SUMÁRIO: 1 Introdução; 2 Conceito de petróleo; 3 A propriedade das jazidas; 4 Royalties; 5 Conclusão; 6 Referências.

RESUMO: O presente estudo trata dos aspectos constitucionais dos royalties do petróleo e sua destinação,  trazendo como base a conceituação desse recurso natural e a propriedade das jazidas.

Palavras chave: Constituição Federal, petróleo, royalties, indenização.

1 Introdução

O petróleo é um recurso natural não-renovável, de extrema importância para o país. Em virtude disso, a Constituição Federal de 1988 destinou diversos artigos dirigidos às atividades a ele relacionadas. O presente estudo busca demonstrar,  de forma objetiva,  a conceituação de petróleo, dos royalties e de sua natureza jurídica, a quem pertence a propriedade dos recursos minerários, objetivando,  principalmente, demonstrar os aspectos constitucionais desse tão precioso bem que movimenta a economia nacional.

2 Conceito de petróleo

A palavra petróleo tem sua origem nas expressões petrae (pedra) e oleum (óleo) do latim medieval óleo de pedra.[1]

Na geologia, o petróleo é conceituado como um combustível líquido natural constituído de hidrocarbonetos, de cor escura ou amarelo-esverdeado, e que se encontra preenchendo os poros de rochas sedimentares formando extensos depósitos.[2] Contrário ao que ocorre no resto do mundo, na lei brasileira a palavra petróleo só é aplicável a líquidos (óleo cru e condensado)[3], excluindo dessa classificação o gás natural, pois a lei 9.966/2000[4], que trata da prevenção, do controle e da fiscalização da poluição causada por lançamento de óleo e outras substâncias nocivas ou perigosas em águas, diz que óleo é “qualquer forma de hidrocarboneto (petróleo e seus derivados), incluindo óleo cru, óleo combustível, borra, resíduos de petróleo e produtos refinados”, deixando de fora da conceituação de petróleo o gás natural.

Já a Convenção Internacional sobre responsabilidade civil em danos causados por poluição por óleo de 1969[5] dispõe que óleo significa “qualquer óleo persistente, óleo bruto, óleo combustível, óleo diesel pesado, óleo lubrificante e óleo de baleia”. A resolução nº 23/1994 do CONAMA[6], que disciplina o licenciamento ambiental de determinadas atividades petrolíferas,  fala em “combustíveis líquidos e gás natural”.

Portanto, nota-se que não há consenso entre a definição de petróleo nas normas nacionais e internacionais e essa diferenciação se faz importante, pois o combate ao derramamento é realizado de acordo com as propriedades de cada substância e seu comportamento na natureza, e, além disso, a segurança da transportação é avaliada conforme o risco que apresenta.

3 A propriedade das jazidas

Como é sabido, o petróleo é um bem natural de extrema importância para o país.  Em virtude disso,  o legislador da Constituição Federal de 1988 destinou diversos artigos dirigidos às atividades a ele relacionadas, preocupando-se em delimitar de quem é a propriedade dos recursos minerais e a quem se destinam as contraprestações por essa exploração.

O artigo 20 da Carta Magna, em seus incisos V e IX, dispõe que os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva e a propriedade dos recursos minerais pertencem à União. Essa propriedade é comercializada pelo concessionário, sob sua conta e risco,  e o que o concessionário tem como propriedade é o produto da lavra, e não ela em si mesma.

A respeito do assunto, o Supremo Tribunal Federal já se manifestou na ADI 3366 – DF, Relator Min. Carlos Britto:

[...] A propriedade do produto da lavra das jazidas minerais atribuídas ao concessionário pelo preceito do art. 176 da Constituição do Brasil é inerente ao modo de produção capitalista. A propriedade sobre o produto da exploração é plena, desde que exista concessão de lavra regularmente outorgada. 9. Embora o art. 20, IX, da CB/88 estabeleça que os recursos minerais, inclusive os do subsolo, são bens da União, o art. 176 garante ao concessionário da lavra a propriedade do produto de sua exploração. 10. Tanto as atividades previstas no art. 176 quanto as contratações de empresas estatais ou privadas, nos termos do disposto no § 1º do art. 177 da Constituição, seriam materialmente impossíveis se os concessionários e contratados, respectivamente, não pudessem apropriar-se, direta ou indiretamente, do produto da exploração das jazidas […].

A Constituição Federal, em seu artigo 176,  preconiza que as jazidas em lavra ou não, e os demais recursos minerais, além dos potenciais de energia hidráulica, constituem propriedade distinta do solo em relação a sua exploração ou aproveitamento, sendo então pertencentes à União.

No que tange ao assunto,  William Freire dispõe:

Os recursos minerais (não apenas as reservas minerais) e as jazidas são domínio da União. Isso impõe classificar recursos minerais e as jazidas em categorias à parte dos bens dominicais e dos bens de uso especial, porque inclui sob o domínio da União tanto os recursos minerais conhecidos quanto os potenciais. Essa distinção se justifica, ainda, porque os recursos minerais são destinados à exploração e a exploração exclusivamente pelo minerador e são exauríveis – o que lhes acrescenta uma característica de temporalidade – não se mantendo inteiros e perpetuamente no domínio estatal. Essa característica, só encontrável nos recursos minerais não renováveis, cria um equilíbrio sutil: enquanto algumas reservas se exaurem, outras são descobertas.[7]

Além disso, a Constituição Federal também dispõe sobre a forma como deve ser realizada a exploração e qual regime do direito minerário deverá ser aplicado, conforme artigo 176, §1º, §3 e §4, com redação dada pela Emenda Constitucional nº. 6, de 1995:

Art. 176 - § 1º - A pesquisa e a lavra de recursos minerais e o aproveitamento dos potenciais a que se refere o "caput" deste artigo somente poderão ser efetuados mediante autorização ou concessão da União, no interesse nacional, por brasileiros ou empresa constituída sob as leis brasileiras e que tenha sua sede e administração no País, na forma da lei, que estabelecerá as condições específicas quando essas atividades se desenvolverem em faixa de fronteira ou terras indígenas;

[...]

§ 3º - A autorização de pesquisa será sempre por prazo determinado, e as autorizações e concessões previstas neste artigo não poderão ser cedidas ou transferidas, total ou parcialmente, sem prévia anuência do poder concedente.

§ 4º - Não dependerá de autorização ou concessão o aproveitamento do potencial

de energia renovável de capacidade reduzida.[8]

Cabe ressaltar que o sistema adotado pela Constituição Federal é o de concessão, no qual as jazidas pertencem ao Estado, que concede ao particular sua exploração e aproveitamento.[9]

A Constituição destaca em seu artigo 177 o que vem a ser monopólio da União: a) a pesquisa e a lavra das jazidas de petróleo e gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos; b) a refinação do petróleo nacional ou estrangeiro; c) a importação e exportação dos produtos e derivados básicos resultantes das atividades citadas no item “a” e “b”; d) o transporte marítimo do petróleo bruto de origem nacional ou de derivados básicos de petróleo produzido no País, bem como o transporte por meio de conduto, de petróleo bruto, seus derivados e gás natural de qualquer origem.[10]

4 Royalties

A denominação royalties é derivada da palavra Royal, relativa a rei, trazendo como referência “contrapartida ao direito real para uso de minerais, concedido pelo soberano a uma pessoa ou corporação”.[11]  

Os royalties são uma forma de compensação financeira devida pelos concessionários em face da exploração do petróleo e gás natural (recursos naturais não-renováveis), que incidem sobre a produção mensal destes.

A participação nos resultados ou a compensação financeira pela exploração de recursos minerais é garantida aos Estados, Distrito Federal, aos Municípios e aos órgãos da Administração Direta da União, conforme dispõe o artigo 20, §1º da Constituição Federal:

Art. 20. São bens da União:

§ 1º - É assegurada, nos termos da lei, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, bem como a órgãos da administração direta da União, participação no resultado da exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica e de outros recursos minerais no respectivo território, plataforma continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva, ou compensação financeira por essa exploração.[12]

Essa participação no resultado ou a compensação financeira pela exploração de recursos minerais possuem natureza jurídica de preço público, pois se constituem em exação não tributária, de caráter indenizatório, em razão do bem lesado para a obtenção do recurso mineral[13], pois os Estados e Municípios confrontantes além de serem obrigados a fazer altos investimentos ainda sofrem desgastes ambientais causados pelo progresso, urbanização e poluição. 

Os royalties são apurados mensalmente por seu concessionário em cada campo de exploração, sendo seu valor variável,  e são pagos até o último dia útil do mês subseqüente ao vencido, conforme plano de produção aprovado pela Agência Nacional de Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis. [14]

Enfim, conforme dispõe o artigo 20, inciso IX, da Constituição Federal, os recursos minerais, inclusive os do subsolo,  são bens da União e seguindo esse sentido literal, os royalties deveriam ser distribuídos igualmente a todos os entes federados. Todavia,  a situação é controversa, pois essa destinação caracterizaria desigualdade para com os Estados e Municípios confrontantes e aqueles onde o recurso é explorado, os quais são diretamente atingidos pela atividade petrolífera, devendo ser privilegiados em decorrência dos diversos danos sofridos.

Nesse sentido, doutrina e jurisprudência seguem o mesmo entendimento, qual seja, o de que os recursos provenientes dos royalties do petróleo devem ser destinados somente – ou em maior proporção – aos entes produtores, os quais arcam com os investimentos em infraestrutura, saúde, segurança pública, transporte coletivo, de forma a atender a demanda gerada pela atividade exploratória.

Em análise do Projeto Substitutivo do senador Vital do Rego, que propõe a destinação dessa contraprestação a todos os entes da federação, em detrimento dos municípios e estados produtores, o professor Cláudio Penedo Madureira, Procurador do Estado do Espírito Santo, assim se posiciona, em um de seus pareceres sobre o tema:

“Deles (dos números) se extrai, com relativa facilidade, que as unidades federadas afetadas pela exploração de petróleo, comumente designadas com estados e Municípios produtores, passarão a receber menos royalties e participações especiais que as unidades federadas que são afetadas diretamente pela exploração de petróleo, comumente designadas como Estados e Municípios não-produtores.”¹⁶

Ainda na esfera doutrinária, a compensação financeira pela exploração, devida aos entes que de fato suportam essa atividade de risco, é assim tratada por Régis Fernando de Oliveira:

“Do seu turno, a compensação advém do dano possível ou real que o ente federativo possa sofrer. Como já disse, em virtude das obras para a exploração de energia elétrica ou de qualquer exploração mineral, incluindo petróleo e gás natural, decorrem danos momentâneos ou permanentes para o município. Num alagamento, de área, há óbvio prejuízo ao Município, o mesmo se diga da constante exploração mineral, com destruição ambiental, movimentação de veículos, colocação de postes ou estruturas metálicas de qualquer natureza, movimentação de terras, possível poluição ambiental, enfim, há um prejuízo, que deve ser indenizado.”  ¹⁷  

Partindo-se para o âmbito jurisprudencial, diversos julgados tratam a compensação financeira como forma de indenizar os entes produtores. Veja-se trecho do voto do Ministro Sepúlveda Pertence, quando do julgamento do Recurso Extraordinário nº 228.800/DF ¹⁸:

“(...) a compensação financeira se vincula (...)  não à exploração em si, mas aos problemas que gera. (...) a exploração de recursos minerais e de potenciais de energia elétrica é atividade potencialmente geradora de um sem número de problemas para os entes públicos, especialmente ambientais (...), sociais e econômicos, advindos do crescimento da população e da demanda por serviços públicos.”

__________

^{16 MADUREIRA, Cláudio Penedo. In Revista da Procuradoria Geral do Estado do Espírito Santo. v. 11, nº 11, 1º/2º sem. Vitória: PGE/ES, 2011, p. 344}

¹⁷ OLIVEIRA, Régis Feernando de. Curso de Direito Financeiro. 2 tir. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007. P. 219  

¹⁸ STF. RE 228800/DF. Julgamento: 25.09.2001. Órgão Julgador  Primeira Turma. Publicação DJ 16.11.2001

5 Conclusão

A Constituição Federal de 1988 traz diversos artigos dirigidos às atividades relacionadas ao petróleo, preocupando-se em delimitar de quem é a propriedade dos recursos minerários, e a quem são devidas as contraprestações financeiras por sua exploração.

Os recursos naturais da plataforma continental, da zona econômica exclusiva e a propriedade dos recursos minerais pertencem a União e ainda, as jazidas em lavra ou não, e os demais recursos minerais, além dos potenciais de energia hidráulica, constituem propriedade distinta do solo em relação a sua exploração ou aproveitamento e também são de propriedade da União.

Concluiu-se, no presente estudo,  que os royalties são uma forma de compensação financeira devida pelos concessionários em face da exploração do petróleo e gás natural (recursos naturais não-renováveis) e que a participação nos resultados da exploração ou compensação financeira é garantida aos Estados, ao Distrito Federal, aos Municípios e aos órgãos da Administração Direta da União, conforme dispõe o artigo 20, §1º da Constituição Federal.

Por sua natureza indenizatória, após análise de doutrinadores e de jurisprudência, cabe registrar que a destinação dos royalties deve ser aos entes federados diretamente afetados pela atividade exploratória, os quais suportam efetivamente, os danos e riscos da exploração.

6  Referências

BARBOSA, Décio Hamilton; BASTOS, Albano da Costa. Impacto da tributação nas atividades de E&P em águas profundas no Brasil. Campinas, Komedi, Cepetro e Unicamp, 2001.

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, promulgada em 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm>. Acesso em: 04 jun. 2012.

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, promulgada em 1988. Disponível em: <http://dnpm-pe.gov.br/Legisla/CF.htm>. Acesso em: 04 jun. 2012. 

BRASIL. Lei nº 9.966, de 28 de abril de 2000. Dispõe sobre a prevenção, o controle e a fiscalização da poluição causada por lançamento de óleo e outras substâncias nocivas ou perigosas em águas sob jurisdição nacional e dá outras providências. Disponível em: <http://www.mma.gov.br/port/conama/legiabre.cfm?codlegi=366>. Acesso em 02 jun. 2012.

BRASIL. Resolução nº 23, de 07 de dezembro de 1994. Disponível em: < http://www.mma.gov.br/port/conama/res/res94/res2394.html>. Acesso em: 02 jun. 2012.

BRUXELAS. Convenção internacional sobre responsabilidade civil em danos causados por poluição por óleo, de 29 de novembro de 1969. Disponível em: <http://www.mpes.gov.br/anexos/centros_apoio/arquivos/10_21121550151762009_Conven%C3%A7%C3%A3o%20Internacional%20-%20Polui%C3%A7%C3%A3o%20por%20%C3%93leo.pdf>. Acesso em 02 jun. 2012.

COSTA, Maria D’Assunção. Comentários à Lei do Petróleo. 2. Ed. São Paulo: Editora Atlas, 2009.

FREIRE, William. Código de Mineração anotado. 4. ed. Revisada, atualizada e ampliada. Belo Horizonte: Editora Mandamentos, 2009.

GUERRA, Antônio José Teixeira. Novo dicionário geológico-geomorfológico. 7. ed. Rio de Janeiro: Editora Bertrand Brasil, 2009.

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PALMA, Carol Manzoli. Petróleo: exploração, produção e transporte sob a óptica do Direito Ambiental. Campinas - São Paulo: Editora Millennium, 2011.