O Sistema de Registro de Preço – SRP - consiste em um subprocedimento, ou procedimento especial, que deve ser utilizado sempre que possível em um procedimento maior denominado licitação pública. Sua utilização deve ocorrer especialmente quando a Administração não puder precisar, antecipadamente, as quantidades a serem executadas de um objeto após a conclusão do certame, bem como para evitar contratações diretas emergenciais.

O registro de preço foi expressamente positivado no ordenamento jurídico brasileiro, para todas as esferas federativas, por intermédio do Decreto-lei nº 2.300/86, que prescrevia em seu artigo 14:

Art 14. As compras, sempre que possível e conveniente, deverão:

I - atender ao princípio da padronização, que imponha compatibilidade de especificações técnicas e de desempenho, observadas, quando for o caso, as condições de manutenção e assistência técnica;

II - ser processadas através de sistema de registro de preços;

III - submeter-se às condições de aquisição e pagamento semelhantes às do setor privado.

§ 1º O registro de preços será precedido de ampla pesquisa de mercado,

§ 2º Os preços registrados serão periodicamente publicados no Diário Oficial da União, para orientação da Administração.

§ 3º O sistema de registro de preços será regulamentado por decreto.

Da leitura do referido dispositivo, observa-se que o Sistema de Registro de Preços tinha por finalidade registrar os preços oferecidos pelos interessados no curso de um processo licitatório de compras, mas com a peculiaridade de que, no final do certame, não resultariam diretamente em um contrato, mas serviriam, apenas, para a “orientação da Administração” (art. 14, § 2º, do DL 2.300/86).

Sua serventia ficava clara nas hipóteses de aquisição de bens em que o Poder Público não tinha como precisar a quantidade a ser utilizada futuramente, sendo muito prejudicial às necessidades administrativas ter de aguardar o surgimento específico de cada demanda para que fosse dado início a um novo procedimento licitatório.

Contudo, apesar de sua inegável utilidade, a implantação efetiva do registro de preço não ocorreu sob a égide do aludido Decreto-lei 2.300/86, uma vez que, à época da edição do referido diploma legal, o Brasil enfrentava uma inflação galopante que tornava os preços registrados totalmente obsoletos e inadequados para utilização futura. Não era possível sequer estabelecer critérios seguros de atualização diante da inconstância financeira.

Desta feita, foi apenas com a estabilidade econômica, iniciada em 1994, com o Plano Real, que o registro de preço passou a ser útil e empregado com mais frequência pelos entes federativos. Verificava-se, assim, a possibilidade de manutenção da cotação dos preços por determinado período de tempo, acarretando confiança no sistema e na utilização da proposta mais favorável para a Administração Pública.

Neste período foi editada a Lei Federal nº 8.666, de 1993, a qual, em seu artigo 15, abaixo transcrito, passou a disciplinar de forma muito mais clara o SRP:

Art. 15. As compras, sempre que possível, deverão:

I - atender ao princípio da padronização, que imponha compatibilidade de especificações técnicas e de desempenho, observadas, quando for o caso, as condições de manutenção, assistência técnica e garantia oferecidas;

II - ser processadas através de sistema de registro de preços;

III - submeter-se às condições de aquisição e pagamento semelhantes às do setor privado;

IV - ser subdivididas em tantas parcelas quantas necessárias para aproveitar as peculiaridades do mercado, visando economicidade;

V - balizar-se pelos preços praticados no âmbito dos órgãos e entidades da Administração Pública.

§ 1^o O registro de preços será precedido de ampla pesquisa de mercado.

§ 2^o Os preços registrados serão publicados trimestralmente para orientação da Administração, na imprensa oficial.

§ 3^o O sistema de registro de preços será regulamentado por decreto, atendidas as peculiaridades regionais, observadas as seguintes condições:

I - seleção feita mediante concorrência;

II - estipulação prévia do sistema de controle e atualização dos preços registrados;

III - validade do registro não superior a um ano.

§ 4^o A existência de preços registrados não obriga a Administração a firmar as contratações que deles poderão advir, ficando-lhe facultada a utilização de outros meios, respeitada a legislação relativa às licitações, sendo assegurado ao beneficiário do registro preferência em igualdade de condições.

§ 5^o O sistema de controle originado no quadro geral de preços, quando possível, deverá ser informatizado.

§ 6^o Qualquer cidadão é parte legítima para impugnar preço constante do quadro geral em razão de incompatibilidade desse com o preço vigente no mercado.

(...)

                   O artigo 15 da Lei Federal nº 8.666/93, ao dar as diretrizes gerais sobre o Sistema de Registro de Preços, estabeleceu que o sistema fosse regulamentado por decreto, atendidas as peculiaridades regionais.

                   Neste sentido, no âmbito da Administração Pública Federal, foi editado inicialmente o Decreto nº 2.743, de 21/08/1998, posteriormente revogado pelo Decreto nº 3.931/2001, que também foi alterado pelo Decreto nº 4.342/2002. Este último definiu o Sistema de Registro de Preços (SRP) como o “conjunto de procedimentos para registro formal de preços relativos à prestação de serviços e aquisição de bens, para contratações futuras”.

Diante deste conceito e dos preceitos legais e regulamentares, observa-se que o SRP constitui-se em um procedimento especial em razão de o ente público não se eximir da realização do certame licitatório, mas sim adotar um procedimento especial e flexível, previsto em lei, que se aproxima da forma de aquisição praticada pelo setor privado. Tal procedimento efetiva-se por meio de uma concorrência com características particulares: não obriga a Administração Pública a promover às aquisições dos bens ou às contratações dos serviços, contudo condiciona o licitante vencedor ao compromisso de manter a proposta por determinado lapso temporal, salvo ocorrência de fatos supervenientes e comprovadas alterações dos custos dos insumos.

O ilustre professor Jacoby sintetiza muito bem a definição de Sistema de Registro de Preços como sendo "um procedimento especial de licitação que se efetiva por meio de uma concorrência ou pregão, sui generis, selecionando a proposta mais vantajosa, com observância do princípio da isonomia, para eventual e futura contratação pela Administração”[1].

Destaca-se, ademais, no SRP a dispensabilidade da existência de orçamento prévio para realização do certame licitatório. Este aspecto é muito vantajoso, pois permite à Administração tornar o procedimento de contratação mais rápido, antecipando a licitação, e, depois desta conclusa, ficará apenas aguardando o orçamento para efetivação do respectivo contrato.

                   Por outro lado, nos termos do artigo 3º do Decreto nº 3.931/2001, com redação dada pelo Decreto nº 4.342/2002, ficou estabelecido, na esfera federal, que a licitação para registro de preços deve ser realizada nas modalidades de concorrência ou pregão. Assim, definiu-se que no SRP haveria um procedimento licitatório, não se tratando de hipótese de dispensa ou inexigibilidade licitatória, mas sim de caso extraordinário de se fazer valer do referido procedimento licitatório, até mesmo de outro órgão ou entidade, para contratar regularmente, com fulcro legal e regulamentar.

O registro de preço não consiste em nova modalidade de licitação, mas apenas e tão somente em uma ferramenta especial utilizada na parte final do certame. Nesta linha, a doutrina nacional especializada, em sua grande maioria, afasta o registro de preço como espécie de modalidade licitatória, como se observa a seguir.

O saudoso Hely Lopes Meirelles afirmava que “para a adoção do registro é necessário procedimento licitatório, na modalidade da concorrência ou do pregão, e regulamentação através de decreto do Poder Executivo.” (Licitação e Contrato Administrativo, Malheiros, 14ª Ed., p. 67). Para Marçal Justen Filho o registro deve ser obtido “mediante seleção em um procedimento licitatório” (Comentários à Lei de Licitação e Contrato Administrativo, Dialética, 11ª Ed., p. 144). Por sua vez, Jorge Ulisses Jacoby Fernandes afirma que o “sistema de registro de preço é um procedimento especial de licitação” e que ele “se efetiva por meio de uma concorrência ou pregão” (Sistema de Registro de Preços e Pregão Presencial e Eletrônico. 03. ed., Belo Horizonte: Fórum, 2009, p. 30.). Portanto, para este autor, a expressão “procedimento especial de licitação” não afasta a característica marcante de que tal procedimento é parte integrante de uma modalidade licitatória, ainda que a modifique especialmente.

O Decreto Federal n.º 3.931/2001, alterado pelo Decreto nº 4.342/2002, estabelece ainda que o Sistema de Registro de Preço deve ser preferencialmente adotado nas hipóteses que especifica:

Art. 2º. Será adotado, preferencialmente, o SRP nas seguintes hipóteses:

I - quando, pelas características do bem ou serviço, houver necessidade de contratações freqüentes;

II - quando for mais conveniente a aquisição de bens com previsão de entregas parceladas ou contratação de serviços necessários à Administração para o desempenho de suas atribuições;

III - quando for conveniente a aquisição de bens ou a contratação de serviços para atendimento a mais de um órgão ou entidade, ou a programas de governo; e

IV - quando pela natureza do objeto não for possível definir previamente o quantitativo a ser demandado pela Administração.

                   Portanto, diversamente do que a prática cotidiana nos mostra, as contratações deveriam dar-se, preferencialmente, e sempre que possível, pela via do registro de preços, seja na posição de órgão gerenciador, seja como participante ou aderente.

                   Observe-se que esse sistema, diferentemente do procedimento licitatório ordinário, não tem como objeto a contratação de bens ou serviços, mas sim a contratação do preço de item ou itens (dos bens ou serviços) que a Administração Pública pretende futuramente adquirir ou contratar. Além disso, a Administração licitante não se obriga, necessariamente, a adquirir ou contratar o objeto licitado. Em tal situação, não se vê o licitador obrigado a firmar o contrato, mas tão somente a contratar junto ao licitante vencedor o objeto pretendido – e registrado na ata respectiva – se, porventura, vier a realmente dele necessitar. De sua parte, o licitante vencedor obriga-se a disponibilizar o objeto licitado no preço registrado, assim o garantindo até a quantidade alvo do certame, dentro do prazo fixado, que não pode exceder o período de um ano (artigo 15, § 3º, inc. III, da Lei nº 8.666/93).

                   O objetivo do registro de preços é, portanto, assegurar o pronto atendimento à demanda estimada pela Administração, beneficiando as aquisições em escala, sem necessária previsão de recursos orçamentários para assinatura da Ata de Registro de Preços, os quais deverão existir apenas no momento da contratação.

                   Temos, então, que o resultado concreto de uma licitação para registro de preços é uma ATA, ou, mais tecnicamente, é uma Ata de Registro de Preços. Segundo a normatização de regência, este instrumento vem a ser o documento vinculativo, obrigacional, com característica de compromisso para futura contratação, onde se registram os preços, fornecedores, órgãos participantes e condições a serem praticadas, conforme as disposições contidas no instrumento convocatório e propostas apresentadas. (parágrafo único, II, do art. 1º do Decreto 3.931/2001).

Nesse sistema, expressamente previsto em Lei, a Administração Pública indica – como em qualquer licitação – o objeto que pretende adquirir e informa os quantitativos estimados e máximos pretendidos. Diferentemente, porém, da licitação convencional não assume o compromisso de contratação, nem mesmo de quantitativos mínimos.

A consumação da contratação somente ocorre se, e somente se, houver necessidade. O licitante compromete-se a manter durante o prazo definido a disponibilidade do produto nos quantitativos máximos pretendidos.

Desse modo o Sistema de Registro de Preços constitui-se em importante instrumento de gestão nas situações em que as demandas são incertas, frequentes ou de difícil mensuração. Por outro lado, como já decidiu o Tribunal de Contas da União também pode ser utilizado para objetos que dependem de outras variáveis inibidoras do uso da licitação convencional, tal como ocorre com um Município que aguarda recursos de convênios – muitas vezes transferidos em final de exercício com prazo restrito para a aplicação. Liberados os recursos, se o objeto já houver sido licitado pelo Sistema de Registro de Preços, caberá apenas expedir a nota de empenho para consumar a contratação[2].

Somam-se à pertinência na utilização do registro de preço, o fato de que o preço registrado deverá ser publicado trimestralmente na imprensa oficial (§2º do art. 15 da Lei Federal 8.666/93) e a possiblidade de o cidadão impugná-lo (§6º do art. 15 da Lei Federal 8.666/93), medidas estas que propiciam maior transparência e controle.

Dessa forma, cabe destacar algumas das inúmeras vantagens que a Administração Pública detém ao implementar o SRP: a) ausência de previsão orçamentária para sua realização; b) contratação somente no surgimento da necessidade; c) atendimento às demandas imprevisíveis; d) redução do volume de estoque através do almoxarifado virtual; e) eliminação do fracionamento de despesas; f) redução do número de licitações; g) desburocratização e ampliação do uso do poder de compra, possibilitando agilidade e obtenção de preços menores nas contratações; h) agilidade e eficiência; i) preços unificados; j) investimento parcelado; k) padronização de materiais, entre outras.

Defendem-se, assim, as vantagens de um procedimento mais aberto e flexível, consentâneo com a expansão do universo potencial de fornecedores e com a economicidade e agilidade indispensáveis à aquisição de suprimentos e contratação de serviços para a Administração Pública. No mais, observa-se que a utilização do SRP está cada vez mais popular e habitual entre os diversos órgãos administrativos, o que deve ser incentivado pelo profissional do direito no assessoramento da atividade administrativa federal.