SUMÁRIO: 1 INTRODUÇÃO; 2 CONCEITO; 3 ELEMENTOS; 3.1 SUJEITO OU COMPETÊNCIA; 3.2 FORMA; 3.3 FINALIDADE; 3.4 MOTIVO; 3.5 OBJETO; 4 ATRIBUTOS DO ATO ADMINISTRATIVO; 4.1 PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE; 4.2 AUTO EXECUTORIEDADE; 4.3 IMPERATIVIDADE; 5 MODALIDADES DO ATO ADMINISTRATIVO; 5.1 ORDINATÓRIOS; 5.2 PUNITIVOS; 5.3 NEGOCIAIS; 5.4 ENUNCIATIVOS; 5.5 NORMATIVOS; 6 EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS; 6.1 REVOGAÇÃO; 6.2 ANULAÇÃO; 6.3 CONVALIDAÇÃO; 7 CONCLUSÃO; 8 REFERÊNCIAS.

1. INTRODUÇÃO

A administração pública no exercício de suas funções administrativas executa diversos atos administrativos cuja finalidade principal é perseguir o interesse público, porém devemos salientar que nem todo ato que a administração pratica e é importante para o mundo jurídico pode ser considerado ato administrativo, pois este se encontra dentro de uma seara mais restrita, se o analisarmos em relação a outros institutos que tem conceito mais amplo, como os fatos administrativos e os atos jurídicos, do qual ele é espécie

Nesse contexto é importante ressaltar que todo acontecimento é fato, como nascer e morrer, mas se esse acontecimento gera efeito para o mundo jurídico é fato jurídico, por exemplo, quando nasce alguém, nasce uma pessoa física, se esta morre, abre-se a sucessão, sobre esse tema leciona a Professora Fernanda Marinela:

“(...) tudo que ocorre no mundo são fatos. Contudo, nem tudo tem importância para o Direito, pois alguns deles são considerados pelos homens como mais importantes do que outros. Assim existem fatos que interferem nas relações humanas e, para tanto, precisam estar regulados por normas jurídicas. Esses fatos regulados por normas jurídicas são considerados fatos jurídicos”. (Marinela, Fernanda,Direito Administrativo, 6ª ed., Rio de Janeiro: Impetus, 2012, p. 255). 

Já ato jurídico é conceituado pela maioria da doutrina como sendo o ato humano decorrente de uma manifestação de vontade que desencadeia efeitos jurídicos.

Como falado anteriormente ato administrativo é espécie de ato jurídico, tanto que ambos são formados por alguns elementos comuns, como objeto, forma e o sujeito, a diferença básica é que nos atos administrativos o sujeito em regra é agente público e o objeto deve estar sempre ligado ao interesse público.

2 CONCEITO 

Considerando os conceitos de fatos e atos jurídicos, suas distinções e relações com o ato administrativo, e as divergências doutrinárias sobre o conceito deste, podemos dizer que o importante é ter em mente que os atos administrativos como espécie do gênero ato jurídico, são ações humanas qualificadas pela manifestação de vontade da administração pública ou de seus representantes (agentes públicos ou mesmo particulares que sejam funcionários de Concessionárias e Permissionárias de serviço público), que tem por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar ou extinguir direitos, ou impor obrigações aos administrados ou a si própria.

Para melhor compreensão desse assunto parece-nos interessante mencionar os conceitos formados por alguns dos nossos mais respeitados doutrinadores:

Maria Sylvia Zanella Di Pietro diz que atos administrativos são:

 “a declaração do estado ou de quem o represente que criar, que produz efeitos imediatos, com observância da lei, sob o regime de direito público e sujeita a controle pelo poder judiciário”. (Alexandrino, Marcelo e Paulo, Vicente, Direito Administrativo Descomplicado, 19ª ed., Rio de Janeiro: Método, 2011, ob. Cit., p. 416).

Já o autor Celso Antônio Bandeira de Melo define ato administrativo como sendo uma:

 “declaração do Estado (ou de quem lhe faça as vezes – como, por exemplo, um concessionário de um serviço público), no exercício de prerrogativas pública, manifesta mediante providências jurídicas complementares da lei a título de lhe dar cumprimento, e sujeitas a controle de legitimidade por órgão jurisdicional”. (Alexandrino, Marcelo e Paulo, Vicente, Direito Administrativo Descomplicado, 19ª ed., Rio de Janeiro: Método, 2011, ob. Cit., p. 416).

Importante também o que ensina José dos Santos Carvalho Filho:

“é a exteriorização da vontade dos agentes da administração pública ou de seus delegatários, nessa condição, que, sob regime jurídico público, vise à produção de efeitos jurídicos com o fim de atender ao interesse público”(Marinela,Fernanda,Direito Administrativo, 6ª ed., Rio de Janeiro: Impetus, 2012, ob. Cit., p. 260).

3 ELEMENTOS

3.1 SUJEITO OU COMPETÊNCIA

Para a prática de atos administrativos, não basta que o sujeito tenha capacidade, é necessário que tenha também competência, esta decorre de lei e excepcionalmente da Constituição Federal da República de 1988 (CF/88).

Vale lembrar que conforme os artigos 11 e 15 da lei 9.784/99 a competência é irrenunciável, podendo em caráter excepcional e por motivos relevantes devidamente justificados, ser delegada (transfere a competência para alguém) ou avocada (tomar para si a competência de praticar o ato) se legalmente admitidas. Havendo proibição de delegação nos casos de competência exclusiva, edição de ato normativo, e competência para decisão em recurso administrativo.

3.2 FORMA

É o meio pelo qual se exterioriza o ato, é uma espécie de garantia dos administrados contra possíveis arbitrariedades por parte administração pública, a forma é definida por previsão legal e é requisito de validade do ato, ou seja, ao praticar atos administrativos deve-se observar formalidades especificas. Tanto que o administrador ao praticar atos administrativos quanto à forma está sujeito ao princípio da solenidade.

Devemos ainda ressaltar que em  o ato deve ser escrito (seguindo o principio da solenidade), mas pode ser praticado verbalmente ou por gestos, como por exemplo, a guarda de trânsito, ou excepcionalmente a celebração de contrato administrativo verbal nos casos de pronta entrega, pronto pagamento em até R$ 4.000,00 conforme o art. 60 parágrafo único da lei 8666/93.

Do mesmo modo que a realização do ato administrativo é formal, a modificação ou sua revogação também o é.

Importante observação a se fazer é sobre o Dever de motivação, ou seja, a justificativa, explicação, fundamentação para a prática de um ato administrativo, essa motivação no Brasil conforme jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ) e doutrina majoritária, é obrigatória, e deve acontecer sempre antes ou durante a execução do ato também de acordo com a doutrina e jurisprudência.

Nesse sentido o STF se pronunciou assim:

EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ADMINISTRATIVO. ATO ADMINISTRATIVO. MOTIVAÇÃO. AUSÊNCIA. 1. O motivo é requisito necessário à formação do ato administrativo e a motivação, alçada à categoria de princípio, é obrigatória ao exame da legalidade, da finalidade e da moralidade administrativa. (...) (AgRg no RMS 15.350/DF, Rel. Min. Hamilton Carvalhido, julgamento: 12.08.2003).

3.3 FINALIDADE

Basicamente é atingir o interesse público. Aquilo que administração persegue com a prática do ato. Quem define a finalidade que o ato deve alcançar é o legislador, não havendo liberdade de decisão para o administrador público.

Note que se o ato é praticado sem esse fim, é caracterizado o desvio de finalidade, e também haverá vício de motivo, se para este desvio o administrador mente sobre o motivo.

3.4 MOTIVO

É o fato, o fundamento jurídico que leva à prática do ato. Para que o ato seja legítimo, o motivo desse ato também deve ser legal.

Para que o ato seja considerado legal é necessário preencher alguns requisitos, são eles:

·         Motivo Verdadeiro: se o motivo for falso o ato será ilegal, por exemplo, na dissolução de uma passeata tumultuosa, obviamente é indispensável que haja tumultuo, não havendo, será ato ilegal.

·         Compatibilidade entre o motivo do ato e o motivo previsto na lei: por exemplo, a remoção de um servidor público deve ser feita por necessidade do serviço, se a administração o remove com objetivo de puni-lo não está compatível com o previsto, logo, é ato ilegal. Do mesmo modo a administração que demite servidor por infração leve, quando a lei exige infração grave.

·         Compatibilidade entre o motivo declarado e o resultado do ato: por exemplo, se duas pessoas possuem porte de armas, e apenas uma delas pratica ato ilícito, e a administração pública cassa o porte das duas, não há compatibilidade entre o motivo e o resultado, pois a pessoa que não cometeu nenhum ilícito, nada tinha a ver com o erro do outro, se isso ocorrer ato será ilegal.

·          Teoria dos motivos determinantes: uma vez declarado o motivo do ato administrativo o administrador está vinculado a este motivo, tem que obedecê-lo agora, deve ser observado, mesmo se antes para a prática do ato fosse dispensável o motivo.

Confirmando o que prevê a teoria dos motivos determinante se pronunciou o STJ:

EMENTA: ADMINISTRATIVO. EXONERAÇAO POR PRÁTICA DE NEPOTISMO. INEXISTÊNCIA. MOTIVAÇAO. TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES.

1. A Administração, ao justificar o ato administrativo, fica vinculada às razões ali expostas, para todos os efeitos jurídicos, de acordo com o preceituado na teoria dos motivos determinantes. A motivação é que legitima e confere validade ao ato administrativo discricionário. Enunciadas pelo agente as causas em que se pautou, mesmo que a lei não haja imposto tal dever, o ato só será legítimo se elas realmente tiverem ocorrido. 2. Constatada a inexistência da razão ensejadora da demissão do agravado pela Administração (prática de nepotismo) e considerando a vinculação aos motivos que determinaram o ato impugnado, este deve ser anulado, com a conseqüente reintegração do impetrante. Precedentes do STJ. 3. Agravo Regimental não provido. (AgRg no RMS 32.437/MG.STJ – Segunda Turma, Rel. Min. Herman Benjamin. Julgamento: 22.02.11. DJe 16.03.11).

3.5 OBJETO

É considerado pela doutrina como sendo o próprio conteúdo do ato, o resultado prático, o que ele faz em si mesmo, a produção de efeito imediato, e em consonância com as normas de direito privado, o objeto do ato administrativo deve ser lícito (quando está previsto em lei), Possível (faticamente possível) e determinado (aquele claro, preciso).

4 ATRIBUTOS DO ATO ADMINISTRATIVO

4.1 PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE

Esse atributo diz respeito ao fato de que os atos praticados pela administração pública se presumem legítimos (quando neles se reúnem legalidade e veracidade), essa presunção de legitimidade é relativa, logo, admite prova em contrário, mas o ônus da prova cabe a quem alega, como por exemplo, no entendimento da decisão do TRF 1ª Região:

Ementa: APREENSÃO DE AÇÚCAR. LEGITIMIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO. 1. O poder de polícia da Administração autoriza a apreensão de mercadoria em caso de suspeita de irregularidade na sua produção. 2. Inexistência de prova idônea (C.P.C., arts. 332 e 333 I) para afastar a presunção de legitimidade decorrente da confirmação da suspeita de irregularidade no processo administrativo. 3. Apelação a que se nega provimento. (Ac. n° 1997.01.00.063979-3, TRF 1ª Região - Terceira Turma, Rel. Leão A. Alves, DJ: 11.12.2003, p. 79).

Em razão da presunção de legitimidade, os atos administrativos têm aplicação imediata, se caso for ilegal depois será tomada as medidas cabíveis, mas antes disso são aplicados normalmente.

4.2 AUTO EXECUTORIEDADE

Está relacionado à prática de atos pela administração pública independentemente de autorização do poder judiciário, contudo, se houver com a realização do ato uma parte ofendida, esta pode buscar o judiciário para controlar o ato.

De acordo com a Maria Fernanda Marinela a auto executoriedade tem dois enfoques diferentes, são eles:

a)      Exigibilidade: possibilidade de a administração decidir sem a presença do Poder Judiciário, isso para todos os atos.

b)       Executoriedade: a execução desse ato nem sempre pode ser feita sem a presença Poder Judiciário, somente se faz sem a presença dele, se houver expressa previsão legal ou em situações urgentes.

4.3 IMPERATIVIDADE

Os atos são obrigatórios, impostos, coercitivos, ou seja, tais atos se impõem a terceiros, independentemente de sua concordância.

Sobre esse atributo ensina Fernanda Marinela:

“em razão da imperatividade, a administração pode impor unilateralmente as suas determinações válidas, desde que dentro da legalidade, o que retrata a coercibilidade imprescindível à execução de seus atos (...). Esse atributo não está presente em todos os atos administrativos; apenas naqueles que impõem obrigações aos administrados”. (Marinela,Fernanda,Direito Administrativo, 6ª ed., Rio de Janeiro: Impetus, 2012, ob. Cit., p. 290).

5 MODALIDADES DO ATO ADMINISTRATIVO

5.1 ORDINATÓRIO

Visam disciplinar o funcionamento da Administração e a conduta funcional de seus agentes. Emanam do poder hierárquico da Administração.

Exemplos: Instruções, Circulares, Avisos, Portarias, Ordens de Serviço, Ofícios, Despachos.

5.2 PUNITIVOS

Atos com que a Administração visa a punir e reprimir as infrações administrativas ou a conduta irregular dos administrados ou de servidores. É a APLICAÇÃO do Poder de Policia e Poder Disciplinar.

Exemplos: Multa; Interdição de atividades; Destruição de coisas; Afastamento de cargo ou função.

5.3 NEGOCIAIS

São aqueles que contêm uma declaração de vontade do Poder Público coincidente com a vontade do particular; visa a concretizar negócios públicos ou atribuir certos direitos ou vantagens ao particular.

Exemplos: Licença; Autorização; Permissão; Aprovação; Apreciação; Visto; Homologação; Dispensa;

5.4 ENUNCIATIVOS

Aqueles que se limitam a certificar ou atestar um fato, ou emitir opinião sobre determinado assunto; não se vincula a seu enunciado.

Exemplos: Certidões; Atestados; Pareceres.

5.5 NORMATIVOS

São aqueles que contêm um comando geral do Executivo, visando a correta aplicação da lei; estabelecem regras gerais e abstratas, pois visam a explicitar a norma legal.

Exemplos: Decretos, Regulamentos, Regimentos, Resoluções, Deliberações, etc.

6 EXTINÇÃO DO ATOS ADMINISTRATIVOS

6.1 REVOGAÇÃO

Consiste na retirada do ato administrativo do ordenamento jurídico em razão de inconveniência.

É competente para revogar os atos, somente a administração pública, exceto quando o poder judiciário faz controle revogando seus próprios atos, isso também é controle administrativo,.

A revogação produz efeitos ex nunc, ou seja, não retroage, e não há limite temporal para administração revogar seus atos, não há prazo, é a qualquer tempo.

Tem limite material, por exemplo, não se pode revogar ato que produziu direito adquirido; atos que já exauriram seus efeitos ou atos vinculados.

6.2 ANULAÇÃO

É a retirada do ato administrativo do ordenamento jurídico por ser ilegal, essa ilegalidade pode ser reconhecida pela administração pública ou pelo judiciário, diferente da revogação, em regra produz efeitos ex tunc, ou seja, retroage a origem do ato, mas nem sempre o é.

Observação importante a se fazer é que se a anulação prejudica o envolvido, deve ser aplicada ex nunc, se não prejudicar ou beneficiá-lo, o efeito continua sendo ex tunc, conforme Celso Antônio bandeira de Melo, vale lembrar que o Supremo Tribunal Federal, já decidiu de acordo com esse entendimento.

Sobre essa forma de extinção do ato administrativo devemos ressaltar que como também é ato administrativo tem como requisito o processo administrativo prévio, respeitando-se o devido processo legal, logo, também o contraditório e a ampla defesa. Essa orientação inclusive, é dada pelo Supremo Tribunal federal (STF) como se pode ver a seguir:

Ementa: ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. SÚMULA 473 DO STF. NECESSIDADE DE PROCESSO ADMINISTRATIVO. ALEGADA VIOLAÇÃO AO ART. 5º, LIV E LV DO STF. OFENSA REFLEXA. AGRAVO IMPROVIDO.

I - O entendimento da Corte é no sentido de que, embora a Administração esteja autorizada a anular seus próprios atos quando eivados de vícios que os tornem ilegais (Súmula 473 do STF), não prescinde do processo administrativo, com obediência aos princípios constitucionais da ampla defesa e do contraditório. Precedentes. II - Como tem consignado o Tribunal, por meio de remansosa jurisprudência, a alegada violação ao art. 5º, LIV e LV, da Constituição, pode configurar, em regra, situação de ofensa reflexa ao texto constitucional, por demandar a análise de legislação processual ordinária, o que inviabiliza o conhecimento do recurso extraordinário. III - Agravo regimental improvido. (AI 710.085 AgR/SP, STF – Primeira Turma, Rel. Min. Ricardo Lewandolwiski,julgamento: 03.02.2009, DJe: 05.03.2009).

6.3 CONVALIDAÇÃO

A convalidação consiste em uma providência realizada pela Administração Pública que visa a confirmar um ato dotado de vício oriundo de ilegalidade, tornando-o conforme o ordenamento jurídico, através de um ato válido, suprindo àquele vício, dando ao ato efeitos retroativos à data em que este foi praticado.

A lei 9.784/99 em seu art. 55. Reza o seguinte:

“Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela própria Administração”

Percebemos dessa forma que o objeto da convalidação é o ato administrativo ilícito, aquele que apresente defeitos “leves”, sanáveis, que não acarretem prejuízo a terceiros nem dano ao interesse público.

7 CONCLUSÃO

Por fim, através desse artigo foi possível esclarecer de forma breve os principais fundamentos dos atos administrativos, suas modalidades, bem como suas principais características, de acordo com a lei, a doutrina e com a jurisprudência pátria, mostrando sua importância para a administração pública e para os administrados, seus requisitos de validade, que em todo tempo devem ser respeitados pela administração, a fim de que se exerça com eficiência o seu poder dever na busca do interesse coletivo.

8 REFERÊNCIAS

ALEXANDRINO, Marcelo. Direito Administrativo Descomplicado, 19. ed. Rio de Janeiro: Método, 2011.

MARINELA, Fernanda. Direito administrativo, 6. ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2012.

Sites Relacionados

http://www.alexandremagno.com/site/index.php?p=concurso&id=194

http://www.direitopositivo.com.br/modules.php?name=Artigos&file=display&jid=176

http://www.jusbrasil.com.br/jurisprudencia