1 INTRODUÇÃO

No decorrer dos séculos, a sociedade foi paulatinamente conquistando seus direitos. No desenvolver dos direitos fundamentais, o Estado, que inicialmente se absteve de promover qualquer ação social, passou a interferir na sociedade, o que originou os denominados direitos de segunda dimensão, direitos positivos ou direitos sociais.

Isso se deu em meio a uma sociedade fragilizada, caracterizada por relações desumanas de trabalho, o que fez com que surgissem movimentos sociais que forçaram o Estado a promover, ao menos, o mínimo social. Assim, a Assistência Social, que desde o início se confundia com ações de caridade do Estado, passou a ser constitucionalizada e institucionalizada.

No Brasil, a Constituição Federal de 1988 foi a primeira a abordar de modo relevante a questão dos direitos fundamentais sociais e incluiu em seus artigos 203 e 204 o público alvo e os objetivos da assistência social, sendo posteriormente editada a Lei Orgânica da Assistência Social.

No presente artigo, far-se-á uma breve nota histórica sobre a Assistência Social, abrangendo desde as ações voluntárias até sua efetiva inclusão como direito fundamental do homem.

Após, destacar-se-á a institucionalização da Assistência Social, sua inclusão na Constituição da República de 1988, assim como sua regulamentação pela Lei Orgânica da Assistência Social, de forma a demonstrar a transformação de meras ações de caridade a dever do Estado e direito dos cidadãos.

2.    ASSISTÊNCIA SOCIAL: DE BENESSE A DIREITO

Antes de ser institucionalizada, a assistência social passou por um longo processo de evolução e mudanças, abrangendo desde as lutas contra os infortúnios naturais até a inclusão dos direito sociais nas cartas políticas.

É assente na doutrina que as ações assistenciais se desenvolveram antes mesmo da formação do Estado e se configuravam em ações de solidariedade desenvolvida entre grupos afins, entre familiares contra os problemas naturalmente estabelecidos e, também por grupos religiosos, em especial o cristão.

Nessa ótica, Martinez (2010, p.188) afirma que:

 O direito à assistência social é tema recente na história da humanidade, mas a técnica, propriamente dita, precedeu a previdência social. Seu dealbar institucional é antigo, veio antes do Estado e sua proteção, ministrada por pessoas ou famílias, imbuídas de alto espírito de solidariedade, encampadas pelos ordenamentos religiosos, máxime o cristão, espalhou-se pelo mundo.

Assim, aos poucos foram se formando os denominados grupos de mútuos, em que um conjunto de pessoas, com interesses comuns, se reunia e cotizava determinado valor como forma de proteção contra eventuais infortúnios, constituindo uma espécie rudimentar de seguro, sem a interferência estatal.

Porém, com a passagem do Estado Burguês para o Estado Social, em não mais havia a hegemonia do pensamento liberal, foi havendo a gradativa incorporação da responsabilidade social pelo Estado, até a formação de uma assistência social institucionalizada.

Assim aduz Ibrahim (2009, p.02):

Com o tempo, nota-se a assunção, por parte do Estado, de alguma parcela de responsabilidade pela assistência dos desprovidos de renda até, finalmente, a criação de um sistema estatal securitário, coletivo e compulsório. Esta rede de segurança estatal tem evoluído, à medida que o próprio conceito de Estado muda. Já se foi o tempo da prevalência de conceitos liberais do Estado, dotado de intervenção mínima em áreas fundamentais, como organização judiciária e segurança.

Dessa forma, considerando que a ação assistencial se concretiza em favor dos mais fracos, a institucionalização da assistência social foi em muito propiciada pela mudança no panorama social, principalmente após a revolução industrial em que houve a necessidade da intervenção estatal para solucionar ou, ao menos, amenizar a condição de miserabilidade e pobreza vivenciada pela classe trabalhadora.

 Pode-se afirmar que somente após o desenvolvimento dos direitos sociais, baseados nos conceitos sociais-democratas do Welfare State e do Bem-Estar Social, é que a assistência social passou de mera ação de caridade a direito do cidadão hipossuficiente, a partir de políticas públicas desenvolvidas pelo Estado e garantidas constitucionalmente.

 Nesta ordem de idéias, para melhor visualização deste cenário, far-se-á a seguir uma breve digressão à evolução histórica dos direitos fundamentais.

2.2 Direitos fundamentais

Os direitos fundamentais passaram por diversas transformações no decorrer de seu desenvolvimento. Inicialmente, com a formação do Estado liberal a partir das Revoluções Burguesas dos séculos XVII e XVIII, o direito positivado foi elaborado pela burguesia com objetivo precípuo de limitar a atuação do Estado, caracterizando-se como um conjunto de garantias individuais contra a intervenção estatal na esfera de autonomia do cidadão.

Nesse sentido, o doutrinador Leite (2009 p.35/36).

afirma que:

O direito posto pela classe dominante, portanto, constitui um limitador da ação estatal, ao mesmo tempo em que se apresenta como um conjunto de garantias individuais oponíveis ao próprio Estado, cuja função seria apenas a de proteger/garantir a liberdade e a propriedade (como direito natural e absoluto) sob uma perspectiva individualista e nutrida pelo dogma da igualdade formal perante a lei [...].

Nesse contexto, afloram os direitos de primeira dimensão, também denominados de direitos individuais ou direitos negativos, caracterizados pelos direitos de liberdade, pelos direitos políticos básicos e pelos direitos civis do povo.

Vale ressaltar que esses direitos foram inicialmente institucionalizados a partir da Magna Carta de 1215 do rei João Sem Terra e também pelos documentos históricos Bill of Rights e Habeas Corpus Act.

Historicamente, a Magna Carta foi um pacto estabelecido entre o rei João Sem-Terra e os bispos e barões ingleses, o qual garantiu alguns privilégios aos nobres ingleses, contudo, em que pese ter alijado a população, serviu como referência para alguns direitos e liberdades civis clássicos.

Posteriormente, com a Revolução Gloriosa em 1688 na Inglaterra, entraram em vigor os documentos Petition of Rights, Bill of Rights e Habeas Corpus Act, nos quais houve o reconhecimento dos direitos e liberdades dos cidadãos.

Doutra banda, com a revolução industrial e todas as suas mazelas, paralelamente ao desenvolvimento de doutrinas socialistas e de movimentos reivindicatórios, o Estado foi instado a estabelecer ações positivas, a proporcionar o bem estar social, concretizando, assim, os direitos de segunda dimensão, direitos positivos ou direitos sociais.

É este o ensinamento de Sarlet (2005, p.55) conforme se observa abaixo:

O impacto da industrialização e os graves problemas sociais e econômicos que a acompanharam, as doutrinas socialistas e a constatação de que a consagração formal de liberdade e igualdade não gerava a garantia do seu efetivo gozo acabaram, no decorrer do século XIX, gerando amplos movimentos reivindicatórios e o reconhecimento progressivo de direitos, atribuindo ao Estado comportamento ativo na realização da Justiça Social.

Nesse ínterim, em decorrência das péssimas condições de trabalho e à vista de movimentos sociais, estabeleceram-se os direitos prestacionais do Estado, em que este tinha o objetivo de promover políticas públicas para amenizar os bolsões de pobreza e as desigualdades sociais decorrentes da Revolução Industrial.

Por oportuno, convém trazer à baila a brilhante exposição do doutrinador Comparato (2004 p.65):

Foi justamente para corrigir e superar o individualismo próprio da civilização burguesa, fundado nas liberdades privadas e na isonomia, que o movimento socialista fez atuar, a partir do século XIX, o princípio da solidariedade como dever jurídico, ainda que inexistente no meio social a fraternidade enquanto virtude cívica (2004, p.65).

Nesse âmbito, baseado no princípio da solidariedade, o Estado passou a ter o dever de proporcionar o bem-estar social e garantir aos cidadãos hipossuficientes direito a prestações sociais, como saúde, educação, trabalho, assistência social, consubstanciando a materialização dos direitos individuais formalmente estabelecidos.

No que concerne às cartas políticas, a plena afirmação destes direitos só ocorreu no século XX, com a Constituição Mexicana de 1917 e a Constituição de Weimar em 1919. Conforme assevera Sarlet (2005, p.56) “[...] no século XX, de modo especial nas Constituições do segundo pós-guerra, que estes novos direitos acabaram sendo consagrados em um número significativo de Constituições, além de serem objetos de diversos pactos internacionais”.

Por fim, temos o direito de terceira dimensão que se caracteriza pela titularidade coletiva, também denominados de direitos de fraternidade ou de solidariedade e destinados à proteção dos grupos humanos.

É imperioso colacionar os ensinamentos de Bonavides (2007, p.569):

A consciência de um mundo partido entre nações desenvolvidas e subdesenvolvidas ou em fase de precário desenvolvimento deu lugar em seguida a que se buscasse outra dimensão de direitos fundamentais, até então desconhecida. Trata-se daquela que se assenta sobre a fraternidade, conforme assinala Karel Vasak, e provida de uma latitude de sentido que não parece compreender unicamente a proteção específica de direitos individuais ou coletivos.

Dentre os mais conhecidos direitos humanos de terceira dimensão tem-se o direito à paz, ao meio ambiente, à autodeterminação dos povos, são os doutrinariamente conhecidos como direitos coletivos.

2.3 Evolução histórica da assistência social no Brasil

As ações iniciais da assistência social no Brasil também se caracterizaram por ações de benemerência e filantropias, restritas ao âmbito privado dos necessitados sem qualquer interferência estatal. Contudo, aos poucos, de forma estanque e desarticulada, o Estado iniciou um modelo político de ajuda aos mais fracos até a sua completa afirmação na Constituição Federal de 1988.

Na esteira dos brilhantes ensinamentos da ilustre professora Gonçalves (2006, p.104), a institucionalização da assistência social antes da Constituição Federal de 1988, passou por três fases históricas.

A primeira dessas fases, também denominada de fase do não direito, englobou o período desde as instituições coloniais brasileiras até a abolição da escravatura e foi fortemente marcada por ações de caridade, sob os princípios religiosos, e restringia-se ao ambiente privado, doméstico, sem interferência do Estado, coadunando com uma sociedade patriarcal, agroexportadora, monocultora e escravocrata.

A segunda fase reflete o período compreendido entre a abolição da escravatura e a Revolução de 1930. Foi marcada pelo início do processo de industrialização no Brasil e caracteriza-se pela forte discrepância entre uma minoria assalariada em busca de direitos trabalhistas e previdenciários, em detrimento da maioria da população nos braços da mendicância, vivendo em condições sub-humanas.

Por fim, a terceira fase se iniciou com o primeiro governo de Getúlio Vargas e se estendeu até a promulgação da Constituição Federal de 1988. Nesta fase as questões sociais foram se concretizando como direitos e, nesse contexto, em 1966, foi criado o Instituto Nacional de Previdência Social – INPS, entretanto, a assistência social ainda era vista como benevolência do Estado e não como direito do cidadão.

Assim, pode-se concluir que no interregno anterior à promulgação da Carta da República de 1988, as ações assistenciais promovidas pelo Estado eram sutis e, segundo Marques (2009, p. 33-34), se concretizaram basicamente em:

·         Instituição da Caixa de Subvenções, na década de 30, a partir do Decreto n.20.351/31. A caixa de subvenções tinha por objetivo selecionar e fiscalizar as entidades que receberiam recursos financeiros do governo. O auxílio tinha por escopo a manutenção de estabelecimento de ensino técnico, a estabelecimentos de caridade como hospitais, maternidades, lepsários, creches.

·         Constituição de 34. Em que pese a Constituição de 1824 ter trazido em seu bojo os chamados socorros públicos, desprovidos de qualquer eficácia, a CF de 34 foi a primeira constituição que teve eficácia nas ações assistenciais aos mais necessitados.

·         Constituição de 37. Sob a égide desta Carta Política, foi criado o Conselho Nacional do Serviço Social (CNSS), constituindo-se em um órgão auxiliar do Ministério da Educação e da Saúde, em que eram cadastradas as organizações filantrópicas que recebiam as subvenções mediante a aprovação do Presidente da Nação.

·         Criação da Legião Brasileira da Assistência (LBA). Criada em 1942, sob o comando da primeira dama Darcy Vargas com atribuição de organizar ações voluntárias para a assistência de idosos, inválidos e crianças carentes.

Em seguida, em 1977  foi criado o Ministério da Previdência e Assistência Social, baseado na centralidade e exclusividade da ação federal.

Doutra banda, com a promulgação da Constituição Federal de 1988, consubstanciada no Estado Democrático de Direito e tendo como fundamento a dignidade da pessoa humana, os direitos sociais foram, enfim, constitucionalizados e, dessa forma, a assistência social ganhou contornos de direito e perdeu o caráter de instrumento de caridade. 

Oportuna, neste momento, é a explanação de Vieira (1997, p.68) in verbis:

Assim, o texto constitucional de 1988 constitui marco histórico para a assistência social, uma vez que a escreve no elenco dos direitos sociais constitutivos da cidadania, levando-se o seu enfrentamento não mais como concessão de favores, mas sim como prestação de serviço devido aos cidadãos. Confere-se-lhe garantia e certeza de provisão, colocando-a no campo da responsabilidade pública.

Nesta ordem de idéias, com a promulgação da Carta da República em 1988, a assistência social passou a ter status de direito do cidadão e dever do Estado de garantir o mínimo social aos seus cidadãos. Bolschetti (2006, p. 180) afirma que “ao reconhecer a assistência social como direito, a Constituição Federal de 1988 fez nascer o dever legal do Estado nessa área”.

Ressalte-se que a assistência social está prevista nos artigos 203 e 204 da Constituição Federal, no Título VIII – Da ordem social e Capítulo II – Da seguridade Social e, segundo as lições de Martinez (2010, p.189): “A Constituição Federal de 1988, em vez de defini-la, preferiu descrevê-la, indicando os destinatários e os seus objetivos.”

Rezam, portanto, os artigos 203 e 204 da CF de 88, o seguinte:

Art. 203 - A assistência social será prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuição à seguridade social, e tem por objetivos:

I - a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice;

II - o amparo às crianças e adolescentes carentes;

III - a promoção da integração ao mercado de trabalho;

IV - a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e a promoção de sua integração à vida comunitária;

V - a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei.

Art. 204 - As ações governamentais na área da assistência social serão realizadas com recursos do orçamento da seguridade social, previstos no Art. 195, além de outras fontes, e organizadas com base nas seguintes diretrizes:

I - descentralização político-administrativa, cabendo a coordenação e as normas gerais à esfera federal e a coordenação e a execução dos respectivos programas às esferas estadual e municipal, bem como a entidades beneficentes e de assistência social;

II - participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis.

Parágrafo único. É facultado aos Estados e ao Distrito Federal vincular a programa de apoio à inclusão e promoção social até cinco décimos por cento de sua receita tributária líquida, vedada a aplicação desses recursos no pagamento de:

I - despesas com pessoal e encargos sociais;

II - serviço da dívida;

III - qualquer outra despesa corrente não vinculada diretamente aos investimentos ou ações apoiados.

Convém assinalar que o artigo 49 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias previa que:

Art. 59 - Os projetos de lei relativos à organização da seguridade social e aos planos de custeio e de benefício serão apresentados no prazo máximo de seis meses da promulgação da Constituição ao Congresso Nacional, que terá seis meses para apreciá-los.

Parágrafo único - Aprovados pelo Congresso Nacional, os planos serão implantados progressivamente nos dezoito meses seguintes.

Porém, somente em 1990, após dois anos da promulgação do texto constitucional, foi elaborada a primeira redação da Lei Orgânica da Assistência Social, porém esta foi vetada pelo então Presidente do Brasil Fernando Collor de Melo, que em meio a um panorama político de instabilidade e eivado de corrupção, não lhe era conveniente alterar o status quo vigente e, então, tolheu a regulamentação da assistência social por lei específica.

 A aprovação somente ocorreu em 1993, no governo de Itamar Franco, em conseqüência das alterações políticas que assolaram o país. Assim, entrou em vigor a Lei n. 8742, na qual este estudo ater-se-á especificamente.

Por todas as considerações expostas, denota-se que a assistência social no Brasil passou e ainda está passando por um processo de evolução e adaptação, saindo da esfera assistencialista rumo à efetivação dos direitos sociais, o que não poderia ser diferente em um país que recentemente tornou-se um Estado Democrático de Direito.

Dentro desse contexto, há muitas modificações a serem efetuadas a fim de tornar a assistência social atingível a todos os necessitados, tendo por escopo a justiça distributiva e a efetivação dos direitos sociais.

3 CONCLUSÃO

Procurou-se neste trabalho realizar análise doutrinária acerca da evolução histórica da assistência social no Brasil e no mundo.

Conforme disposições históricas, a institucionalização da assistência social foi em muito propiciada pela mudança no panorama social, principalmente após a revolução industrial em que houve a necessidade da intervenção estatal para solucionar ou, ao menos, amenizar a condição de miserabilidade e pobreza vivenciada pela classe trabalhadora.

 Assim, somente após o desenvolvimento dos direitos sociais, baseados nos conceitos sociais-democratas do Welfare State e do Bem-Estar Social, é que a assistência social passou de mera ação de caridade a direito do cidadão hipossuficiente, a partir de políticas públicas desenvolvidas pelo Estado e garantidas constitucionalmente.

Com relação à aplicabilidade dos direito social demonstrou-se que estes têm por escopo estabelecer condutas positivas do Estado que levem os direitos aos seus cidadãos e, dessa forma, prezam pela garantia da igualdade material vinculados a tarefas de melhoria e distribuição de recursos a quem deles necessite

Por fim, no Brasil, foi com a promulgação da Constituição Federal de 1988, consubstanciada no Estado Democrático de Direito e tendo como fundamento a dignidade da pessoa humana, que os direitos sociais foram, enfim, constitucionalizados e, dessa forma, a assistência social ganhou contornos de direito e perdeu o caráter de instrumento de caridade. 

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

AIELLO, Tiago Faggioni. BACHUR, Maria Lúcia. Teoria e prática do Direito Previdenciário. 2ª Ed. São Paulo:Lemos e Cruz, 2009.

BOSCHETTI, Ivanete. Seguridade Social e Trabalho. Paradoxos na Construção das políticas de Previdência e Assistência Social no Brasil. Brasília: UNB, 2006.

BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 11 ed. São Paulo: Malheiros, 2001

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, promulgada em 05 de outubro 1988. Brasília, DF, 1988.

COMPARATO, Fábio Konder. Afirmação Histórica dos Direitos Humanos. 3ª Edição, São Paulo :Saraiva, 2005.

CARRAZA, Roque Antonio. Curso de Direito Constitucional Tributário. 24ª Ed. São Paulo: Malheiros, 2008.

FORTES, Simone Barbisan. Previdência Social no Estado Democrático de Direito. Bahia: Ltr, 2006.

GONÇALVES, Cláudia Maria da Costa. Direitos fundamentais sociais: releitura de uma Constituição Dirigente. Curitiba: Juruá Editora, 2006.

IBRAHIM, Fábio Zambitti. Curso de Direito Previdenciário. 10ª ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2009.

KERTZMAN. Ivan. Curso Prático de Direito Previdenciário. 6ª Ed. Bahia:2009.

LAZARI. João Batista. CASTRO. Carlos Alberto Pereira de. Manual de Direito Previdenciário. 12ª Ed. Conceito, 2010.

LOPES. José Reinaldo de Lima. Direitos Sociais. Teoria e prática. São Paulo: Método, 2006.

MARQUES, Carlos Gustavo Moimaz. O Benefício Assistencial de Prestação Continuada: Reflexões sobre o trabalho do Poder Judiciário na concretização do direito à seguridade social. São Paulo: Ltr, 2009.

MARTINEZ, Vladimir Novaes. Curso de Direito Previdenciário. 3ª ed. São Paulo: Ltr, 2010.