RESUMO: Uma das principais características da convalidação é tornar um ato maculado de vício em um ato perfeito e válido, sem prejuízo do controle judiciário, buscando sempre o interesse público e que não prejudique terceiros. Instituto regulamentado pela lei 9.784/99 que regula o Processo Administrativo Federal. Mas para que possa ser sanado esse ato deverá respeitar algumas condições com relação à competência; à forma; o objeto; o motivo; à motivação e a finalidade, pois irá modificar, criar e extinguir direitos, visando sempre a supremacia do interesse público. Todavia, ao atingir seus efeitos esses atos são extintos.A grande vantagem do instituto da convalidação ser aceito no Direito Administrativo é a de poder aproveitar-se dos atos administrativos que tenham vícios sanáveis, o que frequentemente produz efeitos práticos no exercício da função administrativa. Razão pela qual o ato que convalida ter efeitos ex tunc, uma vez que retroage, em seus efeitos, ao momento em que foi praticado o ato originário .Uma vez que a Administração Pública se reveste para proteger o direito no sentido amplo para convalidar os atos eivados de vícios, ela não está agindo em afronta com o princípio da legalidade, pois está preservando o interesse público e visando não prejuízo a terceiros.

ABSTRACT: One of the main characteristics of the validation is to make an act of tainted addiction and a perfect act valid, subject to judicial control, always seeking the public interest and not harm others. Institute regulated by law 9.784/99 which regulates the Federal Administrative Procedure. But that can be remedied this act shall comply with some conditions regarding competence; the way, the object, the subject, and the motivation and purpose, as it will modify, create and extinguish rights, always seeking the supremacy of public interest. However, upon reaching effects these acts are extinct .A great advantage of the institute convalidation be accepted in Administrative Law is to be able to take advantage of administrative acts that have defects remedied, which often practical effect on the exercise of administrative function. Why the act validates that have effects ex tunc, since retroactive in its effect, the time when the act was committed original. Since public administration has for protecting the right in the broad sense to validate the acts riddled with addictions, she is not acting in violation of the principle of legality, because it is preserving the public interest and in order not to harm others.

1. INTRODUÇÃO

Todo ato administrativo para que possa ter efeito jurídico deverá ser perfeito e válido, atingindo assim o princípio da legalidade, pois é inferior à lei, mas complementa o que está na lei e está sujeito a controle do judiciário. A convalidação no Direito Administrativo Brasileiro está prevista no art. 55 da lei nº 9.784/99 (lei que regula o Processo Administrativo Federal), admitindo, portanto que a Administração convalide os atos que apresentarem defeitos sanáveis, na qual não tragam lesão ao interesse público e nem prejuízo a terceiros.

EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL. ADMINISTRATIVO. DEMISSÃO DE SERVIDOR PÚBLICO SEM O DEVIDO PROCESSO LEGAL. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DO DEVIDO PROCESSO LEGAL, AMPLA DEFESA E CONTRADITÓRIO. SÚMULA 279 DO STF. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL.

1. O ato de demissão do servidor público deve ser precedido do devido processo legal em que haja oportunidade para o exercício da ampla defesa e contraditório. 2. In casu, o acórdão recorrido entendeu que não houve obediência ao princípio do devido processo legal, sendo que não há notícias nos autos da instauração do processo administrativo, e que a mera abertura de sindicância não o substitui, uma vez que tal procedimento é meramente preparatório. 3. A aferição sobre se houve obediência pela Administração Pública ao princípio do devido processo legal, impõe o reexame dos fatos e das provas da instauração do processo administrativo para demissão do servidor público, o que é inviável nessa instância face o óbice da Súmula 279 do STF (verbis): “Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário”. 4. Os princípios da legalidade, o do devido processo legal, o da ampla defesa e o do contraditório, bem como a verificação dos limites da coisa julgada e da motivação das decisões judiciais quando a verificação da violação dos mesmos depende de reexame prévio de normas infraconstitucionais, revela ofensa indireta ou reflexa à Constituição Federal, o que, por si só, não desafia a instância extraordinária. Precedentes: AI 804.854, 1ª Turma, Rel. Min. Cármen Lúcia, AI 756.336-AgR, 2ª Turma, Rel. Min. Ellen Gracie. 5. Agravo de instrumento desprovido.
 (AI 802357 AgR, Relator (a): Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, julgado em 13/04/2011, DJe-087 DIVULG 10-05-2011 PUBLIC 11-05-2011 EMENT VOL-02519-02 PP-00312).

2. ATO ADMINISTRATIVO

José dos Santos Carvalho Filho nos traz o seguinte conceito de ato administrativo: “consideramos, todavia, que três pontos são fundamentais para a caracterização do ato administrativo. Em primeiro lugar, é necessário que a vontade emane de agente da Administração Pública ou dotado de prerrogativas desta. Depois, seu conteúdo há de propiciar a produção de efeitos com fim público. Por fim, deve toda essa categoria de atos ser regida basicamente pelo direito público.” FILHO, José dos Santos Carvalho Manual de Direito Administrativo 24 Ed Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011 p.92.

Para Fernanda Marinela, ato administrativo é uma manifestação de vontade do Estado ou de quem o represente, e que vai, como qualquer ato jurídico, criar, modificar ou extinguir direitos sempre perseguindo o interesse público, estando sujeito ao regime público, é inferior à previsão legal e está sujeito ao controle pelo Judiciário.

É importante ressaltar a distinção entre ato administrativo e ato da administração. “atos administrativos “são aqueles que se caracterizam pelos agentes no exercício da sua função administrativa”.” Porém “atos da administração, no seu sentido amplo, são todos os atos praticados pela Administração Pública”.

3. ELEMENTOS DO ATO ADMINISTRATIVO

O ato administrativo para que possa ser válido deve seguir algumas condições, tendo em vista a ideia da Lei 4.717/75 lei de Ação Popular (Lei que fala da possibilidade de se ajuizar uma ação para discutir ato administrativo quando ele não é válido): Competência (aquele que está no exercício de uma função pública); forma (Exteriorização de vontade) motivação (Justificativa para pratica do ato, é a fundamentação); motivo (é o elemento do ato administrativo que define o fato e o fundamento jurídico que levam à prática do ato); objeto (O previsto em lei); finalidade (o que se quer proteger).

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. LEGITIMIDADE. MINISTÉRIO PÚBLICO. ALEGAÇÃO DE DANO AO PATRIMÔNIO PÚBLICO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. MANIFESTAÇÃO PELA REPERCUSSÃO GERAL.
 (RE 409356 RG, Relator (a): Min. LUIZ FUX, julgado em 03/08/2012, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-163 DIVULG 17-08-2012 PUBLIC 20-08-2012).

O ato administrativo para que possa ser considerado perfeito terá que percorrer sua trajetória para sua formação. Quando estiver de acordo com o ordenamento jurídico e obedecer a seus requisitos será válido; quando produzir seus efeitos será considerado eficaz.

PREVIDENCIA SOCIAL. SEGURO DE ACIDENTES DO TRABALHO. TARIFAÇÃO INDIVIDUAL. LEI NOVA (INAPLICAÇÃO). DIREITO ADQUIRIDO. A FIXAÇÃO DE TARIFA INDIVIDUAL, EM CARÁTER DEFINITIVO, COM VIGENCIA DETERMINADA, E REPRESENTATIVA DE UM ATO ADMINISTRATIVO PERFEITO E EFICAZ, EM CONFORMIDADE COM A LEGISLAÇÃO CONTEMPORANEA, NÃO PODENDO A LEI NOVA AFETAR A SITUAÇÃO JURÍDICA ASSIM DEFINIDA, POR CONSTITUIR UM DIREITO ADQUIRIDO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO CONHECIDO E PROVIDO.
 (RE 94288, Relator (a): Min. RAFAEL MAYER, Tribunal Pleno, julgado em 02/08/1982, DJ 10-12-1982 PP-12791 EMENT VOL-01279-03 PP-00702 RTJ VOL-00104-03 PP-01142).

4. EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

De acordo com DORIS PICCININI GARCIA, Teoria Del Decaimiento de Los Actios Administrativos. Edit. Juríd, Chile, 1968,p.11. “a extinção do ato administrativo deveria ser a aquela que resultasse do cumprimento de seus efeitos”.Todavia, não se pode deixar de reconhecer que há outras formas anômalas pelas quais ocorre a extinção.

O ato administrativo se extingue pelas seguintes formas: Extinção Natural (Aquela que decorre do cumprimento normal dos efeitos do ato); Extinção Subjetiva (Ocorre com o desaparecimento do sujeito que se beneficiou do ato); Extinção Objetiva (O objeto dos atos é um dos seus elementos essenciais. Desse modo, se depois de praticado o ato desaparece seu objeto, ocorre a extinção objetiva); Caducidade (Perda dos efeitos jurídicos em virtude de norma jurídica superveniente contrária àquela que respaldava a prática do ato); Essas formas de extinção dos atos administrativos independem de manifestação de vontade.

No entanto, os atos podem extinguir-se pela publicação de outros atos, todavia nesses casos existirá a manifestação de vontade do administrador. São formas de desfazimento volitivo do ato administrativo: Anulação (Retirada do ato porque é ilegal) A administração pode rever seus próprios atos quando ilegais ou quando inconvenientes.  STF Súmula nº 346 - 13/12/1963 - Súmula da Jurisprudência Predominante do Supremo Tribunal Federal - Anexo ao Regimento Interno. Edição: Imprensa Nacional, 1964, p. 151. .: Revogação (Quando o ato for inconveniente).Administração Pública - Declaração da Nulidade dos Seus Próprios Atos STF Súmula nº 473 - 03/12/1969 - DJ de 10/12/1969, p. 5929; DJ de 11/12/1969, p. 5945; DJ de 12/12/1969, p. 5993. Republicação: DJ de 11/6/1970, p. 2381; DJ de 12/6/1970, p. 2405; DJ de 15/6/1970, p. 2437 Administração Pública - Anulação ou Revogação dos Seus Próprios Atos    A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial. Cassação (Quando o beneficiário de determinado ato descumpre condições que permitem a manutenção do ato e de seus efeitos) Ementa PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. OBRIGAÇÃO DE NÃO FAZER. INTIMAÇÃO PESSOAL. SÚMULA 410/STJ. CASSAÇÃO DA DECISÃO ATACADA.1. A Súmula 410/STJ estabelece que "a prévia intimação pessoal do devedor constitui condição necessária para a cobrança de multa pelo descumprimento de obrigação de fazer ou não fazer".2. A Reclamação foi julgada procedente porque não houve intimação pessoal da reclamante para cumprimento da obrigação. Tal determinação implica cassação da decisão atacada.3. Embargos de Declaração acolhidos, sem efeito modificativo, para esclarecer que a determinação de intimação pessoal da reclamante acerca da obrigação de não fazer tem, como corolário, a cassação da decisão atacada.

5. CONVALIDAÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO

Segundo José dos Santos Carvalho Filho, “a convalidação, (também denominada por alguns autores de aperfeiçoamento ou sanatória) é o processo de que se vale a Administração para aproveitar atos administrativos com vícios superáveis, de forma a confirmá-los no todo ou em parte”. Instituto visto no art. 55 da lei 9.784/99, verbis:

”Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela própria Administração”.

Apud OLIVEIRA, Rodrigo Marques de, Celso Antonio Bandeira de Melo nos diz que: “só pode haver convalidação quando o ato possa ser produzido validamente no presente. Importa que o vício não seja de molde a impedir reprodução válida do ato. Só são convalidáveis atos que podem ser legitimamente produzidos”. MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 14 ed. São Paulo: Malheiros, 2002. p.417. 

A grande vantagem do instituto da convalidação ser aceito no Direito Administrativo é a de poder aproveitar-se dos atos administrativos que tenham vícios sanáveis, o que frequentemente produz efeitos práticos no exercício da função administrativa. Razão pela qual o ato que convalida ter efeitos ex tunc, uma vez que retroage, em seus efeitos, ao momento em que foi praticado o ato originário.

Existem três formas de convalidação segundo MARCELO CAETANO a primeira é a ratificação “ato administrativo pelo qual o órgão competente decide sanar um ato inválido anteriormente praticado, suprindo a ilegalidade que o vicia”. Segundo a maioria dos autores, a ratificação é apropriada para convalidar atos inquinados de vícios extrínsecos, como a competência e a forma, não se aplicando, contudo, ao motivo, ao objeto e à finalidade. Segundo é a reforma novo ato suprima a parte inválida do ato anterior, mantendo sua parte válida. Por fim a conversão, que se assemelha à reforma, mas é por meio daquela que a Administração, depois de retirar a parte inválida do ato anterior, processa a substituição por uma nova parte, de modo que o novo ato passe a conter a parte válida anterior, bem como uma nova parte.

É importante ressaltar que nem todos os vícios do ato permitem que seja este convalidado. Sendo passíveis de convalidação os atos que possua vícios quanto à competência; quanto à forma e quanto ao procedimento não gerando desvio de finalidade; quanto ao conteúdo,quando se tratar de conteúdo plúrimo, quando a vontade administrativa se preordenar a mais de uma providência administrativa no mesmo ato.

Vícios insanáveis tornam os atos inconvalidáveis. Dessa feita não serão passíveis de convalidação os atos com vícios no motivo, no objeto (quando único), na finalidade e na falta de congruência entre o motivo e o resultado do ato, bem como a impugnação do interessado, expressamente ou por resistência quanto ao cumprimento dos efeitos; e o decurso do tempo, com a ocorrência da prescrição. A Administração tem um prazo de cinco anos para rever seus próprios atos, conforme o art. 54 da lei 9.784/99, verbis:

“O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé”.

 A convalidação não representa uma afronta ao princípio da legalidade, partindo do pressuposto que se o ato administrativo não cumprisse as regras estabelecidas na lei, não subsistia.

Todavia, ao observar o princípio da legalidade, não significa dizer que a Administração vá retirar do mundo jurídico todos os atos eivados de vícios, pois em alguns casos esses vícios poderão ser sanados.

Destarte, observando o princípio da legalidade lato sensu é obrigação da Administração atuar em conformidade com a lei para convalidar, por considerar a maioria dos doutrinadores que tal procedimento é dever da Administração Pública.

Uma vez que os efeitos dos atos viciados trazem repercussões para o mundo fático, é importante ressaltar que a convalidação parte do pressuposto da preservação desses atos viciados quando vier interferir na relação jurídica de terceiros. Contudo, logo que for observado um vício no ato administrativo deverá ponderar se esse ato produzido deva ou não manter seus efeitos, levando em consideração a supremacia do interesse público.

6. CONCLUSÃO

Segundo tudo que foi exposto, podemos observar que o instituto da convalidação procura sanar um vício que maculou o ato, preservando as relações jurídicas decorrentes desse vício.

Uma vez que a Administração Pública se reveste para proteger o direito no sentido amplo para convalidar os atos eivados de vícios, ela não está agindo em afronta com o princípio da legalidade, pois está preservando o interesse público e visando não prejuízo a terceiros.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRAFICAS

FILHO, José dos Santos Carvalho, Manual de Direito Administrativo, 24ª Ed.,rev.,Rio de Janeiro,2011,p.151.

GARCIA, Doris Piccinini, Teoria Del Decaimiento de Los Actios Administrativos. Edit. Juríd, Chile, 1968,p.11

MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 14 ed. São Paulo: Malheiros, 2002. p.417.

MARINELA, Fernanda, Direito Administrativo, 6ª Ed, rev,.Edit. Impetus, 2012.

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WWW.stj.org.br