, cuja  materialidade do seu fato gerador é uma atuação estatal diretamente referida ao contribuinte e apresenta a classificação dos serviços públicos em: serviços públicos propriamente estatais; serviços públicos essenciais ao interesse público e serviços públicos não essenciais, senão vejamos:

“A taxa, espécie de tributo vinculado, tendo em vista o critério jurídico do aspecto material do fato gerador, que Geraldo Ataliba denomina de hipóteses de incidência (Hipótese de Incidência Tributária, Ed. Rev. dos Tribs. 4. ed., 1991, p. 128 e ss.), ou é de polícia, decorrente do exercício do poder de polícia, ou é de serviço, resultante da utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição (CF, art. 145, II). A materialidade do fato gerador da taxa, ou de sua hipótese de incidência, é, ‘sempre e necessariamente um fato produzido pelo Estado, na esfera jurídica do próprio Estado, em referibilidade ao administrado.’ (Geraldo Ataliba, Sistema Trib. na Constituição de 1988, Rev. de Dir. Trib., 51/140), ou ‘uma atuação estatal diretamente referida ao contribuinte’, que ‘pode consistir ou num serviço público ou num ato de polícia.’ (Roque Antônio Carrazza, Curso de Dir. Const. Tributário, Ed. R.T., 2. ed., 1991, p. 243). (...) As taxas de polícia, conforme mencionamos, decorrem do exercício do poder de polícia, conceituado este no art. 78 do CTN, e as de serviço, de um serviço público prestado ao contribuinte, serviço público específico e divisível (CF, art. 145, II). Os serviços públicos, ensina Roque Carrazza, ‘se dividem em gerais e específicos’, certo que os primeiros, ou gerais, ‘são os prestados uti universi, isto é, indistintamente a todos os cidadãos’, alcançando ‘a comunidade, como um todo considerada, beneficiando número indeterminado (ou, pelo menos, indeterminável) de pessoas.’ (Ob. cit., p.. 243). Esses serviços não constituem fato gerador de taxa, não podem, portanto, ser custeados por meio de taxa, mas pelos impostos. ‘Já os serviços específicos’, acrescenta Carrazza, ‘são os prestados ut singuli. Referem-se a uma pessoa ou a um número determinado (ou, pelo menos, determinável, de pessoas). São de utilização individual e mensurável. Gozam, portanto, de divisibilidade, é dizer, da possibilidade de avaliar-se a utilização efetiva ou potencial, individualmente considerada.’ (Ob. e loc. cits.). Noutras palavras, o serviço ‘é específico quando possa ser separado em unidades autônomas de intervenção da autoridade, ou de sua utilidade, ou de necessidade pública, que o justificou: p. ex., a existência do corpo de bombeiros para o risco potencial de fogo’; e ‘é divisível quando possa funcionar em condições tais que se apure a utilização individual pelo usuário: – a expedição de certidões, a concessão de porte de armas, a aferição dos pesos e medidas, etc.’ (Aliomar Beleeiro, ‘Direito Trib. Brasileiro’, Forense, l0. ed., p. 353- 354). O serviço público, pois, que dá ensejo ao nascimento da taxa, há de ser um serviço específico e divisível. A sua utilização, pelo contribuinte, ou é efetiva ou é potencial, vale dizer, ou o serviço público é prestado ao contribuinte ou e posto à disposição deste.” (ADI 447, voto do Min. Carlos Velloso, julgamento em 5-6-1991, Plenário, DJ de 5-3-1993). (...) Concedo que há serviços públicos que somente podem ser remunerados mediante taxa. Do acórdão do RE 89.876-RJ, relatado pelo eminente Min. Moreira Alves (RTJ 98/230) e da conferência que S. Exa. proferiu no ‘X Simpósio Nacional de Direito Tributário’ (...) penso que podemos extrair as seguintes conclusões, com pequenas alterações em relação ao pensamento do eminente Min. Moreira Alves: os serviços públicos poderiam ser classificados assim: 1) serviços públicos propriamente estatais, em cuja prestação o Estado atue no exercício de sua soberania, visualizada esta sob o ponto de vista interno e externo: esses serviços são indelegáveis, porque somente o Estado pode prestá-los. São remunerados, por isso mesmo, mediante taxa, mas o particular pode, de regra, optar por sua utilização ou não. (...) 2) Serviços públicos essenciais ao interesse público: são serviços prestados no interesse da comunidade. São remunerados mediante taxa. (...) 3) Serviços públicos não essenciais e que, não utilizados, disso não resulta dano ou prejuízo para a comunidade ou para o interesse público. Esses serviços são, de regra, delegáveis, vale dizer, podem ser concedidos e podem ser remunerados mediante preço público. Exemplo: o serviço postal, os serviços telefônicos, telegráficos, de distribuição de energia elétrica, de gás, etc.”

Cumpre destacar ainda a lição de Sacha Calmon[1] quanto ao fato jurígeno das taxas:

 “Noutras palavras, o fato jurígeno das taxas é uma atuação do Estado relativa à pessoa do obrigado, que a frui, por isso mesmo, em caráter pessoal, aí residindo o sinalagma. O fato jurígeno é receber o contribuinte, do Estado, uma prestação estatal sob a forma de serviço.”

Como se vê, não se deve confundir o tributo taxa em razão de serviço público instituído pela referida lei municipal com a cobrança de ingresso pela visitação nas unidades de conservação, que se funda na Lei 9.985/2000 e Decreto 4.340/2002.

2.3. Da Ilegalidade da Taxa de Visitação

De plano se percebe que  a referida lei municipal não instituiu a cobrança de uma ‘taxa de visitação’ nos termos da Lei n° 9.985/2000 e seu Decreto regulamentador, mas sim, quis referir-se à instituição do tributo de natureza não vinculada em razão da utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição, como expressamente declarado pela própria Lei Municipal.

Assim, enquanto tributo, a taxa de visitação instituída deve obedecer às limitações constitucionais ao poder de tributar, constante da Constituição Federal, destacando-se o princípio constitucional da anterioridade nonagesimal.

Ademais, como nos ensina Vladimir da Rocha França[2], para haver a taxa pela prestação de serviço público, faz-se imprescindível que essa atividade estatal esteja devidamente prevista em lei, senão vejamos:

“A prestação de serviço público, como vimos, constitui uma atribuição privativa do Estado, podendo ser desempenhada por particular quando há sua regular delegação, e, ainda assim, precedida de licitação. Mas para haver a taxa pela prestação de serviço público, faz-se imprescindível que essa atividade estatal esteja devidamente prevista em lei.

A legalidade administrativa determina que a administração pública somente pode fazer aquilo que a lei lhe autorizar. Na ausência de norma jurídica legal que determine o serviço público a ser prestado, tal atividade fica impossibilitada.”

Consoante entendimento manifestado pelo Ministro Carlos Velloso, extrai-se que alguns dos serviços oferecidos nos termos do referido art. 8° não são serviços propriamente e exclusivamente estatais, em cuja prestação o Estado atue no exercício de sua soberania, visualizada esta sob o ponto de vista interno e externo: esses serviços são indelegáveis, porque somente o Estado pode prestá-lo[3], nem se constituem em serviços públicos essenciais ao interesse público que são serviços prestados no interesse da comunidade[4].

Cumpre destacar também que se a taxa de visitação fizesse referência à exploração referida pela Lei n° 9.985/2000, está taxa só poderia ser cobrada após a edição do Plano de Manejo, nos termos do seu art. 11, §2°, momento em que são estabelecidas as normas e diretrizes de uso e termo de gestão da unidade de conservação.

Ademais, vale registrar que alguns dos serviços prestados ou mantidos à disposição do visitante pelo poder Público Municipal não se consubstanciam em específicos ou divisíveis.

Cumpre destacar ainda que em face da edição da referida lei municipal foi proposta ação civil pública em que se argüiu, dentre outros pontos, a ilegalidade da instituição e cobrança da taxa de visitação e a ilegalidade da criação do Parque Municipal Marinho do Espelho em face dos requisitos constantes na Lei 9.985/2000.

Ademais, foi proferida decisão liminar pela justiça federal de 1ª instância, em que se reconheceu a presença do fumus boni iurus e do periculum in mora e se determinou dentre outras coisas a suspensão imediata da oposição de qualquer impedimento e/ou dificuldade de acesso à “Praia do Espelho”, seja pela cobrança de taxa de visitação, seja por qualquer outros meios decorrentes da Lei Municipal n° 856/2009.       

3. Conclusão

A Lei Municipal n° 856/2009 que instituiu o Parque Municipal Marinho da Praia do Espelho no Município de Porto Seguro-BA trouxe em seu art. 8° a instituição do tributo taxa em razão de serviço público.

Não se deve confundir este tributo taxa em razão de serviço público, com a cobrança de ingresso pela visitação nas unidades de conservação, que se funda na Lei 9.985/2000 e Decreto 4.340/2002, que só pode se dá após a edição do Plano de Manejo, nos termos do §2° do art. 11 da Lei 9.985/200, momento em que são estabelecidas as normas e diretrizes de uso e termo de gestão da unidade de conservação.

Nesse contexto, tão-somente sob esse aspecto de tributo na modalidade de taxa em razão de serviço público é que a taxa de visitação instituída pela Lei Municipal n° 856/2009 deve ser encarada.

Desse modo, deve-se observar as limitações constitucionais e legais à sua instituição, destacando-se que alguns dos serviços oferecidos, nos termos do referido art. 8°, não são serviços propriamente ou essencialmente estatais; não se consubstanciam em específicos ou divisíveis e não são atividades estatais previstas em lei.