INTRODUÇÃO

Fruto da relevância apregoada pela sociedade internacional (sobretudo a dos países desenvolvidos) que sofreu, diretamente, as consequências do descaso com as questões ambientais - o Direito Ambiental, na atualidade, reflete a inclinação mundial por um meio ambiente ecologicamente sadio e equilibrado. Preocupação essa nascida de acontecimentos que, apesar de trágicos, serviram para os governantes compreenderem a importância do cuidado com a vida humana e também com o meio que a abrigava.

No Brasil, a matéria ambiental ganha destaque com o advento da Constituição de 1988 que, em seu artigo 225, traz os princípios da Política Global do Meio Ambiente - inicialmente formulados na conferência de Estocolmo de 1972 e ampliados na ECO-92. São princípios universais e diretores aplicáveis à proteção do meio ambiente.

Ressalte-se que, devido à ênfase outorgada à matéria ambiental, o advento da atual Constituição proporcionou a recepção da Lei 6.938/81, dando prosseguimento, desse modo, à Política Nacional do Meio Ambiente - que é norteada por princípios globais, adaptados à realidade cultural e social do Brasil e que objetiva, dentre outras coisas, à conciliação entre desenvolvimento econômico-social e a preservação do meio ambiente (art. 4.º, I, da Lei 6.938); utilizando-se de “instrumentos”, como por exemplo, o licenciamento ambiental (art. 9.º, IV), com o escopo de salvaguardar a íntegra de seus objetivos.

Assim, passemos a analisar algumas dessas ocorrências inspiradoras do Direito Ambiental; logo em seguida, os princípios norteadores da Política Nacional do Meio Ambiente, a matéria ambiental na Constituição de 1988 e essa importantíssima e tão polêmica ferramenta de gestão da Política Nacional do Meio Ambiente - que é o licenciamento ambiental.

O ACIDENTE NA BAÍA DE MINAMATA - NO JAPÃO

Em breve síntese, o acidente na Baía de Minamata resultou do derramamento de efluentes industriais, principalmente mercúrio naquela localidade, o que resultou na contaminação de todo o pescado da região. As pessoas que consumiram o pescado da região afetada apresentavam um mal denominado “Mal de Minamata” - uma doença que degenera o sistema nervoso, além de ser transmitida geneticamente, acarretando, por conseguinte, deformação nos fetos. Dentre as consequências oriundas da contaminação, pode-se citar: cegueira, surdez e falta de coordenação motora.

O ACIDENTE OCORRIDO EM SEVESO - NA ITÁLIA

Em 1976, mais precisamente no dia 10 de julho, na cidade italiana de Seveso, o superaquecimento de um dos reatores de uma fábrica de desfolhantes liberou uma grande quantidade de dioxina - produto tóxico altamente venenoso. Logo no dia seguinte ao vazamento começaram a morrer animais domésticos e, alguns dias depois, a população - em especial as crianças - apresentava os sintomas da intoxicação.

O ACIDENTE EM BHOPAL - ÍNDIA

“Falha no equipamento foi a explicação dada para o vazamento de isocianato de metila, gás altamente venenoso que matou 3.300 pessoas, além de bois, cães e aves, na cidade de Bhopal, na Índia, em quatro de dezembro de 1984. O número citado é apenas oficial, correspondente às primeiras horas após o acidente. Na verdade, dos aproximadamente 680.000 habitantes de Bhopal na ocasião, 525.000 foram afetados, muitos gravemente, o que leva a crer que o total de mortos teve crescimento desde então.

A fábrica de pesticida onde ocorreu o vazamento foi imediatamente fechada pelo governo indiano, e Bhopal, semanas depois da tragédia, estava praticamente vazia. A maior parte da população fora retirada ou fugira.”[1]

OS ACIDENTES NUCLEARES

1. 1974 - Flisborough - Reino Unido: Explosão de uma planta de caprolactama. 287 mortos;
2. 1986 - Chernobyl - Ucrânia: Explosão em um dos reatores da usina espalhou radioatividade superior a 10 bombas atômicas das que foram lançadas em Hiroshima. Resultado: Morte de 10 mil pessoas; 200 mil pessoas tiveram que abandonar tudo, sendo retiradas da região pelo governo; além dos 600 mil trabalhadores, encarregados da limpeza da usina que, devido à exposição ao material radioativo, sofreram os efeitos desse contato;
3. 1987 - Goiânia - Brasil: A violação de uma cápsula abandonada de césio 137, que fora imprudentemente aberta e inadvertidamente manipulada, difundiu o pânico entre uma população que nunca desconfiou da existência de algo tão perigoso e, ao mesmo tempo, tão próximo. Durante o episódio, quatro pessoas morreram e centenas foram atingidas pela radiação.

OS ACIDENTES MARÍTIMOS COM PETROLEIROS

“Atlantic Express (1979) derramou 276.000 t petróleo bruto; Amoco Cadiz (282.000 t); Torrey Canyon e Exxon Valdez (240.000 barris). O resultado eram as "marés negras" que, jogadas para as costas dos países, matavam aves e, sobretudo, onde havia mangue, o tornava inapto a continuar sendo o berço de reprodução de crustáceos e outros animais deste ecossistema peculiar.”[2]

Sem dúvida alguma, todos esses acontecimentos elencados influenciaram o legislador constitucional brasileiro e serviram como alerta para que situações semelhantes não mais ocorram em nosso país. Desse modo, faz-se imperativo análise sobre como a Constituição da República Federativa do Brasil (CRFB) aborda a matéria ambiental.

A seguir, apresentaremos uma breve síntese de alguns dos princípios que norteiam o ordenamento jurídico ambiental brasileiro.

PRINCÍPIO DO DIREITO À SADIA QUALIDADE DE VIDA

O reconhecimento do direito à vida já não é mais suficiente. Passa-se a uma nova concepção de que o direito à vida não é completo se não for acompanhado da garantia da qualidade de vida. Os organismos internacionais passam a medir a qualidade de vida não mais apenas com base nos indicadores econômicos e começam a incluir fatores e indicadores sociais. O meio ambiente ecologicamente equilibrado é pressuposto de concretização de satisfação deste princípio. [3]

PRINCÍPIO DO ACESSO EQUITATIVO AOS RECURSOS NATURAIS

Noções de equidade na utilização dos recursos naturais disponíveis passam a ser correntes em diversos ordenamentos jurídicos. Esta equidade seria buscada não apenas entre gerações presentes, mas também — e aqui reside uma grande quebra de paradigmas — com as gerações futuras. Assim, passa-se a adotar a noção de que a utilização dos recursos naturais no presente somente será aceita em quantidades que não prejudiquem a capacidade de regeneração do recurso, a fim de garantir o direito das gerações vindouras. [4]

PRINCÍPIOS USUÁRIO-PAGADOR E POLUIDOR-PAGADOR

O acesso aos recursos naturais pode se dar de diferentes formas. Pode ser através do seu uso (como ou uso da água, por exemplo) ou de lançamento de substâncias poluidoras (emissão de gases poluentes na atmosfera, por exemplo). Diante destes dois importantes princípios, previstos no art. 4º, inc. VII da Lei 6.938/81, passa-se a aceitar a quantificação econômica dos recursos ambientais de forma a desincentivar abusos e impor limites para a garantia de outros princípios igualmente importantes. [5]

PRINCÍPIOS DA PRECAUÇÃO E PREVENÇÃO

Dois importantes princípios que atuam nas situações de riscos ambientais. O princí- pio da precaução orienta a intervenção do Poder Publico diante de evidências concretas de ocorrência de um dano “x” como fruto de uma ação ou omissão “y”. Porém, a certeza quanto ao dano “x” não existe, não passando de mera suspeita. Em outras palavras, adotando-se uma ação ou deixando de adotar uma ação “y”, há um indício de ocorrência de um dano “x”, mas não a certeza. A precaução sugere, então, medidas racionais que incluem a imposição de restrições temporárias e o compromisso da continuação da pesquisa técnica ou científica para a comprovação do nexo de causalidade entre a ação ou omissão e o resultado danoso.

No que diz respeito ao princípio da prevenção, a sua contextualização segue a mesma linha, entretanto, há a certeza de que se a ação ou omissão “y” ocorrer então o dano “x” será verificado. Nesse caso, impõem-se a proibição, mitigação ou compensação da ação ou omissão “y” como forma de evitar a ocorrência do dano ambiental. [6]

PRINCÍPIO DA REPARAÇÃO

Diante da complexidade do bem ambiental, toda vez que danificado, complexa também será a reparação dos estragos realizados. O Direito Ambiental enfatiza em sua essência sempre a precaução e a prevenção. Mas, diante da ocorrência de um dano e na medida do possível, prevalece e impõe-se a preferência pela reparação ao estado anterior. [7]

PRINCÍPIOS DA INFORMAÇÃO E DA PARTICIPAÇÃO

A Constituição Federal brasileira de 1988, no caput do seu art. 225, impõe ao Poder Público e à coletividade o dever de defender e preservar o meio ambiente para as presentes e futuras gerações. Ou seja, se à coletividade é previsto o dever de defender e preservar o meio ambiente, esta obrigação somente poderá ser exigida com a garantia da participação da sociedade como um todo. Para que a participação (que pode ser materializada através de consultas e audiências públicas, por exemplo) seja qualificada é imperioso garantir-se o direito à informação ambiental.

O art. 5º, inc. XIV, da Constituição Federal, assegura a todos o acesso à informação. No âmbito ambiental, a Política Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/81) estabelece, no art. 4º, inc. V, como um de seus objetivos a divulgação de dados e informações ambientais e, além disso, fixa como um dos instrumentos, previsto no art. 9º, inc. XI, a garantia da prestação de informações relativas ao meio ambiente, ficando o Poder Público obrigado a produzir tais informações, quando inexistentes. A Declaração do Rio de Janeiro de 1992, também consagra o princípio em comento (Princípio 10 da Declaração).

O direito à informação deve ser entendido em sua concepção geral, abrangendo o acesso a informações sobre atividades e materiais perigosos, assim como o direito às informações processuais, tanto no âmbito judicial quanto na esfera administrativa.[8]

PRINCÍPIO DA OBRIGATORIEDADE DA INTERVENÇÃO DO PODER PÚBLICO

Este princípio remonta à noção da tragédia dos commons. Em síntese, significa que em um ambiente sem regulação (ou intervenção estatal) a natureza humana tenderia ao esgotamento dos recursos naturais. Ademais, sendo um bem que pertence à coletividade, há a necessidade de um gestor, no caso do direito ambiental, o Poder Público. Como gestor, decorre uma obrigação constitucional — no direito brasileiro é prevista pelo art. 225 da Constituição Federal — de defesa e proteção do meio ambiente. [9]

Desse modo, após a leitura e compreensão dos princípios norteadores do Direito Ambiental, passemos a análise da matéria na Constituição da República Federativa do Brasil.

O MEIO AMBIENTE NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988

Devido à sua preocupação com o meio ambiente, o legislador constitucional reservou um capítulo específico sobre o tema - o Capítulo VI, denominado “Do Meio Ambiente” (art. 225), que está inserido no Título VIII - “Da Ordem Social” (arts. 193 a 232).

Segundo José Afonso da Silva, “o capítulo do meio ambiente é um dos mais importantes e avançados da Constituição de 1988, definido, por nossa Carta Maior, como direito de todos, outorgando a natureza de bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações”. [10]

Ressalte-se que, segundo o art. 225 caput da nossa Constituição, o meio ambiente pertence a “todos”; isto é, a brasileiros e aos estrangeiros residentes em nosso país - já que a própria Lei Maior, em seu artigo 5.º, não faz distinção entre os tais. Igualmente, o meio ambiente é um direito fundamental de interesse difuso; ou seja, não pode ser atribuído a um grupo específico, pertencendo, portanto, a toda a coletividade. Por esse motivo, “todos” (Poder Público e sociedade) têm o direito e o dever de preservar os recursos naturais para as gerações presentes e vindouras, através dos mecanismos existentes na Constituição e em legislações extravagantes.

O parágrafo primeiro do artigo epigrafado lista as medidas e providências que incumbem ao Poder Público tomar para assegurar a efetividade do direito reconhecido no caput [11], a saber: I - preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas;  II - preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do País e fiscalizar as entidades dedicadas à pesquisa e manipulação de material genético;    III - definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção;   IV - exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade; V - controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente;  VI - promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente; VII - proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade.

O conceito de meio ambiente é trazido pelo artigo 3º da Lei 6.938, de 1981, de onde se extrai que meio ambiente é o “conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas”.

Além dos meios de atuação do Poder Público, elencados nos incisos do artigo 225, a Constituição Federal também estabelece “condutas preservacionistas a quantos possam direta ou indiretamente gerar danos ao meio ambiente” [12], enfatizando-se à atuação preventiva, levando-se em consideração o impacto ambiental gerado pela atividade. Sobre o assunto, brilhante é o comentário de José Afonso da Silva, em seu curso de Direito Constitucional:

Assim, aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a reparar o meio ambiente degradado, de acordo com a solução técnica exigida pelo órgão público competente, na forma da lei, e as usinas que operem com reator nuclear deverão ter sua localização definida em lei federal, sem o que não poderão ser instaladas. Dá ela ênfase à atuação preventiva, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação (art. 170, VI, EC-42/2003), mas não descuida das medidas repressivas, ao exigir a recuperação do meio ambiente degradado por atividades regulares, e especialmente ao sujeitar as condutas e atividades lesivas ao meio ambiente a sanções penais e administrativas, sem prejuízo de reparar os danos causados. [13] (Grifos não constantes do original)

Sem dúvida alguma, o grande desafio constitucional é a conciliação entre desenvolvimento econômico e a salvaguarda do meio ambiente; pois a forma como a Política Nacional do Meio Ambiente é aplicada no Brasil ainda é palco de inúmeras discussões, especialmente envolvendo críticas ao poder discricionário concedido aos órgãos ambientais - que, em boa parte dos casos, atravanca o desenvolvimento com imposições surreais, padronizadas (sem levar em conta o impacto ambiental gerado pela atividade e o porte do empreendimento), utilizando-se de rigor excessivo na aplicação do Direito Ambiental - empregando-o de forma punitiva, deixando de lado o caráter preventivo e educativo da matéria. Assim sendo, é imprescindível buscar o quanto antes a evolução do sistema implantado (leia-se: da Política Nacional do Meio Ambiente) e a união de todos os envolvidos (Poder Público, iniciativa privada e sociedade), investindo-se, sobretudo, no diálogo setorial, a fim de romper com a tendência das ações exclusivamente corretivas, adotando-se, por conseguinte, uma postura que seja, simultaneamente, preventiva e pró-ativa em busca da tão sonhada sustentabilidade.

Desse modo, com base no exposto, passemos a uma breve análise desse “instrumento” da Política Nacional do Meio Ambiente - o Licenciamento Ambiental.

LICENCIAMENTO - IMPACTOS AMBIENTAIS

No Brasil, a Lei 6.938/81 instituiu a Política Nacional do Meio Ambiente - que definiu, dentre outros instrumentos, a avaliação de impactos ambientais e o licenciamento das atividades efetiva ou potencialmente poluidoras (Art. 9.º, III e IV).

A mesma lei, em seu artigo 3.º, traz o conceito do que seja atividade poluidora:

Art 3º - Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por:

[...]

 III - poluição, a degradação da qualidade ambiental resultante de atividades que direta ou indiretamente:

        a) prejudiquem a saúde, a segurança e o bem-estar da população;

        b) criem condições adversas às atividades sociais e econômicas;

        c) afetem desfavoravelmente a biota;

        d) afetem as condições estéticas ou sanitárias do meio ambiente;

        e) lancem matérias ou energia em desacordo com os padrões ambientais estabelecidos;

O conceito de avaliação de impacto ambiental, segundo Édis Milaré, é o seguinte:

Instrumento de política ambiental, formado por um conjunto de procedimentos, capaz de assegurar, desde o início do processo, que se faça um exame sistemático dos impactos ambientais de uma ação proposta (projeto, programa, plano ou política) e de suas alternativas, e que os resultados sejam apresentados de forma adequada ao público e aos responsáveis pela tomada de decisão, e por eles considerados. Além disso, os procedimentos devem garantir a adoção das medidas de proteção do meio ambiente determinadas, no caso de decisão sobre a implantação do projeto. [14]

 A primeira regulamentação da AIA, no Brasil, foi elaborada pela Resolução CONAMA n. 1/86:

Artigo 1º - Para efeito desta Resolução, considera-se impacto ambiental qualquer alteração das propriedades físicas, químicas e biológicas do meio ambiente, causada por qualquer forma de matéria ou energia resultante das atividades humanas que, direta ou indiretamente, afetam:

I - a saúde, a segurança e o bem-estar da população;

II - as atividades sociais e econômicas;

III - a biota;

IV - as condições estéticas e sanitárias do meio ambiente;

V - a qualidade dos recursos ambientais.

Já a Constituição Federal de 1988 define a necessidade de elaboração de Estudo Prévio de Impacto Ambiental:

Art. 225. [...]

§ 1º - [...]

IV - exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade;

E a Resolução Conama n.º 237/97 define o Estudo de Impacto Ambiental - EIA como: [15]

Art. 1º - Para efeito desta Resolução são adotadas as seguintes definições:

III - Estudos Ambientais: são todos e quaisquer estudos relativos aos aspectos ambientais relacionados à localização, instalação, operação e ampliação de uma atividade ou empreendimento, apresentado como subsídio para a análise da licença requerida, tais como: relatório ambiental, plano e projeto de controle ambiental, relatório ambiental preliminar, diagnóstico ambiental, plano de manejo, plano de recuperação de área degradada e análise preliminar de risco.

Segundo Fiorillo, o EIA é representado por um conjunto de estudos técnicos que procura descrever, analisar e quantificar tecnicamente todos os impactos ambientais e suas respectivas ações mitigadoras, e a ele seguirá o Relatório de Impacto Ambiental (RIMA) escrito em linguagem não técnica, de fácil acesso ao grande público, e que objetiva tornar possível a ampla publicidade e também o entendimento das ações por parte do público leigo. [16]

Assim sendo, ainda consoante o autor, qualquer atividade que se utilize dos recursos naturais, para sua implementação, deverá se submeter à AIA, que originará um EIA, que, por sua vez, será sintetizado num RIMA. [17]

Esses são os instrumentos que permitem a solicitação do licenciamento ambiental para a execução de empreendimentos efetiva ou potencialmente poluidores.

O LICENCIAMENTO AMBIENTAL NO BRASIL

Entende-se por licenciamento ambiental, consoante o artigo 1.º, I, da Resolução N.º237, do CONAMA, como sendo o “procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso.” E por licença ambiental, o “ato administrativo pelo qual o órgão ambiental competente, estabelece as condições, restrições e medidas de controle ambiental que deverão ser obedecidas pelo empreendedor, pessoa física ou jurídica, para localizar, instalar, ampliar e operar empreendimentos ou atividades utilizadoras dos recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou aquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental.” [18]

Como dito anteriormente, com a edição da Lei 6.938, em 1981, instaurou-se no Brasil a Política Nacional do Meio Ambiente, que possui como um de seus instrumentos para a defesa dos recursos naturais o licenciamento ambiental - que está previsto no inciso IV, do artigo 9.º e sua aplicação vem explícita no artigo 10, com redação dada pela Lei Complementar n.º 140, de 08 de dezembro de 2011.

Art. 10.  A construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental dependerão de prévio licenciamento ambiental. 

§ 1o  Os pedidos de licenciamento, sua renovação e a respectiva concessão serão publicados no jornal oficial, bem como em periódico regional ou local de grande circulação, ou em meio eletrônico de comunicação mantido pelo órgão ambiental competente. (Grifos não constantes do original)

§ 2o  (Revogado). 

§ 3o  (Revogado). 

§ 4o  (Revogado). [19]

Nessa regulamentação, o caput do artigo 10 determina que não só as atividades poluidoras, mas como também as potencialmente poluidoras; isto é, as que possam, sob qualquer forma, causar algum tipo de degradação ambiental, necessitarão de prévio licenciamento. Igualmente, o parágrafo primeiro do artigo em epígrafe garante, cumprindo a determinação dos princípios constitucionais da prevenção e da participação, a publicidade nos pedidos de concessão e renovação do licenciamento ambiental - que deverão ser publicados em jornal oficial, bem como em periódico regional ou local de grande circulação; garantindo-se, desse modo, a transparência do processo e, sobretudo, a participação e informação de todos os interessados.

Nesse mesmo sentido, o Decreto n.º 99.274, em seu Capítulo IV - Do Licenciamento das Atividades - introduziu o conceito único no mundo, da tripla licença - Art. 19 [20] - a saber:

 Art. 19. O Poder Público, no exercício de sua competência de controle, expedirá as seguintes licenças:

        I - Licença Prévia (LP), na fase preliminar do planejamento de atividade, contendo requisitos básicos a serem atendidos nas fases de localização, instalação e operação, observados os planos municipais, estaduais ou federais de uso do solo;

        II - Licença de Instalação (LI), autorizando o início da implantação, de acordo com as especificações constantes do Projeto Executivo aprovado; e

        III - Licença de Operação (LO), autorizando, após as verificações necessárias, o início da atividade licenciada e o funcionamento de seus equipamentos de controle de poluição, de acordo com o previsto nas Licenças Prévia e de Instalação. [...] [21] (Grifos não constantes do original)

Os métodos e procedimentos para a concessão da licença ambiental no Brasil têm sido alvo de inúmeras críticas, sobretudo do setor elétrico; assim sendo, devido à sua preocupação com o atual panorama, o Banco Mundial (BIRD) elaborou um trabalho específico sobre o tema - através do qual condena o atual modelo da tripla licença, a saber:

O Brasil é um dos poucos países, senão único, a ter um processo trifásico (licença prévia, licença de instalação e licença de operação), com procedimentos separados para a concessão das licenças em diferentes estágios. Tal formato contribui para transferir, repetir ou reintroduzir conflitos, gerando, assim, um alto grau de incertezas, longos atrasos e com custos de transação igualmente altos.

O licenciamento ambiental de atividades potencialmente poluidoras é um dos instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente que mais recebeu atenção do Poder Público nos últimos 26 anos, em função de sua relevância para os investimentos de grande porte.

O processo de licenciamento oferece poucas oportunidades para a resolução de conflitos.

As entrevistas com agentes envolvidos no processo de licenciamento ambiental para empreendimentos hidrelétricos revelaram o temor dos funcionários de órgãos licenciadores em sofrer possíveis penalidades impostas pelas Leis de Crimes Ambientais (Lei federal n. 9.605/98) e Improbidade Administrativa (Lei federal n. 8.429/92). [22]

O IBAMA, na tentativa de reduzir os entraves burocráticos, emitiu a Instrução Normativa n. 65/2005 - que estabelece prazos para cada fase do licenciamento. No entanto, infelizmente, segundo o BIRD, esses prazos não são cumpridos na prática.

O estudo ainda apresenta algumas conclusões sobre os aspectos institucionais, vejamos:

Os órgãos licenciadores possuem recursos humanos e financeiros insuficientes para atender às crescentes necessidades do país;

[...] dos 83 funcionários lotados na Diretoria de Licenciamento em Brasília, há apenas um funcionário com especialização na área social (História);

Considerando que os aspectos sociais relativos a empreendimentos hidrelétricos têm grande relevância para os custos e prazos implicados no processo de licenciamento ambiental, isso sugere haver necessidade de reforço da equipe da Diretoria de Licenciamento do IBAMA na área social. [23]

Segundo o Banco Mundial, aspecto importante nos processos de licenciamento ambiental tem sido, além dos longos prazos para a obtenção das licenças, os altos custos implicados no procedimento.

Imprescindível também destacar que, na concepção do BIRD, a AIA não é suficiente para assegurar uma gestão ambiental bem-sucedida, sendo necessário, portanto, dentre outras soluções propostas, a criação e promoção de mecanismos de resolução de conflitos entre os agentes de licenciamento; o aperfeiçoamento da capacitação técnica e a diversificação do corpo profissional dos órgãos do SISNAMA e do setor privado envolvidos no processo de licenciamento ambiental etc.[24]

Nesse mesmo sentido, o entendimento de Fiorillo: “o licenciamento ambiental, atividade administrativa fundamental para a preservação do meio ambiente, que utiliza os instrumentos de AIA, EIA-RIMA para sua execução, tem sido apresentado como obstáculo para o desenvolvimento, quando na verdade o que objetiva é um ordenamento ambiental do crescimento econômico, para ajudar na promoção da redução das desigualdades com eficiência, preservando os ativos ambientais e/ou mitigando os efeitos do seu uso.” [25]

Outro problema do processo de licenciamento ambiental brasileiro está relacionado com a competência para o licenciamento e a fiscalização dos empreendimentos; isso porque, nem a União, nem os Estados, nem os Municípios querem ficar de fora desse procedimento, vejamos o porquê disso.

A COMPETÊNCIA PARA O LICENCIAMENTO AMBIENTAL

O objetivo desse capítulo é a análise, de forma sucinta, das polêmicas ocorridas em torno da competência ambiental até o advento da Lei Complementar 140.

Não será alvo deste tópico uma apreciação pormenorizada da supramencionada Lei Complementar; o estudo trará, apenas, uma breve análise sobre a perspectiva de um procedimento mais claro e eficaz, norteado de forma que mantenha a segurança jurídica e a total harmonia entre desenvolvimento econômico e preservação ambiental - já que ambos são de extrema importância para a sociedade brasileira como um todo.

Assim, passemos às considerações.

A Constituição de 1988, em seu artigo 23, estabelece a competência concorrente entre os entes federativos na seara da gestão e proteção ao meio ambiente.

Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: [...]

III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos; [...]

VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;

VII - preservar as florestas, a fauna e a flora [...] [26] (Grifos não constantes do original)

Igualmente, em seu artigo 24, a nossa Carta Maior estabelece competências, legislativa e administrativa, aos entes da federação, de forma bem peculiar.

Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: [...]

VI - florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição;

VII - proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico;

VIII - responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico; [...]

§ 1º - No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais.

§ 2º - A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados.

§ 3º - Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades.[27] (Grifos não constantes do original)

Convém ressaltar, que a matéria referente ao meio ambiente está afixada no artigo 24 da Constituição de forma bem específica, mais precisamente nos incisos VI, VII e VIII, respectivamente, e à União compete o estabelecimento de normas gerais, que servirão como referência ao legislador estadual e/ou municipal (§ 1.º). Ressalte-se, também, a competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos estados; isto é, ao legislador estadual - em caso de lacuna (§ 2.º) ou omissão (§ 3.º) constitucional, cabe o esclarecimento, a ampliação e/ou o aperfeiçoamento da norma geral - já que, devido à sua proximidade geográfica, tende a conhecer melhor as peculiaridades e carências locais, que passam, muitas vezes, despercebidas pelo legislador constitucional.

Segundo Fiorillo, a competência concorrente entre os entes da Federação na defesa do meio ambiente propicia que um ente invoque a sua competência para licenciar no lugar de outro, o que acarreta um processo de desgaste e grandes atrasos nos trabalhos e não raro enseja a provocação da intervenção do Poder Judiciário no processo.[28]

Sobre o assunto, Patrícia Azevedo Silveira[29] afirma: “não há nada mais difícil e pouco tratado em matéria de Direito Ambiental como a divisão de competências em matéria administrativa”.

E mais, ainda sobre o mesmo tema, a autora informa que:

Há - é inegável - disputa de poder entre órgãos ambientais, fazendo com que, normalmente, mais de um atribua a si mesmo competência legislativa e material. Há também, uma controvérsia histórica que jamais desaparecerá: o poder central está distante e desconhece os problemas locais; o poder local está mais próximo dos fatos, porém é influenciado e envolvido nos seus próprios interesses. [30]

Sejamos francos, o licenciamento e a fiscalização ambiental, além de serem importantes instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente para a manutenção de um meio ambiente ecologicamente sadio e equilibrado (isso, é claro, se bem aplicados), também são, e isso é notório, poderosíssimas ferramentas de arrecadação do Poder Público, e ninguém (nem a União, nem os Estados, nem os Municípios) quer abrir mão dessas verbas que são arrecadadas tão facilmente.

Assim sendo, essas divergências causam uma incomensurável insegurança jurídica aos empreendedores, deixando-os a mercê do poder discricionário do administrador público - que, por vezes, não possui a qualificação necessária, tampouco a sensatez para a tomada de decisões e, em outros casos, é influenciado por questões políticas que de nada acrescentam à sociedade - que, por fim, será a mais prejudicada com essa desarmonia.

Nesse mesmo sentido, magnífica é a explanação do eminente professor Fiorillo:

Esses conflitos geram incertezas que estão a exigir, por parte do administrador público, não só competência técnica para decidir, mas principalmente habilidade política pra tomar as decisões que melhor atendam à sociedade, vez que ela será, em última análise, a mais prejudicada, ou por não ter os empreendimentos necessários à produção de bens e serviços, ou por ter um empreendimento insustentável do ponto de vista ambiental, mas que pelas conveniências ou vieses políticos acaba sendo executado; outros, pelas mesmas razões, mas de inegável valor social, deixam de ser realizados [...] [31]

Mais adiante, sobre licenciamento ambiental e o poder discricionário dos agentes públicos, Fiorillo relata:

A crítica que tem sido constante nos processos de licenciamento ambiental está centrada na discricionariedade do processo; os agentes públicos introduzem entraves burocráticos desnecessários e análises técnicas questionáveis. Há, também, consenso que é necessário introduzir maior segurança no processo de análise dos licenciamentos, sem, no entanto, subtrair a autonomia de cada ente federativo e, com isso, se aprimorar o sistema preventivo, cujo instrumento fundamental é a análise criteriosa e a avaliação adequada e competente dos impactos ambientais que ocorrerão. [32]

E, ainda, segundo o autor:

Essa não é uma tarefa fácil, vez que muitas são as variáveis que interferem nas relações que ocorrem no meio ambiente e sobre elas ainda há um profundo desconhecimento da ciência, que torna difícil conseguir respostas objetivas, o que significa que os riscos devem ser gerenciados. [33]

Vários doutrinadores defendem que a Resolução do CONAMA n. 237/97 representou um importante passo na direção do entendimento entre os entes da Federação no que diz respeito à competência para a fiscalização e o licenciamento ambiental. Todavia, há interesses que envolvem o licenciamento ambiental que vão muito além dos sociais e/ou ambientais. Vejamos o que informa Ferraz, após algumas análises estatísticas obtidas no Estado de São Paulo:

A implementação apropriada de políticas públicas numa democracia depende dos incentivos oriundos da classe política para escolher políticas e incentivos que serão implementados pela burocracia do Estado. A contabilidade política da reeleição criou incentivos para os políticos atuarem com interesses eleitorais, mas por outro lado, podem também motivá-los a escolher políticas que são excessivamente populares. Por outro lado, se a burocracia for politicamente controlada pelos políticos, eles podem implementar políticas ineficientes, motivadas unicamente por interesses eleitoreiros. [34] (Grifos não constantes do original)

E mais, depois de apreciar os resultados das estatísticas elaboradas para o Estado de São Paulo, o autor denuncia:

Eu encontrei sugestiva evidência que os burocratas são influenciados por interesses eleitorais. O número de aprovações de licenças ambientais em anos eleitorais cresce significativamente de acordo com os interesses eleitorais. Em anos de eleições para prefeitos, há maior número de licenças objetivando inaugurações de obras e, por consequência, o início de operação de empreendimentos especialmente nos municípios em que os prefeitos pertencem ao mesmo partido do governador. Em anos onde a eleição é para o governo do Estado, há mais licenças aprovadas nos municípios onde os governadores tenham larga margem de vitória prevista nas pesquisas das eleições. Este é um fato comprovado por modelos estatísticos. [35] (Grifos não constantes do original)

Sendo assim, fica mais fácil vislumbrar quais são as variáveis que podem interferir no licenciamento ambiental. Nem sempre o que é levado em conta pela Administração Pública é o impacto ambiental que será ocasionado pelo empreendimento ou pela obra; por vezes surgem interesses escusos, particulares, encobertos por uma falsa política preservacionista, materializada sob a forma de empecilhos burocráticos, que vão de encontro aos anseios sociais, econômicos e ambientais e, ainda, ferem a imagem de um Estado que sonha em ser, de fato, Democrático de Direito.

Nesse contexto, cumprindo determinação do legislador constitucional, foi editada, em 2011, a Lei Complementar n. 140 - que fixa normas, nos termos dos incisos III, VI e VII do caput e do parágrafo único do art. 23 da Constituição Federal, para a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios nas ações administrativas decorrentes do exercício da competência comum relativas à proteção das paisagens naturais notáveis, à proteção do meio ambiente, ao combate à poluição em qualquer de suas formas e à preservação das florestas, da fauna e da flora; e altera a Lei no 6.938, de 31 de agosto de 1981. [36]

Agora, se essa norma irá alcançar seus objetivos e pacificar a questão da competência e fiscalização do licenciamento ambiental no Brasil, só o tempo vai dizer; todavia, a sociedade, a iniciativa privada, o meio ambiente e, por que não dizer, o já tão congestionado Poder Judiciário esperam que sim.

CONCLUSÃO

O presente trabalho, em seu primeiro capítulo, traz alguns acidentes que serviram como fontes inspiradoras do Direito Ambiental. Logo após, o material sintetiza alguns princípios norteadores do Direito Ambiental brasileiro.

Em seguida, o artigo aborda a matéria ambiental na Constituição Federal de 1988, referindo-se à preocupação do legislador constitucional com o tema - que reservou um capítulo à parte para o meio ambiente; o direito de todos (Poder Público e coletividade) a um meio ambiente sadio e equilibrado e o dever de preservá-lo para a presente e futura gerações. Igualmente, ainda no mesmo tópico, o texto traz reflexões sobre a difícil tarefa de conciliar o desenvolvimento econômico e a preservação ambiental.

O material ainda tece alguns comentários sobre os instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente - tais como AIA, EIA e RIMA e, também, critica o atual procedimento imposto para o licenciamento ambiental - que tem sido apresentado como empecilho para o desenvolvimento, quando na verdade o que se objetiva é um ordenamento ambiental do crescimento econômico, a fim de preservar os recursos ambientais e/ou abrandar os efeitos do seu uso.

É evidente que a Política Nacional do Meio Ambiente possui inúmeros aspectos positivos, tais como: a formação de uma nova consciência ambiental; a redução dos desastres ecológicos, dos desmatamentos; tem possibilitado uma maior participação da população nos processos ambientais - dentre outros avanços. Só que esses progressos já são informados diariamente pelo Poder Público; constantemente, a mídia anuncia a redução do desmatamento na Amazônia; a diminuição dos índices de poluição; a autuação empresas poluidoras em alguns milhões de reais por vazamentos de petróleo etc. Em suma, a sociedade já tem conhecimento de tudo isso; por esse motivo, o objetivo desse trabalho foi mostrar o que não aparece nas estatísticas, o que não é informado pela Administração Pública e o que não tem destaque mídia, mas que, apesar de oculto, é de extrema importância para a população brasileira: que são os retrocessos do sistema implantado.

REFERÊNCIAS

BARREIRA, Péricles Antunes. Apostila de Direito Ambiental. Disponível em: www.ufrb.edu.br/petagronomia/index.php/material-didatico/.../raw - acesso em: 26 de outubro de 2012.

BRASIL. Constituição (1988). Constituição (da) República Federativa do Brasil. Brasília: Senado Federal, 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm>. Acesso em: 02 nov. 2012.

BEL, Mariana Evangelista de Holanda Gomes. Breve análise da Lei Federal Complementar 140/2011 - A regulamentação da competência ambiental comum. Disponível em: http://afaunanatal.wordpress.com/2012/02/16/breve-analise-da-lei-federal-complementar-no-1402011-a-regulamentacao-da-competencia-ambiental-comum/. Acesso em: 02 de novembro de 2012.

FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2000.

FIORILLO, Celso Antonio Pacheco; MORITA, Dione Mari; FERREIRA, Paulo. Licenciamento Ambiental. São Paulo: Saraiva, 2011.

Lei 6.938. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L6938.htm. Acesso em: 02 de novembro de 2012.

Lei Complementar 140. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp140.htm#art20. Acesso em: 02 de novembro de 2012.

Decreto n.º 99.274. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/antigos/d99274.htm. Acesso em: 02 de novembro de 2012.

SAMPAIO, Rômulo. Direito Ambiental. Disponível em: http://academico.direito-rio.fgv.br/ccmw/images/0/00/Direito_Ambiental.pdf. Acesso: 29 de outubro de 2012.

SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 33ª ed., rev. e atual. Ed. Malheiros, 2009.