1. Introdução.

A Lei nº 11.284, de 2 de março de 2006, entre outras disposições, regulamentou a gestão de florestas públicas para a produção sustentável. Ou seja, as florestas, nativas ou plantadas, presentes em imóveis pertencentes ao Poder Público serão regidas pela referida Lei.

O responsável pela missão contida na Lei está cometida, primordialmente, ao Serviço Florestal Brasileiro – SFB. Tal órgão enxerga sua missão da seguinte maneira[1]:

Conciliando a conservação das florestas brasileiras com o desenvolvimento socioeconômico

Conservar a cobertura vegetal das florestas brasileiras, por meio da melhoria da qualidade de vida da população que vive em seu entorno e do estímulo à economia formal com produtos e serviços oriundos de florestas manejadas, é o principal objetivo da política de concessões florestais, implementada pelo Governo Federal a partir de 2006. A Lei de Gestão de Florestas Públicas (11.284/2006), que instituiu o Serviço Florestal Brasileiro, criou a possibilidade da concessão de áreas de florestas públicas.

Desde 2006, o governo pode conceder a empresas e comunidades o direito de manejar florestas públicas para extrair madeira, produtos não madeireiros e oferecer serviços de turismo. Em contrapartida ao direito do uso sustentável, os concessionários pagam ao governo quantias que variam em função da proposta de preço apresentada durante o processo de licitação destas áreas.

A política de concessão florestal permite que os governos federal, estaduais e municipais gerenciem seu patrimônio florestal de forma a combater a grilagem de terras, evitar a exploração predatória dos recursos existentes, evitando assim a conversão do uso do solo para outros fins, como pecuária e agricultura, e promovendo uma economia em bases sustentáveis e de longo prazo.

Portanto, a concepção da exploração sustentável das florestas públicas revelada pelo SFB é o uso sustentável evita a grilagem de terras e a exploração predatória por meio do uso alternativo do solo.

2. Regime Básico das Concessões Florestais: a Lei nº 11.284/2006 e o Decreto nº 6.063/2007

A Lei nº 11.284/2006 estabelece que a exploração pode se dar por concessão a terceiros (art. 4º, inc. III) ou, no caso de florestas nacionais, estaduais ou municipais, por gestão direta com limitação de 120 meses (art. 5º). Confira-se:

Art. 4o A gestão de florestas públicas para produção sustentável compreende:

I - a criação de florestas nacionais, estaduais e municipais, nos termos do art. 17 da Lei no 9.985, de 18 de julho de 2000, e sua gestão direta;

II - a destinação de florestas públicas às comunidades locais, nos termos do art. 6o desta Lei;

III - a concessão florestal, incluindo florestas naturais ou plantadas e as unidades de manejo das áreas protegidas referidas no inciso I do caput deste artigo.

CAPÍTULO II

DA GESTÃO DIRETA

Art. 5o O Poder Público poderá exercer diretamente a gestão de florestas nacionais, estaduais e municipais criadas nos termos do art. 17 da Lei no 9.985, de 18 de julho de 2000, sendo-lhe facultado, para execução de atividades subsidiárias, firmar convênios, termos de parceria, contratos ou instrumentos similares com terceiros, observados os procedimentos licitatórios e demais exigências legais pertinentes.

§ 1o A duração dos contratos e instrumentos similares a que se refere o caput deste artigo fica limitada a 120 (cento e vinte) meses.

§ 2o Nas licitações para as contratações de que trata este artigo, além do preço, poderá ser considerado o critério da melhor técnica previsto no inciso II do caput do art. 26 desta Lei.

Para se chegar na etapa da exploração efetiva, é preciso atender a várias etapas anteriores. A primeira delas é a previsão da floresta pública no Plano Nacional de Outorga Florestal – PAOF cuja confecção é orientada por um feixe de diretrizes, confira-se:

Art. 10. O Plano Anual de Outorga Florestal - PAOF, proposto pelo órgão gestor e definido pelo poder concedente, conterá a descrição de todas as florestas públicas a serem submetidas a processos de concessão no ano em que vigorar.

§ 1o O Paof será submetido pelo órgão gestor à manifestação do órgão consultivo da respectiva esfera de governo.

§ 2o A inclusão de áreas de florestas públicas sob o domínio da União no Paof requer manifestação prévia da Secretaria de Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.

§ 3o O Paof deverá ser previamente apreciado pelo Conselho de Defesa Nacional quando estiverem incluídas áreas situadas na faixa de fronteira definida no § 2o do art. 20 da Constituição Federal. 

§ 4o (VETADO)

Art. 11. O Paof para concessão florestal considerará:

I - as políticas e o planejamento para o setor florestal, a reforma agrária, a regularização fundiária, a agricultura, o meio ambiente, os recursos hídricos, o ordenamento territorial e o desenvolvimento regional;

II - o Zoneamento Ecológico-Econômico - ZEE nacional e estadual e demais instrumentos que disciplinam o uso, a ocupação e a exploração dos recursos ambientais;

III - a exclusão das unidades de conservação de proteção integral, das reservas de desenvolvimento sustentável, das reservas extrativistas, das reservas de fauna e das áreas de relevante interesse ecológico, salvo quanto a atividades expressamente admitidas no plano de manejo da unidade de conservação;

IV - a exclusão das terras indígenas, das áreas ocupadas por comunidades locais e das áreas de interesse para a criação de unidades de conservação de proteção integral;

V - as áreas de convergência com as concessões de outros setores, conforme regulamento;

VI - as normas e as diretrizes governamentais relativas à faixa de fronteira e outras áreas consideradas indispensáveis para a defesa do território nacional;

VII - as políticas públicas dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.

§ 1o Além do disposto no caput deste artigo, o Paof da União considerará os Paofs dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.

§ 2o O Paof deverá prever zonas de uso restrito destinadas às comunidades locais.

§ 3o O Paof deve conter disposições relativas ao planejamento do monitoramento e fiscalização ambiental a cargo dos órgãos do Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA, incluindo a estimativa dos recursos humanos e financeiros necessários para essas atividades.

Além disso, é necessária a aprovação do plano de manejo da floresta nacional, estadual ou municipal, sem a qual os recursos florestais não serão objeto de concessão. Neste sentido:

Seção XIV

Das Florestas Nacionais, Estaduais e Municipais

Art. 48. As concessões em florestas nacionais, estaduais e municipais devem observar o disposto nesta Lei, na Lei no 9.985, de 18 de julho de 2000, e no plano de manejo da unidade de conservação.

§ 1o A inserção de unidades de manejo das florestas nacionais, estaduais e municipais no Paof requer prévia autorização do órgão gestor da unidade de conservação.

§ 2o Os recursos florestais das unidades de manejo de florestas nacionais, estaduais e municipais somente serão objeto de concessão após aprovação do plano de manejo da unidade de conservação, nos termos da Lei no 9.985, de 18 de julho de 2000.

§ 3o Para a elaboração do edital e do contrato de concessão florestal das unidades de manejo em florestas nacionais, estaduais e municipais, ouvir-se-á o respectivo conselho consultivo, constituído nos termos do art. 17, § 5o, da Lei no 9.985, de 18 de julho de 2000, o qual acompanhará todas as etapas do processo de outorga.

Como atividade potencialmente poluidora (exigência geral da Lei nº 6.938/81), a exploração sustentável dos recursos florestais também deve ser sujeitar a licenciamento ambiental, o que é confirmado pelo art. 18 da Lei nº 11.284/2006.

Nesse dispositivo, exige-se o relatório ambiental preliminar – RAP para a atividade, salvo se se tratar de significativo impacto ambiental, quando será obrigatório o EIA/RIMA.

Adiante-se, de logo, que a Instrução Normativa/MMA nº 04, de 25 de junho de 2008, impõe a adoção de EIA/RIMA caso a intensidade de corte seja superior a 30 metros cúbicos por hectare, confira-se[2]:

Art. 5º Será necessária a elaboração de EIA/RIMA sempre que a floresta destinar-se a prática de manejo florestal madeireiro com intensidade de corte superior a 30 m3 por hectare, observado o disposto na Instrução Normativa nº 5, de 11 de dezembro de 2006, deste Ministério. 

Nessa dinâmica de raciocínio, exsurge relevante dispositivo que “a licença prévia autoriza a elaboração do PMFS e, no caso de unidade de manejo inserida no Paof, a licitação para a concessão florestal” (§4º do art. 18 da Lei nº 11.284/2006).

Outro dispositivo não menos importante é aquele que permite a substituição da exigência da licença prévia, caso o plano de manejo da unidade tenha sido aprovado (§8º do art. 18, da Lei nº 11.284/2006)

Para as concessões florestais, também são exigidos editais de licitação em harmonia com a Lei nº 8.666/93. Para tanto são exigidos no edital:

Seção VII

Do Edital de Licitação

Art. 20. O edital de licitação será elaborado pelo poder concedente, observados os critérios e as normas gerais da Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993, e conterá, especialmente:

I - o objeto, com a descrição dos produtos e dos serviços a serem explorados;

II - a delimitação da unidade de manejo, com localização e topografia, além de mapas e imagens de satélite e das informações públicas disponíveis sobre a unidade;

III - os resultados do inventário amostral;

IV - o prazo da concessão e as condições de prorrogação;

V - a descrição da infra-estrutura disponível;

VI - as condições e datas para a realização de visitas de reconhecimento das unidades de manejo e levantamento de dados adicionais;

VII - a descrição das condições necessárias à exploração sustentável dos produtos e serviços florestais;

VIII - os prazos para recebimento das propostas, julgamento da licitação e assinatura do contrato;

IX - o período, com data de abertura e encerramento, o local e o horário em que serão fornecidos aos interessados os dados, estudos e projetos necessários à elaboração dos orçamentos e apresentação das propostas;

X - os critérios e a relação dos documentos exigidos para a aferição da capacidade técnica, da idoneidade financeira e da regularidade jurídica e fiscal;

XI - os critérios, os indicadores, as fórmulas e parâmetros a serem utilizados no julgamento da proposta;

XII - o preço mínimo da concessão e os critérios de reajuste e revisão;

XIII - a descrição das garantias financeiras e dos seguros exigidos;

XIV - as características dos bens reversíveis, incluindo as condições em que se encontram aqueles já existentes;

XV - as condições de liderança da empresa ou pessoa jurídica responsável, na hipótese em que for permitida a participação de consórcio;

XVI - a minuta do respectivo contrato, que conterá as cláusulas essenciais referidas no art. 30 desta Lei;

XVII - as condições de extinção do contrato de concessão.

§ 1o As exigências previstas nos incisos II e III do caput deste artigo serão adaptadas à escala da unidade de manejo florestal, caso não se justifique a exigência do detalhamento.

§ 2o O edital será submetido a audiência pública previamente ao seu lançamento, nos termos do art. 8o desta Lei.

Art. 21. As garantias previstas no inciso XIII do art. 20 desta Lei:

I - incluirão a cobertura de eventuais danos causados ao meio ambiente, ao erário e a terceiros;

II - poderão incluir, nos termos de regulamento, a cobertura do desempenho do concessionário em termos de produção florestal.

§ 1o O poder concedente exigirá garantias suficientes e compatíveis com os ônus e riscos envolvidos nos contratos de concessão florestal.

§ 2o São modalidades de garantia:

I - caução em dinheiro;

II - títulos da dívida pública emitidos sob a forma escritural, mediante registro em sistema centralizado de liquidação e de custódia autorizado pelo Banco Central do Brasil, e avaliados pelos seus valores econômicos, conforme definido pelo Ministério da Fazenda;

III - seguro-garantia;

IV - fiança bancária;

V - outras admitidas em lei.

§ 3o Para concessão florestal a pessoa jurídica de pequeno porte, microempresas e associações de comunidades locais, serão previstas em regulamento formas alternativas de fixação de garantias e preços florestais.

Art. 22. Quando permitida na licitação a participação de pessoa jurídica em consórcio, observar-se-ão, adicionalmente aos requisitos referidos no art. 19 desta Lei, os seguintes requisitos:

I - comprovação de compromisso, público ou particular, de constituição de consórcio, subscrito pelas consorciadas;

II - indicação da empresa-líder, que deverá atender às condições de liderança estipuladas no edital e será a representante das consorciadas perante o poder concedente;

III - apresentação dos documentos de que trata o inciso X do caput do art. 20 desta Lei, por parte de cada consorciada;

IV - comprovação de cumprimento da exigência constante do inciso XV do caput do art. 20 desta Lei;

V - impedimento de participação de empresas consorciadas na mesma licitação, por intermédio de mais de 1 (um) consórcio ou isoladamente.

§ 1o O licitante vencedor ficará obrigado a promover, antes da celebração do contrato, a constituição e registro do consórcio, nos termos do compromisso referido no inciso I do caput deste artigo.

§ 2o A pessoa jurídica líder do consórcio é responsável pelo cumprimento do contrato de concessão perante o poder concedente, sem prejuízo da responsabilidade solidária das demais consorciadas.

§ 3o As alterações na constituição dos consórcios deverão ser submetidas previamente ao poder concedente para a verificação da manutenção das condições de habilitação, sob pena de rescisão do contrato de concessão.

Art. 23. É facultado ao poder concedente, desde que previsto no edital, determinar que o licitante vencedor, no caso de consórcio, constitua-se em empresa antes da celebração do contrato.

Art. 24. Os estudos, levantamentos, projetos, obras, despesas ou investimentos já efetuados na unidade de manejo e vinculados ao processo de licitação para concessão, realizados pelo poder concedente ou com a sua autorização, estarão à disposição dos interessados.

§ 1o O edital de licitação indicará os itens, entre os especificados no caput deste artigo, e seus respectivos valores, que serão ressarcidos pelo vencedor da licitação.

§ 2o As empresas de pequeno porte, microempresas e associações de comunidades locais ficarão dispensadas do ressarcimento previsto no § 1o deste artigo.

Art. 25. É assegurado a qualquer pessoa o acesso aos contratos, decisões ou pareceres relativos à licitação ou às próprias concessões.

Fixados os critérios básicos, a licitação é realizada e são eleitos os concorrentes vencedores, que assinarão o contrato de concessão florestal.

Firmado o contrato entre o poder público e o concorrente vencedor, inicia-se a fase de monitoramento e auditoria. Algumas de suas características estão reproduzidas nos arts. 52 a 59 do Decreto nº 6.063/2007, veja-se:

CAPÍTULO VIII

DO MONITORAMENTO E AUDITORIA DAS FLORESTAS PÚBLICAS FEDERAIS

 Seção I

Do Monitoramento

Art. 52.  O monitoramento das florestas públicas federais considerará, no mínimo, os seguintes aspectos:

I - a implementação do PMFS;

II - a proteção de espécies endêmicas e ameaçadas de extinção;

III - a proteção dos corpos d'água;

IV - a proteção da floresta contra incêndios, desmatamentos e explorações ilegais e outras ameaças à integridade das florestas públicas;

V - a dinâmica de desenvolvimento da floresta;

VI - as condições de trabalho;

VII - a existência de conflitos socioambientais;

VIII - os impactos sociais, ambientais, econômicos e outros que possam afetar a segurança pública e a defesa nacional;

IX - a qualidade da indústria de beneficiamento primário; e

X - o cumprimento do contrato.

Art. 53.  O Serviço Florestal Brasileiro articulará com outros órgãos e entidades responsáveis pelo planejamento, gestão e execução dos sistemas de monitoramento, controle e fiscalização, visando à implementação do disposto no art. 50, quanto à gestão das florestas públicas federais.

Art. 54.  O Relatório Anual de Gestão de Florestas Públicas da União, de que trata o § 2o do art. 53 da Lei no 11.284, de 2006, indicará os resultados do monitoramento das florestas públicas federais, considerando os aspectos enumerados no art. 52.

Parágrafo único.  Além dos encaminhamentos previstos no § 2o do art. 53 da Lei no 11.284, de 2006, o Relatório Anual de Gestão de Florestas Públicas será amplamente divulgado pelo Serviço Florestal Brasileiro, podendo ser debatido em audiências públicas.

Art. 55.  Todos os sistemas utilizados para o monitoramento da gestão de florestas públicas federais deverão conter dispositivos de consulta por meio da Internet.

Seção II

Da Auditoria

 Art. 56.  O Serviço Florestal Brasileiro estabelecerá os critérios, os indicadores, o conteúdo, os prazos, as condições para a realização e a forma de garantir a publicidade das auditorias florestais, realizadas em florestas públicas federais.

 Art. 57.  O Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial - INMETRO consolidará o procedimento de avaliação de conformidade, inclusive no que se refere a:

 I - sistema de acreditação de entidades públicas ou privadas para realização de auditorias florestais;

 II - critérios mínimos de auditoria;

 II - modelos de relatórios das auditorias florestais; e

 IV - prazos para a entrega de relatórios.

 Art. 58.  As auditorias florestais, realizadas em florestas públicas federais, serão realizadas por organismos acreditados pelo INMETRO, para a execução de atividades de análise do cumprimento das normas referentes ao manejo florestal e ao contrato de concessão florestal, que incluirá obrigatoriamente as verificações em campo e a consulta à comunidade e autoridades locais. 

 Art. 59.  Os seguintes expedientes poderão ser utilizados pelo Serviço Florestal Brasileiro para viabilizar as auditorias em pequenas unidades de manejo:

 I - auditorias em grupo;

 II - procedimentos simplificados, definidos pelo INMETRO; e

 III - desconto no preço dos recursos florestais auferidos da floresta pública.

3. Conclusões.

O regime jurídico básico das concessões florestais tem por objetivo oferecer segurança jurídica à exploração sustentável das florestas públicas cujas vantagens, segundo o Serviço Florestal Brasileiro, podem ser assim resumidas:

Benefícios Ambientais e Sociais[3]

As concessões de área de florestas federais para manejo florestal trazem benefícios ambientais e sociais diretos e indiretos para as pessoas que vivem no entorno das florestas e para a sociedade nacional. Além da manutenção da cobertura florestal e dos serviços prestados – como armazenamento de água, regulação do clima - destacam-se, entre outras melhorias, o apoio à estruturação e à gestão das Unidades de Conservação onde ocorrem as concessões, a maior presença do Estado e a regularização fundiária na região.

Os contratos de concessão florestal especificam parâmetros e forma de verificação dos indicadores usados para definir os vencedores da licitação. Alguns indicadores estão relacionados a critérios técnicos eliminatórios. Em caso de não-cumprimento destes critérios, além de outras sanções, o Serviço Florestal Brasileiro pode suspender as atividades que estiverem em desacordo com o contrato e determinar correção das irregularidades.

Benefícios Econômicos[4]

As concessões de área de florestas federais para manejo florestal trazem benefícios econômicos para a população e governos dos municípios e estados que abrigam as Unidades de Manejo Florestal (UMF), para o governo federal e para todos os setores produtivos envolvidos com a economia florestal. A implementação das concessões promove o desenvolvimento da indústria madeireira de forma ambientalmente sustentável, além disso os concessionários realizam pagamentos mensais referentes à madeira e demais produtos e serviços efetivamente explorados.

4. Referências Bibliográficas

          Brasil. Lei nº 11.284, de 2 de março de 2006.

          Brasil. Decreto nº 6063, de 20 de março de 2007.

        Brasil. Instrução Normativa/MMA nº 04, de 25 de junho de 2008.