O presente artigo tem por objetivo expor de maneira sucinta e breve os conceitos e as características principais inerentes aos contratos administrativos. 

O contrato administrativo é sempre consensual, visto que concretiza um acordo de vontades. Além disso, em regra, é, oneroso, formal, comutativo e intuitu personae (celebrado em função de características pessoais e relevantes do contratado). Segundo Hely Lopes Meirelles, o contrato administrativo “é o ajuste que a Administração Pública, agindo nessa qualidade, firma com particular ou outra entidade administrativa, para a consecução de objetivos de interesse público, nas condições estabelecidas pela própria Administração”. Nesse mesmo contexto o enunciado do artigo 2º, parágrafo único da Lei 8.666/93, estabelece: "Para os fins desta Lei, considera-se contrato todo e qualquer ajuste entre órgãos ou entidades da Administração Pública e particulares, em que haja um acordo de vontades para formação de vínculo e a estipulação de obrigações recíprocas, seja qual for a denominação utilizada".

A expressão “Contrato Administrativo” é utilizada, para nomear apenas os contratos em que a Administração Pública, indireta ou direta, investida nessa qualidade, celebra com pessoas físicas ou jurídicas, públicas ou privadas, com fins públicos, segundo regime jurídico de Direito Público.

         Há de se falar também nas peculiaridades advindas de outras espécies de contratos, como por exemplo, as chamadas cláusulas exorbitantes. Essas visam  o estabelecimento de uma prerrogativa em favor de uma das partes para que haja o perfeito atendimento do interesse público, que deve sempre se sobrepor ao interesse do individual/particular.

As cláusulas exorbitantes podem se manifestar nas interferências imprevistas (que são os obstáculos naturais que prejudicam a execução do contrato), na possibilidade de alteração e rescisão unilateral do contrato por parte da Administração; na manutenção do equilíbrio econômico e financeiro do contrato que constitui prerrogativa do particular em reivindicá-lo diante de situações imprevistas como o fato do príncipe (fato geral do Poder Público que afeta o contrato, apesar de não ser dirigido especialmente a ele), fato da Administração (ato da Administração especificamente dirigido ao contrato). E ainda, se exteriorizam no controle do contrato, por parte da Administração; na ocupação provisória e por fim, na possibilidade de aplicação de penalidades contratuais pela Administração; na revisão de preços e tarifas; e na não oponibilidade da exceção de contrato não cumprido, segundo a qual não será lícito ao particular cessar a execução do avençado em razão da Administração não ter cumprido a sua parte no contrato;

1. Da formalização

 No que diz respeito à formalização, cumpre mencionar que os contratos administrativos são regidos pelos preceitos e pelas cláusulas de Direito Público, aplicando-lhes supletivamente os princípios da teoria geral dos contratos e as disposições de Direito Privado. É o que dispôs a Lei de Licitações n° 8.666/93, artigo 54. A referida lei estabelece, em seu artigo 55, cláusulas necessárias aos contratos administrativos (objeto e seus elementos característicos, regime de execução, preço e condições de pagamento, prazos de início de etapas de execução, conclusão e entrega, créditos orçamentários, garantias oferecidas, direitos e responsabilidades das partes, casos de rescisão, os direitos da Administração em caso de rescisão, as condições de importação, a vinculação ao edital, legislação aplicável, manutenção das condições de habilitação e qualificação). Muito embora, parte dos autores, ao tratar do tema, entende como obrigatória a presença apenas das cláusulas mencionadas nos incisos I, II, III, IV e VII, sendo as demais, ou facultativas, ou dispensáveis, conforme a natureza e as peculiaridades de cada contrato. Em regra, os contratos administrativos devem ser formados por meio de um termo (Termo Administrativo ou Termo de Contrato).

O contrato administrativo é elaborado por escrito, salvo nas hipóteses de pequenas compras de pronto pagamento, conforme rege o parágrafo único do artigo 60 da lei n° 8.666/93. A forma escrita garante a possibilidade de controle dos atos praticados pela Administração. Quando se fala sobre os pontos fundamentais para a formalização do contrato administrativo, é importante ressaltar que será nulo o contrato administrativo que se mostrar omisso em pontos fundamentais, ou firmado sem licitação quando exigida, ou se resultante de licitação irregular ou fraudada no julgamento. O parágrafo único do artigo 61 da Lei de Licitações retrata uma aplicação do princípio da publicidade, como condição indispensável à eficácia do contrato. Esse mesmo princípio é observado no artigo 63 desta mesma Lei ao determinar a acessibilidade do processo a qualquer interessado. Vale ressaltar que, certas cláusulas, ainda que não previstas no contrato, decorrem da lei e, em razão de sua obrigatoriedade, não podem ser afastadas pela vontade das partes.

2. Das espécies

São espécies de contratos administrativos:

• De obra pública: ajuste contratual que tem por objeto uma construção, reforma ou uma ampliação de um imóvel destinado ao público ou ao serviço público. Essa modalidade admite duas espécies de regimes de execução, a empreitada e a tarefa.

• De serviço: ajuste que tem por objeto uma atividade prestada à Administração, para atendimento de suas necessidades ou de seus administrados. Existem os serviços comuns, os trabalhos artísticos e os técnico-profissionais (incluem-se nessa categoria, os contratos de manutenção, transporte, comunicação, entre outros).

• De fornecimento: ajuste pelo qual a Administração adquire bens e coisas móveis necessários à manutenção de seus serviços e realização de obras.

• De concessão: ajustes onde a Administração (a União, o Estado, o Distrito Federal ou o Município) concede a terceiros a realização de determinadas atividades. Esta espécie divide-se em três modalidades: concessão de serviço público, concessão de obra pública, e concessão de uso de bem público, para que o explore por sua conta e risco, pelo prazo e nas condições regulamentares e contratuais (São exemplos de serviços públicos passíveis de concessão, os serviços de telecomunicações, saneamento, energia elétrica, entre outros).

• De gerenciamento: que consiste na espécie em que o contratante comete ao gerenciador a condução de um empreendimento, reservando para si a competência decisória final e responsabilizando-se pelos encargos financeiros. É celebrado pelo Poder Público com órgãos e entidades da Administração direta, indireta e entidades privadas qualificadas como organizações sociais, para lhes ampliar a autonomia gerencial, orçamentária e financeira ou para lhes prestar variados auxílios e lhes fixar metas de desempenho na consecução de seus objetivos. O contrato de gestão designa algumas espécies de acordos celebrados entre a Administração direta e entidades da administração indireta, assim também com entidades privadas que atuam de forma paralela com o Estado, e com dirigentes de órgãos da própria administração direta.

• De permissão: conceitualmente definido pela Lei Federal n. 8.987/95, destaca-se pelos atributos da unilateralidade, discricionariedade e precariedade. Destaca-se, por oportuno, a previsão do art. 2^o, inciso IV (“permissão de serviço público: a delegação, a título precário, mediante licitação, da prestação de serviços públicos, feita pelo poder concedente à pessoa física ou jurídica que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco”).

• De convênios e consórcio público: os convênios administrativos são pactos celebrados por entidades públicas de diversas esferas do Poder Público, podendo haver a participação de entes privados, para o alcance dos objetivos comuns. De acordo com a doutrina de Hely Lopes Meirelles:

Convênio é acordo, mas não é contrato. No contrato as partes tem interesses diversos e opostos; no convenio os partícipes tem interesses comuns e coincidentes. (...) Por essa razão, no convênio a posição jurídica dos signatários é uma só, idêntica para todos, podendo haver apenas diversificação na cooperação de cada um, segundo suas possibilidades, para a consecução do objetivo comum, desejado por todos.

Insta salientar que a Lei nº 8.666/93 – (Lei das Licitações), estabelece em seu artigo 116, que se aplicam, no couber, as suas regras para a celebração de convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres celebrados por órgãos e entidades da Administração Pública. Por sua vez, os consórcios, nos dizeres deste mesmo doutrinador, “são acordos firmados entre entidades estatais, autárquicas, fundacionais ou paraestatais, sempre da mesma espécie, para a realização de objetivos de interesse comum dos partícipes”. Esta é a única diferença entre as duas modalidades, enquanto convênio pode ser ajustado por entidades diferentes, consórcio será sempre por diferentes entes, aplicando a esta modalidade as mesmas regras aplicáveis aos convênios.

• Termo de parceria: instrumento a ser firmado entre o Poder Público e a entidade qualificada como organização social, com vistas à formação de parceria entre as partes para o fomento e execução de atividades relativas às áreas relacionadas no artigo 1° da Lei n° 9.637/98.

3. Da execução

A execução de contrato administrativo se dá como qualquer contrato, exercendo cada parte seus direitos e cumprindo obrigações. O principal direito da Administração Pública se relaciona com os “privilégios” peculiares que já foram mencionados anteriormente. No tocante aos contratados, é o direito de receber o preço ou a prestação devida pela Administração, além da manutenção do equilíbrio econômico e financeiro, no caso de alteração unilateral. Em compensação, as obrigações da Administração se resumem no pagamento do preço ajustado e as do contratado, no cumprimento da prestação ajustada. Cabe ainda à Administração, a entrega do local da obra ou de serviço na espécie e nas condições que permitam ao contratado a regular execução do contrato. E ao particular, cabem ainda a observância das normas técnicas e o emprego de material apropriado, qualitativa e quantitativamente, a execução pessoal do objeto do contrato, atendimento dos encargos trabalhistas, previdenciários, fiscais e comerciais decorrentes da execução dos contratos, dentre outras.

4. Da extinção

Extingue-se o contrato quando há a cessação do vínculo obrigacional entre ambas as partes pelo cumprimento integral de suas cláusulas ou ainda pelo seu rompimento (através da anulação ou da rescisão). Podendo o contrato administrativo ser prorrogado e renovado.

4.1 São formas de extinção do contrato administrativo:

• Anulação: ela consiste numa forma excepcional de extinção do contrato que só poderá ser declarada quando se observar ilegalidade na sua formalização ou em cláusula essencial.

• Rescisão: funda-se numa forma excepcional de extinção, onde há o desfazimento do contrato durante sua execução, por inadimplência de uma das partes, pela superveniência de eventos que tornem inconveniente o seu prosseguimento ou pela ocorrência de fatos que acarretem seu rompimento de pleno direito.

• A conclusão do objeto: é a forma de extinção que ocorre em regra, ocorrendo quando as partes cumprem totalmente as prestações contratuais recíprocas.

• O término do prazo: se dá nos contratos por tempo determinado, nos quais expirado o prazo, extingue-se o ajuste, seja qual for a fase da execução na qual se encontra.

5. Da inexecução

A inexecução ocorre quando há o descumprimento das cláusulas contratuais, ou de alguma delas. Quando se der a inexecução com culpa, por ação ou omissão, decorrente de negligência, imprudência ou imperícia, cabe a obrigação de reparar o dano, através da responsabilidade civil. Há inexecução sem culpa, essa modalidade não gera responsabilização para as partes, quando existirem as chamadas causas justificadoras de inexecução, tais como caso fortuito e força maior, fato do príncipe, fato da Administração e interferências imprevistas.

 6. Considerações finais

Por fim, mas não menos importante, não se pode esquecer das clausula obrigatórias que deverão constar dos contratos administrativos, conforme regra inserta na Lei de Licitações. São elas: O objeto e seus elementos característicos; O regime de execução ou a forma de fornecimento; O preço e as condições de pagamento, os critérios, data-base e periodicidade do reajustamento de preços, os critérios de atualização monetária entre a data do adimplemento das obrigações e do efetivo pagamento; Os prazos de inicio de etapa de execução, de conclusão, de entrega, de observação e de recebimento definitivo, conforme o caso; O crédito pelo qual correrá a despesa, com a indicação da classificação funcional programática e da categoria econômica; As garantias oferecidas para assegurar sua plena execução, quando exigidas; Os direitos e as responsabilidades das partes, as penalidades cabíveis  e os valores da multas; Os casos de rescisão; O reconhecimento dos direitos da Administração em caso de rescisão administrativa prevista no artigo 77, desta Lei; As condições de importação, a data e a taxa de câmbio para conversão, quando for  caso; A vinculação ao edital de convocação ou ao termo que a dispensou ou a inexigiu, ao convite e a proposta do licitante vencedor; A legislação aplicável à execução do contrato especialmente aos casos omissos; A obrigação do contrato de manter, durante toda a execução do contrato, em compatibilidade com as obrigações por ele assumidas, todas as condições de habilitação e qualificação exigidas na licitação.

É de se analisar, que nos contratos administrativos ficará a critério da Administração exigir a prestação de garantia nas contratações de obras, serviços e compras. Esta previsão encontra guarida na Lei de Licitações que especificou como modalidade de garantias: caução em dinheiro, em títulos da dívida pública ou fidejussória e fiança bancária. Quanto à duração dos prazos do contrato administrativo, cumpre observar que estes não poderão, salvo exceções expressas na Lei de Licitações, ser firmados por tempo indeterminado, estando a vigência do contrato adstrita ao crédito orçamentário.  Prevê ainda a legislação em comento a possibilidade de prorrogação do contrato, nos prazos de inicio de etapas de execução, nos prazos de conclusão e nos prazos de entrega.

Por fim, conclui-se que os contratos administrativos buscam, na maioria das vezes, a satisfação do interesse público, são dotados de cláusulas exorbitantes e contem em seu bojo cláusulas de cunho obrigatório. Os contratos administrativos não podem ser considerados mera formalidade, devendo ser rigorosamente cumpridos e formalmente editados pelos órgãos da Administração Pública.

Referências

MEIRELLES. Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 27ª ed. atual. São Paulo: Malheiros, 2002.

MEIRELLES. Hely Lopes. Resumo do livro “Direito Administrativo Brasileiro”, 18ª Edição

<http://www.advogado.adv.br/estudantesdireito/direitodecuritiba/gerusaandreamoreira/contrato.htm> Acesso em: 01 de junho de 2012