Resumo:  Durante  as  últimas  duas  décadas,  a  questão  do  Estado  ou,  mais  especificamente,  a discussão em torno da reforma do Estado e do aparelho estatal tornou-se tema central na vida das sociedades modernas. Devido à amplitude e abrangência da temática faz-se a delimitação da área de estudo, buscando analisar, a partir de uma revisão bibliográfica variada, os modelos de reforma em curso. No presente estudo: “Entre o gerencialismo e a gestão social: a reforma do Estado brasileiro” verificou-se a evolução destas vertentes – gerencial e societal – e apresentam-se os seus ideários e suas características, técnicas e políticas, seu desenvolvimento histórico visando construir categorias de análise facilitadoras do desenvolvimento de um exercício comparativo entre estas propostas de reforma do Estado brasileiro.

Introdução

Nos  últimos  anos  a  produção  acadêmica  brasileira  sobre  a  administração pública e a reforma do aparelho estatal tem se desenvolvido significativamente.  Neste contexto,  a  importância  da  realização  de  pesquisas  e  análises  dos  aspectos  técnico- administrativos  sob  a  perspectiva  das  ciências  sociais  vem  se  destacando.  Ainda  que cada uma delas apresente suas peculiaridades, seus “olhares”, as tentativas de se realizar análises  integradas vêm  revelando grandes possibilidades de leituras cruzadas e o estabelecimento de valorosas pontes de acesso a saberes distintos que nos conduzem ao desenvolvimento de um saber administrativo-técnico que   contemple os aspectos políticos.

Historicamente,  observa-se  que  o  Estado  brasileiro  foi  assumindo  novas formas  e  dando  origem  a  um  aparelho  que  corporificou as  características  centrais  das relações de produção capitalista em desenvolvimento no Brasil. Entre outras, destaca-se

o caráter centralizador do Estado, traço distintivo de uma sociedade hierarquizada desde seu nascedouro. A estatização das relações de produção reflete o caráter paternalista e

de classe do Estado brasileiro. Os interesses corporativados e a privatização do espaço público  formam  o  conjunto  de  pêndulos  que  fazem  o  Estado  declinar  em  favor  dos interesses do capital em plena expansão.

O processo de evolução da gestão pública brasileira passa por três modelos básicos:  da  administração  patrimonialista,  para  a  administração  burocrática  -  que  aos poucos vem dando sinais de cansaço e de esgotamento, e, por fim, para a administração chamada  gerencial  voltada  para  eficiência  na  gestão  da  coisa  pública.  Paralelo  a  este processo,  caminham,  de forma independente,  experiências  de gestão estatal de caráter societal, com a valorização da participação popular.

Atualmente,  as  referências  indicam  a  tendência  de  desestimular  o  Estado paternalista,  no  sentido  de  se  alcançar  um  novo  Estado  voltado  para  o  controle  dos resultados e de ação descentralizada para alcançar seus objetivos sociais.

Para  verificar  a  evolução  destas  vertentes,  faz-se  necessário  identificar  os seus ideários e suas características, técnicas e políticas. Neste artigo, o que se pretende é possibilitar   esta   leitura   através   do   exame   de   literatura   pertinente,   bem   como   o desenvolvimento  histórico  destas  vertentes  visando  construir  categorias  de  análise facilitadoras do desenvolvimento de um exercício comparativo entre estas propostas ao Estado brasileiro.

A Evolução do Estado brasileiro

O processo de formação do Estado brasileiro tem suas origens  ainda  no período colonial, sustentado numa relação tutelar entre o Estado e nação, entretanto, é a partir  da  década  de  1930  que  se  pode  considerar  o  nascimento  do  Estado  burocrático brasileiro,  fortemente  centralizado  e  intervencionista,  e  ao  paralelo  da  uma  classe empresarial altamente dependente de proteção e favores oficiais.

Antes   da   Revolução   Getulista   de   1930,   segundo   Ianni   (1994,   p.22), predominava no Brasil “um patrimonialismo que compreendia tanto o patriarcalismo da casa-grande e do sobrado como a mais brutal violência contra os movimentos populares no  campo  e  na  cidade”.  A  economia  de  fonte  primária  e  exportadora  e  o  exacerbado patrimonialismo em assuntos privados e públicos.

Desde então, o Brasil passa a integrar-se ao conjunto de países em busca de desenvolvimento.  A  criação  de  uma  série  de  empresas  estatais  voltadas  a  dirigirem  o desenvolvimento  brasileiro  a  partir  do  Estado,  transforma  definitivamente  o  caráter sócio-econômico do Estado brasileiro.

Por ter ingressado tardiamente na revolução industrial, por ter permanecido durante  séculos  apenas  como  abastecedor  dos  centros  capitalistas,  com  sua  produção primária – em grande parte de produção extrativista - a burguesia nacional não dispunha de  reservas  de  capital,  nem  mesmo  de  tecnologia  para  prover  sua  industrialização. Assim,   o   Estado   teve   que   avocar   para   si   a   responsabilidade   de   promover   tal desenvolvimento. IANNI (1994)

Faz-se  necessário  destacar  que  neste  período  grande  parte  da  população brasileira  ainda  se  concentrava  no  campo,  onde  os  grandes  conflitos  ocorriam  em características muito similares às dos séculos XVIII e XIX, o país vivia uma realidade social  escravagista  e  semifeudal,  de  industrialização  insipiente,  onde  os  primeiros capitalistas não detinham nem o poder econômico, nem político,  posto que este poder ainda se encontrava nas mãos da oligarquia agrária nacional.

Ao findar o segundo governo Vargas, vimos os rumos da economia nacional e  da  sociedade  brasileira  serem  traçadas  sob  fortes  pressões  e  tensões  internas.  Os trabalhadores   se   agitavam,   mas   detentores   de   pequeno   poder   de   mobilização   e reivindicação   não   conseguiram   promover   as   mudanças   institucionais   importantes, continuando  atrelados  aos  ditames  do  Estado  burguês.  Estreitava-se  a  aliança  entre  a burguesia emergente e a velha oligarquia com o objetivo de ver avançar o capitalismo centralizador  divergentes  apenas  em  discursos  que  ora  defendiam  o  nacionalismo- desenvolvimentistas e, ora o internacionalismo como projeto para a nação.

Com  o  golpe  militar,  ocorrido  em  31  de  março  de  1964,  a  burguesia nacionalista  que  vinha  ampliando  seus  espaços,  obstaculizado  pelo  crescimento  da presença  de capitais  estrangeiros,  significativos  principalmente  no período  Jucelinista, vê seu projeto de hegemonia fracassar. Ainda que apoiando de certa forma o golpismo, o  comando  do  Estado  brasileiro  nas  mãos  do  militares,  os  nacionalistas  vêem  o surgimento de um Estado disposto a rearticular as forças conflitantes no topo e excluir todo e qualquer tipo de oposição além de manter a classe trabalhadora subjulgada. O    desenvolvimento    de    uma    estrutura    administrativa    excessivamente centralizada   e   a   substituição   da   interferência   direta   por   diversos   organismos   da administração  indireta  levou  o  Estado  brasileiro  a  colocar  em  prática  uma  série  de políticas públicas desarticuladas e fragmentadas. Percebe-se a existência de um Estado à deriva: sem planos gerais de longo alcance, sem mecanismos de participação popular ou parlamentar   o   Estado   brasileiro   caracteriza-se   por   um   espaço   de   articulação   de interesses privados e concessões que, ocultos pelas nuvens da burocracia excessiva e da turva desorganização institucional facilitadora de fraudes e corrupções.

Nesse período anterior a redemocratização “o capitalismo brasileiro assinala um  caminho  conservador  de  edificação  do  Welfare  State,  e,  através  de  todas  as distorções que examinamos, especifica-o praticamente negando o bem-estar prometido pelo progresso econômico”. (DRAIBE, 1993, p.31)

É  pacifico  afirmar  a  consideração  sobre  os  avanços  de  correntes  teóricas liberais  e conservadoras com críticas contundentes  aos  que  defendiam  a atuação  mais abrangente do Estado nos  mais diversos espaços da sociedade e economia.  É na crise econômica de 1970, onde a estagnação e inflação se agravam, que as correntes liberais passam  a  acusar  o  Estado  como  o  grande  vilão  da  depressão,  as  teses  conservadoras afirmavam que a crise do Welfare State levara à crise econômica.

Ainda  que  seja,  em  nosso  entendimento,  mais  coerente  considerar  que durante todo o processo de formação e estruturação das formas do Estado moderno no Brasil, não se tenha implementado mais do que apenas algumas políticas de bem-estar social, apenas uma face do Welfare State, que também ataca outras questões relevantes

(o  desemprego,  a  melhoria  dos  salários,  o  controle  macro-econômico),  além  do  mero atendimento  assistencial,  e  não  tenhamos  vivenciado  por  um  todo  a  experiência  do advento  do  Estado  de  Bem-Estar  Social  com  a  mera  adoção  de  políticas  básicas  de assistência  social,  vale  destacar  que  a  crise  do  Welfare  State  é  uma  crise  de  caráter financeiro-fiscal, aspectos relevantes de uma crise econômica.

A diminuição  das  receitas  públicas  devido  à  crise  econômica  produzirá  a redução de investimentos e financiamentos dos programas sociais. Os programas sociais não   podem   ser   realizados   através   da   cobrança   de   impostos   para   as   massas   já economicamente desequilibradas, assim a crise fiscal do Estado, se expressa nos gastos sociais que aumentam cada vez mais diante dos mesmos níveis de arrecadação.

Desde o fim dos anos 70 acompanhamos avaliações, quase que unânimes, no sentido de que a excessiva centralização decisória do governo, patrocinada pelo regime militar,   havia   produzido,   além   da   ausência   de   participação   popular   no   processo decisório,  a  corrupção  e  a  ineficiência  da  máquina  pública.  Esta  avaliação  alimentou grandes  reivindicações  democráticas  e,  dentre  elas,  a  descentralização  das  políticas públicas. Assim, no Brasil dos anos 80, a centralização e autoritarismo ambos encarados como  filhos  da  ditadura,  ao  passo  que  descentralização,  democratização  do  processo decisório e eficiência na gestão pública andariam automaticamente juntas.

Cobrindo um período que se estendeu desde o pós-guerra até os meados dos anos  de  1980,  uma  ampla  estrutura  institucional  intervencionista  e  regulatória  foram montadas,  e  havia  a  presença  marcante  do  Estado  em  todos  os  setores  da  vida econômica  do  país.  A  condução  do  processo  de  desenvolvimento  e  modernização,  de uma forma ou de outra, adotou  um  modelo  de  corte  keynesiano  – com superdimensionamento do espectro estatal. Sob essa condição surgiu, então, no país, um tipo de capitalismo ancorado e dependente da proteção do setor público, diga-se estatal.

No plano interno, a predominância do enfoque neoliberal nos leva a crer que as raízes da crise se encontram no gigantismo estatal, levando a reformas que propõem fundamentalmente  a  redução  de  gastos  e  do  déficit  público,  elevando  à  primazia  do mercado a alocação de recursos e a busca de eficiência.

Os desdobramentos  históricos  da  década  de  1980  impuseram  à  sociedade brasileira  um  momento  de  encontro  entre  o  passado  de  superdimensionamento  do Estado e a necessidade de desenvolver-se. Encontro que se dá ao mesmo tempo em que

a  estrutura  estatal  não  apresenta  condições  de  responder  aos  problemas  e  a  crise econômica   que   o   país   enfrentava.   Adversidades   que   não   tinham   os   mesmos fundamentos  das  crises  anteriores  e  que  exigia  medidas  que  fugiam  ao  padrão  de solução tradicional.

A  questão  que  se  apresentava  não  era  apenas  a  de  restabelecimento  do regime democrático, com valores políticos liberais, nem somente de colocar a economia no curso da acumulação que se estabelecera com o processo de industrialização. A crise do Estado, nos anos 80, que se manifestara claramente por meio de sua face fiscal, da face do modo de intervenção do Estado, da face da forma burocrática pela qual o Estado é administrado e da face política. (PEREIRA, 1998)

A busca de um novo arcabouço institucional, que vem sendo tentada desde o início  da  fase  de  redemocratização,  mostra  que  as  transformações  não  chegaram  a atingir  profundamente  o ordenamento  social,  muito  embora  a  Carta  Constitucional  de 1988  tenha  adotado  dispositivos  incorporadores  de  importantes  avanços  no  campo social, esses não se mostraram capazes de democratizar profundamente as relações do Estado com a sociedade.

Esse  distanciamento  entre  Estado  e  sociedade  é  plenamente  observável diante da continuada edição de Medidas Provisórias – instrumentos que re-estabelecem as prerrogativas dos  Decretos-Leis que serviram ao poder discricionário dos  governos militares.

A manutenção deste artifício permite o fortalecimento do circuito de poder, a despeito  da  redemocratização  em  pauta,  e  “no  que  tange  à  produção  de  políticas, portanto  o  que  se  tem  observado  é  a  proliferação  de  decisões  tomadas  com  total liberdade do Executivo, sem consulta, sem transparência, por um pequeno círculo que se  localiza  em  instâncias  enclausuradas  da  alta  burocracia  governamental”.  (DINIZ, 1998, p.34)

Nas últimas décadas, engajados no processo de redemocratização,   os brasileiros buscam reformar o Estado e construir um modelo de gestão pública capaz de torná-lo mais aberto às necessidades dos cidadãos, mais transparentes e voltado para o interesse público, mais eficiente na coordenação da economia e dos serviços públicos.

A  partir   dos  meados  da   década  de  1990  as  políticas   de  liberalização econômica e de reestruturação produtiva do Estado solaparam as bases ainda resistentes

do Estado desenvolvimentista. O processo de privatização, a reforma administrativa do setor público, a extinção de vários órgãos e autarquias com o conseqüente sucateamento

da  inteligência  nacional  com  a  redução  de  recursos  para  pesquisa,  tecnologia  e  infra- estrutura são traços distintivos e responsáveis por assegurar uma transformação radical das relações entre Estado e sociedade rumo à concepção liberal de mercado.

Nesse  processo  de  redefinição  da  agenda  de  reforma,  disputaram  espaço internamente, por um lado o ideário neoliberal, consubstaciado na doutrina do Consenso de Washington, que ganha força nos países centrais, a partir do qual o próprio Estado nacional desenvolvimentista  seria  o  gerador  de  sua  crise,  apresentando  programas  de ajustes  voltados  ao  desmantelamento  deste  Estado  e  para  reformas  que  reduzam  o tamanho do Estado, desregulamentem a economia e garantam a abertura do mercado; e por  outro,  o  esforço  democrático  manifesto  nas  experiências  alternativas  de  gestão pública expressos nos conselhos gestores e nos orçamentos participativos que tem suas raízes fincadas no ideário dos  herdeiros políticos das mobilizações populares  contra a ditadura e a pela redemocratização do país.