Artigo apresentado ao curso de Direito Administrativo. Tratando-se de um dos pré-requisitos para a primeira nota do semestre sob orientação do Prof º. Aldem Johnston Barbosa.

                             ATOS ADMINISTRATIVOS

            Para a compreensão do direito administrativo é primordial o entendimento do que se trata de ato administrativo. A este, não existe lei que a defina ou estabeleça o seu procedimento, cabendo a doutrina a livre compreensão do assunto. Esse ato trata-se de uma espécie do gênero “ato jurídico” encontrado na seara direito privado sendo conceituado como qualquer manifestação unilateral humana, cujo fim imediato é alteração no mundo jurídico. Reconhecemos então que os atos administrativos enquadram-se na categoria dos atos jurídicos.

            Conforme essa afirmação fica mais fácil de definir o que são atos administrativos. Baseada nas lições de Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo é:

Manifestação ou declaração da administração pública, nesta     qualidade, ou de particulares no exercício de prerrogativas públicas, que tenha por fim imediato a produção de efeitos jurídicos determinados, em conformidade com o interesse público e sob regime    predominante de direito público (2012, p.428).

            Vale ressaltar que esses atos são típicos do Poder Executivo, embora que os outros poderes também editam, principalmente nas suas atividades de gestão interna. Por fim, não se confundem com os atos políticos ou de governo, porque estes são praticados em obediência direta a Constituição.

         Há três tipos de categorias de atos:

a)      Atos legislativos

b)      Atos judiciais

c)      Atos administrativos

            Depois de uma rápida digressão, partiremos ainda mais fundo no que diz respeito a esse assunto! Tendo como base nesse trabalho, a obra de Marcelo Alexandrino & Vicente Paulo no seu livro: Direito Administrativo Descomplicado[1]. 

     EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

             Os atos administrativos estão sujeito ao regime de direito publico, por serem praticados no exercício de atribuições públicas; são elas manifestações ou declarações lavradas sempre nesse âmbito.

            O ato administrativo permanecerá no mundo jurídico até que “algo” altere a sua vigência.  Uma vez publicada, embora esteja contaminada de vícios terá vigor e deverá ser cumprido, em respeito ao princípio da presunção de legitimidade até que ocorra formalmente o seu desfazimento.

O desfazimento do ato administrativo poderá ser resultado do reconhecimento de sua legitimidade, de vícios na sua formação, ou poderá simplesmente advir da desnecessidade de sua existência, isto é, mesmo legitimo o ato pode tornar-se desnecessário e pode ser declarada inoportuna ou inconveniente a sua manutenção. Poderá, ainda, resultar da imposição de um ato sancionatório ao particular que deixou de cumprir condições exigidas para a manutenção do ato[2]. 

            Surgem então as espécies desse desfazimento: a revogação, anulação e cassação. Onde iremos abordar uma por uma. 

1.     ANULAÇÃO

Ocorre quando há um vício no ato relativo á legalidade ou legitimidade; nunca por questões de mérito administrativo. Ou melhor, esse mérito não é passível de controle de legalidade; isso é a mesma coisa que dizer que um ato nunca será anulado por ser considerado inconveniente.

Em se tratando de vício, derivado de legalidade ou legitimidade pode ser sanável ou não. Hoje, o correto é dizer que á administração deve anular os seus atos que contenham vícios insanáveis, mas pode anular, ou convalidar[3], os atos com vícios sanáveis que não acarretem lesão ao interesse publico nem prejuízo a terceiro. É oportuno mencionar que a Lei 9.784/1999, art.53 “a Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade”; pela redação mencionada transmite a idéia de que anulação seria obrigatória, mesmo diante de qualquer vício.

A anulação retira do mundo jurídico atos com defeitos, retroagindo seus efeitos ao momento da pratica ato (ex tunc), desse modo, os efeitos produzidos serão desconstituídos.  Vale ressaltar, que esses efeitos devem ser resguardados ao terceiro de boa-fé, ou seja, os eventuais efeitos já produzidos antes da anulação do ato não serão desfeitos; o que não significa que o ato nulo venha a gerar direito adquirido.

O desfazimento do ato pode ser feito tanto pela administração (autotutela), de oficio ou provocação, ou pelo Poder Judiciário.

Embora á anulação seja um poder-dever da administração pública, a doutrina trás a hipótese de que anulação de um ato venha afetar interesse do administrador, modificando sua situação jurídica, contudo nessa situação deve ser instaurado um procedimento em que se dê a ele oportunidade de apresentar suas alegações do porque de não ser feito á anulação do determinado ato.

O Supremo Tribunal Federal falou sobre essa lição asseverando que “a partir de então, qualquer ato da Administração Pública capaz de repercutir sobre a esfera de interesses do cidadão deveria ser precedido de procedimento em que se assegurasse, ao interessado, o efeito exercício dessas garantias” – o direito ao contraditório e á ampla defesa – ( Informativo 641 do STF). Esse entendimento é aplicável a todas as formas de desfazimento de atos administrativos pela administração pública. 

Na esfera federal, o art. 54 da Lei 9.784/99 estabelece que o prazo para anulação de atos ilegais (vícios sanável ou insanável) decai em cinco anos, quando os efeitos forem favoráveis ao administrado, salvo comprovada má-fé.

Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.

        § 1^o No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-se-á da percepção do primeiro pagamento.

        § 2^o Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida de autoridade administrativa que importe impugnação à validade do ato.

Vale ressaltar, que o STF decidiu que o art.54 da lei em questão deve ser afastada quando se trate de anular atos que contrariem flagrantemente a Constituição Federal. A decisão foi prolatada pela rel. Min. Ellen Gracie, em 16.12.2010, de cuja ementa consta o seguinte excerto (vide Informativos 613 e 624 do STF)  [4].

Situações flagrantemente inconstitucionais como o provimento de serventia extrajudicial sem a devida submissão a concurso público não podem e não devem ser superadas pela simples incidência do que dispõe o art. 54 da Lei 9.784/99, sob pena de subversão das determinações insertas na Constituição Federal.

STF Súmulas:

Nº 346:

 A administração pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos.

Nº 473: 

A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos;ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.

2.     REVOGAÇÃO

            Revogação é a retirada, do mundo jurídico, de um ato válido, mas que, segundo critério discricionário da administração, tornou-se inoportuno ou inconveniente (MARCELO & VICENTE, 2012, p.499).

            A revogação é um ato discricionário e tem como critério a conveniência e oportunidade; aqui se tem o controle de mérito, incidindo sobre os atos válidos. Produz efeitos prospectivos, para frente (ex nunc), e respeita os direitos adquiridos.

            Cabe esclarecer que o ato revogado compete privativamente da administração, podendo outros Poderes (Legislativo e Judiciário) também efetuar, desde que, sejam atos editados por eles mesmos, no exercício de funções administrativas atípicas ou acessórias.

            Existem determinadas situações que pelos efeitos produzidos ou pela própria natureza do ato administrativo são insuscetíveis de modificação. São os chamados atos irrevogáveis, decorrente das limitações ao poder de revogar. Exemplos de atos insuscetíveis:

a)      Atos consumados, que já produzirão seus efeitos;

b)      Atos vinculados;

c)      Atos que já geraram direitos adquiridos, encontrada na CF (art.5, XXXVI);

d)     Atos que integram um procedimento administrativo - porque, esse procedimento se constitui uma sucessão ordenada de atos, e cada pratica do ato, passa-se a uma nova etapa, ocorrendo assim à preclusão em relação à etapa anterior;

e)      Os “meros atos administrativos” – apontado pela Profª Maria Sylvia Di Pietro. Ex.: certidões, atestados, votos e os pareceres.

3.     CASSAÇÃO

            É a extinção do ato administrativo quando o seu beneficiário deixa de cumprir os requisitos que deveria permanecer atendendo, como exigência para a manutenção do ato e de seus efeitos (ALEXANDRINO; PAULO, 2012, p.502). Funciona como uma espécie de sanção para aqueles que deixaram de cumprir as condições determinadas pelo ato.

            Existem também atos extintos que independem de qualquer manifestação ou declaração por parte do administrador ou do Poder Judiciário. Como:

a)      Extinção:

      Natural- desfazimento do ato pelo mero cumprimento de seu efeito.

      Subjetiva- desaparecimento do sujeito detentor do beneficio do ato.

      Objetiva- desaparecimento do objeto do ato praticado.

b) Caducidade: surgimento de uma nova norma jurídica que venha contrariar á antiga.

c) Contraposição ou derrubada: um ato fundado em uma determinada consequência extingue outro ato anterior, com fundamento diverso. Tendo assim a extinção de um ato por oposição a nova.

                             CONCLUSÃO:

            O ato administrativo é toda manifestação unilateral cujo fim é o interesse público, já que a sua competência emana do próprio poder da administração público ou de particulares que exercem prerrogativas publica, seja por delegações ou concessionárias de serviços públicos. São atos típicos do Poder Executivo, entretanto, nada impede que os outros Poderes também exerçam esses atos.

            Os atos eivados de vícios embora publicados devem ser cumprimos em respeito ao princípio da presunção de legitimidade até que ocorra o seu desfazimento. Vimos que as principais formas de extinção do ato administrativo são: anulação, revogação e cassação; embora existam outros tipos.

            Anulação é caracterizada pelo vício que diz respeito à legalidade ou legitimidade (sanável ou não) e nunca por mera questão de mérito. Vimos que hoje os atos consideráveis insanáveis os administradores devem ser anulados, já os sanáveis podendo ser anuláveis ou co-validados desde que não acarretem lesão ao interesse publico nem prejuízo a terceiro.

            Já a revogação trata-se de um ato discricionário por parte do administrado em que o critério de desfazimento é por questões de inconveniência e importunidade. Há também atos insuscetíveis de revogação, como exemplo: atos consumados; atos vinculados dentre outros.

            De acordo com Marcelo e Vicente a cassação: é a extinção do ato administrativo quando o seu beneficiário deixa de cumprir os requisitos que deveria permanecer atendendo, como exigência para a manutenção do ato e de seus efeitos (2012, p.502).