Resumo: As Políticas Públicas necessitam ser (re)avaliadas em cada período da agenda política brasileira. Somente com este acompanhamento de perto, pelos governos e por pesquisadores, acreditamos que possa haver uma difusão dos paradigmas sociais e uma eficaz implementação de políticas de bem-estar social.

Palavras-chave: exclusão social, inclusão social, pobreza, miséria, políticas públicas, políticas sociais, bem-estar social.

Abstract: Public policies need to be (re) for each period of the Brazilian political agenda. Only with this close monitoring by governments and researchers, we believe that there may be a diffusion of social paradigms and effective implementation of policies of social welfare.

Key-words: social exclusion, social inclusion, poverty, poverty, public policy, social policy, social welfare.

I. Introdução

A administração da presidenta Dilma Rousseff pretende continuar o trabalho ligado a políticas sociais de redução da pobreza que se iniciaram no governo Lula. O slogan, “Brasil, um país de todos”, utilizado no governo do presidente, foi agora alterado para "País Rico é País sem Miséria", a nova marca da presidenta, pelo menos publicitariamente encorajadora e que confirma a continuação daquilo que vinha ocorrendo com a implementação de Políticas Públicas que combatam as profundas desigualdades sociais que se manifestam sob o povo brasileiro.

A atual ministra do Desenvolvimento Social, Tereza Campello, objetiva até o ano de 2.014, término do atual governo, tirar da extrema pobreza pelo menos parte dos 16 milhões de nacionais que vivem nestas condições. A cifra de excluídos foi obtida confrontando-se dados do último censo nacional realizado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, IBGE e em informações fornecidas pela Organização das Nações Unidas, ONU.  Segundo este organismo internacional considera-se em extrema pobreza aqueles indivíduos cujo rendimento diário não ultrapassa a 1,25 dólares (aproximadamente 68 reais mensais na cotação atual). A confrontação de dados obtidos no censo realizado no ano de 2.010 e os índices internacionais possibilitaram, por sua vez, a contabilização de aproximadamente 16,4 milhões de brasileiros na faixa de extrema pobreza.[1]

II. Desenvolvimento

Segundo o plano de metas do Governo Federal quanto ao combate à pobreza, baseado nos dados censitários do IBGE, qualquer pessoa que tenha rendimento menor ou igual à aproximadamente R$ 70,00 (setenta reais) será considerada extremamente pobre e será alvo das políticas para inclusão social. Nestes casos estas Políticas Públicas federais afrontarão o problema da exclusão pela pobreza sob três vieses: a garantia de renda, o acesso a serviços públicos e a inclusão produtiva. Os indicadores que ora se apresentam são valiosos para se aferir a veracidade do discurso político, bastando para tanto que atuemos como “analistas” de políticas públicas e sejamos capazes de analisar e obter respostas viáveis quanto à direção, magnitude e natureza do gasto social.

Para Eduardo Fagnani[2] a direção do gasto social indica para onde foram dirigidos os recursos aplicados em determinada política ou programa social que se está avaliando. Seu estudo permite que se obtenha conhecimento acerca do tipo de articulação que existe entre a política pública estudada e os setores privados fornecedores de bens e serviços. Também traz indícios sobre outros desvios de atuação estatal como a utilização de programas sociais para fins eleitorais, clientelistas ou fisiológicos. A magnitude do gasto contribui para esclarecer se os recursos previstos são compatíveis com a dimensão das carências sociais que são objeto da intervenção governamental que se está avaliando. O indicador natureza das fontes de financiamento possui três naturezas: recursos fiscais (receitas de impostos e taxas aplicados a fundo perdido – como veremos mais adiante, apresentam o maior potencia redistributivo e, portanto, de maior interesse em nosso entendimento), recursos auto-sustentados (aplicações financeiras – FGTS, Caderneta de Poupança e empréstimos e financiamentos concedidos por instituições de fomento nacionais e internacionais BNDES, BID) e contribuições sociais (recursos parafiscais custeados por trabalhadores e/ou empresas – salário educação, contribuições previdenciárias).

Atentemo-nos a eles:

1. Garantia de renda: Segundo informações do Governo Federal: amplia-se o Programa Bolsa Família já existente, criando o Cadastro Único dos Programas Sociais do Governo Federal, que unifica as diferentes bases de dados e cadastros existentes e informações sobre identificação e caracterização das famílias pobres e extremamente pobres. Estipula ainda a busca de famílias até agora não alcançadas pelo direito ao benefício do Bolsa Família, incluindo catadores de materiais recicláveis, população em situação de rua e aquelas que vivem em áreas rurais. Amplia-se, ainda, o Benefício de Proteção Continuada.[3]

Cabe ponderar que, atualmente, dentro da sociedade capitalista brasileira, as desigualdades sociais não podem ser enfrentadas, somente, do ponto de vista da superação das necessidades econômicas. A questão financeira de repasse de verbas aos necessitados, numa política social de mero assistencialismo financeiro, não é mais capaz de se constituir num parâmetro de avaliação social re-estruturador. Somente a implementação cumulativa de políticas que concentrem as três formas de inclusão social, que citamos em parágrafos anteriores, poderão efetivar verdadeira inclusão social.

Mas há de se ter em mente que o crescimento econômico desta população, a par de essencial, não é suficiente. Somente o enfrentamento em diversas áreas sociais possibilitará uma Política Pública que realize justiça social com eficácia e eficiência. Há de haver vontade política no sentido de acabar com a injustiça e a desigualdade, partindo-se assim para um novo pacto social. Segundo Ricardo Paes de Barros no Brasil, todavia, “as experiências de redução do nível de pobreza estão associadas tradicionalmente a períodos de crescimento econômico, relegando-se a um plano secundário as alternativas de combate à desigualdade”.[4]

O Brasil hoje, ao contrário do que aconteceu no inicio dos anos 80, cuja cifra de pobres ultrapassou a 50 % da população, continua com uma magnitude de pobreza extremamente alta e incompatível com a definição de contornos mínimos para a elevação do bem-estar social. Nosso país, apesar de ser relativamente rico[5], continua sendo um país extremamente desigual.

Devemos nos lembrar de que desde Karl Marx, que introduzia em sua análise o conceito de “exército industrial de reserva”, a mera contribuição financeira, capaz de gerar a produção de “benefícios” num determinado patamar, não era capaz de, sozinha, equalizar as variáveis da pobreza. Marx estudou o fenômeno na relação de mercado de trabalho e regulação do sistema produtivo, concluindo que sempre haverá um contingente significativo da força de trabalho que experimenta de forma permanente no seu cotidiano a incerteza do emprego, a alternância de atividades e a passagem sucessiva do mercado formal para o informal. E essa condição de vida não pode se reduzir simplesmente a uma condição econômica, mas deve ter sim repercussão em toda a história de vida deste trabalhador.[6]

É neste sentido que o mero repasse financeiro acumula uma série de situações apenas temporárias de tranqüilidade, que podem ser quebradas em havendo ruptura das condições sociais e culturais. Sendo os incentivos financeiros finitos e passando aqueles que anteriormente os recebiam à condição de não beneficiários, automaticamente o valor despendido será retransmitido a outros membros da população de “auxiliados”, ou seja, a partir do momento que o beneficiário se desliga do programa de auxílio financeiro, outro entra para o sistema, sem que haja conhecimento do órgão fornecedor e sem, teoricamente, que as condições de sobrevivência digna do primeiro possam ter sido alcançadas. Daí a comparação com uma forma cíclica e não permanente de solução do problema da pobreza, tal qual trata Marx ao abordar o exército de reserva, gerando apenas uma falsa sensação de auxílio em face da alternância de beneficiados que se estabelece.

Por fim, somente a combinação de políticas que estimulem o crescimento econômico com outras que diminuam as desigualdades aparentam conceder maior eficácia e velocidade ao processo de combate à pobreza. Segundo Ricardo Paes de Barros “a receita crescer, crescer e crescer, enquanto via única de combate à pobreza deve ser no mínimo relativizada”.[7]

2. Acesso a serviços públicos: Segundo informações do Governo Federal: corresponde ao fortalecimento das políticas públicas, à qualificação e à potencialização dos serviços ofertados nas áreas de segurança alimentar e nutricional, assistência social, habitação e saneamento, educação e saúde, promovendo serviços mais focados nos territórios de maior vulnerabilidade social, de acordo com dados e pesquisas disponíveis e atendendo às necessidades das populações pobres.

Neste sentido, entendemos que o Governo Federal deve ter por formatação a de um grande articulador, que facilite a multiplicação de esforços pelos mais diversos órgãos da sociedade civil. Atuando de forma descentralizada (há a necessidade de centralização de certas decisões que não podem estar sob a discricionariedade dos agentes regionais e locais, quando se pretende garantir a coerência e complementaridade na forma de aplicar a política social[8]) a monitoração e avaliação das políticas sociais deverão ser transferidas para o nível regional ou local de modo a incentivar a identificação dos grupos-alvos e o planejamento de programas específicos de gestão da política social.

Um grande ponto de desafio no acesso aos serviços diz respeito à mudança demográfica que se impõe sobre o Brasil atual. O aumento da taxa de dependência em função do envelhecimento exercerá substancial impacto sobre o financiamento dos cuidados destinados ao idoso e sua saúde.[9] Nos parece, ademais, que o sistema de saúde, a par de ser controlado pelo governo, não necessitaria ser operado em sua integralidade por ele. A parceria com instituições privadas de medicina, como forma de contenção de custos para o Estado e concessão de transferências no sistema tributário às entidades envolvidas, nos parece ser capaz de gerar um progressivo financiamento público da saúde. Em termos locais seria capaz de aumentar o progresso tecnológico na área de cuidados médicos, suscetíveis de redução dos custos com o pagamento de tributos e implicar numa redistribuição explícita nestes serviços de saúde, base de uma política de bem-estar social. Os serviços de educação também merecem destaque e neste sentido o fornecimento público deve incentivar e criar sistemas de créditos e bolsas para os mais necessitados e que possibilitem, talvez por meio de cotas, a lançar estes estudantes da rede pública em programas de aprimoramento, inclusive nas escolas privadas, induzindo os próprios estudantes numa concorrência mais acirrada a melhor se desenvolverem.

Estas considerações, bastante gerais, talvez indiquem a direção das reformas para os sistemas nacionais de bem-estar social. De qualquer forma as políticas redistributivas de caráter estrutural, aquelas em que ocorre a redistribuição de ativos do Estado, devem merecer maior destaque que aquelas já ultrapassadas políticas de caráter compensatório, as quais, temporariamente, e em valores pré-fixados dão auxílio somente a uma categoria específica de pobres, como ainda vem ocorrendo, infelizmente, no caso do Bolsa–família.

3. Inclusão produtiva: Segundo informações do Governo Federal: estabelece de forma articulada e intersetorial ações voltadas à geração de emprego, renda e inclusão produtiva, dirigidas às famílias beneficiárias do Bolsa-Família, visando à promoção social desse segmento da população.

Com a valorização da democracia, advinda da Constituição de 1988, ocorre uma redefinição dos critérios de avaliação das políticas sociais. Foi introduzida na agenda pública, como essencial e intimamente ligada ao principio democrático, a participação civil como um pré-requisito extremamente necessário para o aperfeiçoamento do modus operandi das políticas que até aquela época vinham sendo produzidas.

Diz-se um processo de inclusão aquele em que o “departamento do humano”, nas palavras de Terezinha Azeredo Rios, possa de verdade fazer parte do processo[10], ou seja, o processo deve ser efetivado pelos sujeitos que o compõem ou que dele fazem parte. É neste sentido que reside a idéia de inclusão participativa, como forma de estando o sujeito dentro de toda a cadeia do processo, possibilite o engrandecimento de seus objetivos, optando, definindo e se responsabilizando pelos comprometimentos da população envolvida.

A inclusão produtiva deverá, pois, acentuar a formação de cursos profissionalizantes para as pessoas em situação de vulnerabilidade social e conveniá-las com instituições privadas, sempre na busca de geração rápida de emprego. Destaca-se em São Paulo o Programa Osasco Solidária, da Secretaria de Desenvolvimento, Trabalho e Inclusão da Prefeitura Municipal de Osasco que desenvolve um trabalho de gestão pública na área social e econômica de baixa renda. O programa objetiva apoiar e fomentar iniciativas de geração de trabalho através de modelos nos valores da economia solidária como os programas Juventude, que prevê uma ajuda financeira para jovens desempregados ou em estado de vulnerabilidade social; o Osasco Digital, com a implantação de centros de inclusão digital em vários pontos da cidade, com internet gratuita e cursos de capacitação em informática; e o Osasco Solidária, que ajuda os cidadãos a montarem suas próprias empresas ou cooperativas.

Pelo menos na teoria a ruptura com a velha forma de assistencialismo, partindo-se para a inclusão produtiva é amplamente aceita. Todavia, como já dissemos alhures não se deve romper com as atuais políticas sociais, mas sim, cumulativamente, transformar a condição do sujeito que busca emprego, que hoje é passiva, ou de quem apenas recebe benefícios, para uma condição ativa.

III. Conclusões

Na verdade o que se busca com o presente artigo é avaliar até que ponto as Políticas Públicas, em especial, a política implementada pelo atual Governo Federal, encontra sustentação e efetividade no combate às desigualdades sociais brasileiras. Por isso, optamos em oferecer nossos posicionamentos em algumas situações no discorrer do texto e, que em ocorrendo, nos faz acreditar na sustentabilidade dos objetivos almejados pelo Estado. Tomamos a liberdade de ora nos colocarmos a favor daquilo que já existe no combate à pobreza e de ora nos posicionarmos na busca por mudanças mais salutares.

O mais importante é que em se tratando do fenômeno da pobreza avaliar políticas e programas sociais afeitos a ela tornou-se um desafio tanto para os pesquisadores, quanto para os governos, capacitando, de uma melhor forma, o rastreamento de metodologias mais refinadas, e que conseguem influir de maneira mais realística, nas formatações político-institucionais de desenvolvimento de programas sociais.

Não se pode mais conceber a idéia de avaliar somente para constatar uma realidade. É necessário medir as desigualdades, levantar dados e convertê-los em informações que permitam o diagnóstico de uma dada situação, possibilitando a correção de deficiências, eliminando ou modificando os processos indesejáveis. Somente com estas avaliações, como a que se tentou aqui efetuar, poderá se constituir um processo de novas formulações e implementações de Políticas Públicas.

Por fim, em se tratando de desigualdades sociais, independentemente do grupo estudado, o objetivo da avaliação dos programas sociais deve ser sempre o de aprimorar sua capacidade para oferecer adequada atenção aos cidadãos. Neste sentido, os autores da língua inglesa ao asseverarem que “evaluation is to improve and not to prove”. A avaliação como parte essencial da formulação e implementação dos programas sociais contribui sempre para o seu aperfeiçoamento.