Os bens públicos são todos os bens que pertencem às pessoas jurídicas de Direito Público, bem como os que, embora não pertencentes a tais pessoas, estejam afetados à prestação de um serviço público.

Tais bens são relacionados conforme a sua destinação da seguinte forma:

a)         De uso comum – são os destinados ao uso indistinto de todos, como os mares, ruas, estradas, praças, etc.

b)         De uso especial – são os afetados a um serviço ou estabelecimento público, como repartições públicas, teatros, museus, universidades, etc.

c)             Dominicais – são os próprios do Estado como objeto de direito real, não aplicados nem ao uso especial (UCs, terras indígenas, área de mineração, etc.) nem ao uso comum. Terras devolutas como exemplo. Bens que não estão afetados a qualquer destino público.

 O regime jurídico dos bens públicos determina que eles poderão ser inalienável ou alienável, consoante atestam os arts. 100 e 101, do Código Civil, senão vejamos:

Art. 100. Os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei determinar.

Art. 101. Os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigências da lei.

Já no que tange a alienação de imóveis públicos acima de 2.500 hectares, a sua venda está condicionada à aprovação prévia do Congresso Nacional, manifestada por decreto legislativo, conforme dispõe o art. 49, inciso XVII, e o art. 188, §1º, da Constituição Federal.

Cabe lembrar também que os imóveis públicos possuem mais duas características, a da impenhorabilidade prevista no art. 100, CF e a da imprescritibilidade – já que bens públicos não são suscetíveis de usucapião (art. 183, §3º, art. 191, parágrafo único, da CF, art. 102, Código Civil e o art. 200, Decreto-Lei n.º 9.760/46).

Desde o Brasil-Colônia era repelida a ideia de usucapião de terras públicas por meio da Lei de Terras do Brasil independente, a Lei nº 601/1850 e do seu regulamento n.º 1.318/1854. As constituições anteriores não previam a vedação da usucapião e a imprescritibilidade da terra pública. A Suprema Corte no que tange ao assunto, pacificou a matéria por meio da Súmula nº 340 que versa que DESDE A VIGÊNCIA DO CÓDIGO CIVIL, OS BENS DOMINICAIS, COMO OS DEMAIS BENS PÚBLICOS, NÃO PODEM SER ADQUIRIDOS POR USUCAPIÃO.

Adentrando no contexto histórico revela-se que na “descoberta” do país a Coroa portuguesa determinou, através das sesmarias e das cartas de data, que os colonizadores deveriam medir, demarcar e cultivar as terras para que fossem confirmadas as ocupações, que raras vezes aconteceu, sob pena de comisso (retomada).

As terras que não obtiveram o devido destaque do patrimônio público, por meio de algum título legítimo e registrado, se constituíram como terras devolutas. Com efeito, as terras devolutas não são determinadas e sim determináveis. A Lei n.º 601, de 1850 (Regulamento n.º 1.318/1854) que por sinal ainda está em vigor, traz o conceito ainda usual de terra devoluta – art. 3º:

Art. 3º São terras devolutas:

§ 1º As que não se acharem applicadas a algum uso publico nacional, provincial, ou municipal.

§ 2º As que não se acharem no dominio particular por qualquer titulo legitimo, nem forem havidas por sesmarias e outras concessões do Governo Geral ou Provincial, não incursas em commisso por falta do cumprimento das condições de medição, confirmação e cultura.

§ 3º As que não se acharem dadas por sesmarias, ou outras concessões do Governo, que, apezar de incursas em commisso, forem revalidadas por esta Lei.

§ 4º As que não se acharem occupadas por posses, que, apezar de não se fundarem em titulo legal, forem legitimadas por esta Lei.

O Brasil naquela época, 1850, por meio da aludida norma já expressava a sua preocupação com o comércio das terras públicas, vedando através do art. 1º a alienação gratuita das terras públicas, salvo aquelas que se situassem nos limites do Império com países estrangeiros numa zona de 10 léguas (ou 66km), ou seja, concessões para fins de povoamento.

As sanções previstas para os ocupantes irregulares determinada pela Lei nº 601, de 18 de setembro de 1850 eram: a multa, prisão e também seriam nominados de delinquentes. Assim, resta claro que era inadmissível já naquele tempo a usucapião de imóvel público.

Em nosso ordenamento jurídico atual as terras devolutas são bens públicos dominicais, exceto as sitas na “faixa de fronteira”, faixa de 150 km de largura ao longo das fronteiras terrestres, fundamental para defesa do território nacional.

São considerados, outrossim, como bens da União, os bens dominicais quando forem:

a)         Terrenos reservados – são de propriedade da União quando marginais de águas doces sitas em terras de domínio federal ou das que banhem mais de um estado, sirvam de limite com outros países ou, ainda, se estendam a território estrangeiro ou dele provenha.

b)         Terrenos acrescidos – são os que por aluvião ou por avulsão, se incorporam aos terrenos de marinha ou aos terrenos marginais.

c)         Ilhas – as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países.

d)         Domínio do subsolo – cavidades subterrâneas e jazidas minerais.

Já a aquisição dos bens públicos poderá se dar da mesma forma prevista no Direito Privado como: compra; venda; doação; permuta; etc. Mais também pelas formas específicas do Direito Público como: desapropriação; determinação legal; e alienação.

Destarte, resta consignado que a alienação das terras públicas ora tratadas neste estudo somente ocorrerá se forem adotados os procedimentos previstos nos dispositivos legais abaixo:

- Art. 101, Código Civil;

- Art. 17 a 19, da Lei n.º 8.666/93; 

- Art. 23 a 31, Lei n.º 9.636/98

Sendo assim, os requisitos legais que devem ser observados para a alienação de imóveis públicos são:

1) Autorização legislativa;

2) Avaliação do bem;

3) Licitação, ressalvadas as situações especiais contemplados em legislação;

4) Interesse público devidamente justificado.

Contudo, a Lei nº 8.666/93 que trata da alienação de terras públicas versa em seu art. 17, §2 º, da Lei n. º 8.666/93 sobre a possibilidade de dispensar a licitação quando forem preenchidos alguns requisitos legais:

Art. 17.  A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:

§ 2º A Administração também poderá conceder título de propriedade ou de direito real de uso de imóveis, dispensada licitação, quando o uso destinar-se: 

II - a pessoa natural que, nos termos da lei, regulamento ou ato normativo do órgão competente, haja implementado os requisitos mínimos de cultura, ocupação mansa e pacífica e exploração direta sobre área rural situada na Amazônia Legal, superior a 1 (um) módulo fiscal e limitada a 15 (quinze) módulos fiscais, desde que não exceda 1.500ha (mil e quinhentos hectares);

Nesse diapasão, cabe trazer a este estudo uma análise sobre a regularização fundiária, vez que é considerada como uma das formas de alienação de terra pública.

Inicialmente, vale frisar que não existe ainda o conceito legal de regularização fundiária, visto que as leis apenas fazem menção, mas não definem legalmente o que seria esta forma de alienação, ficando ao encargo da doutrina a sua conceituação.

Todavia, existem os conceitos de Legitimação de Posse previstos na Lei de Terras de 1850, na Lei nº 6.383/76 e no art. 171, Constituição 1967. O conceito de Regularização de Posse é trazido pela Lei nº 4.504/64, Estatuto da Terra.

Já no tocante ao conceito de Regularização Fundiária, este é tratado pela primeira vez na Lei nº 11.952/2009.

De qualquer forma, entendemos que os elementos fundamentais para que haja a alienação pela modalidade de regularização fundiária são os que seguem abaixo:

a)      terras públicas;

b)     ocupação sem título dessas terras;

c)      concessão de um título legítimo, precário ou não;

d)     fixação de determinados requisitos pré e/ou pós.

E, por fim, com o advento da Lei nº 11.952, de 25 de junho de 2009, restou criada mais uma forma legal de alienação de terras públicas, senão vejamos o que reza o seu art. 1º:

Art. 1º  Esta Lei dispõe sobre a regularização fundiária das ocupações incidentes em terras situadas em áreas da União, no âmbito da Amazônia Legal, definida no art. 2º da Lei Complementar nº 124, de 3 de janeiro de 2007, mediante alienação e concessão de direito real de uso de imóveis.

Por derradeiro, ficam assim evidenciados os procedimentos legais existentes para a privatização lícita de terras públicas.