A Administração Pública desempenha a sua função executiva por meio de atos jurídicos aos quais se denomina atos administrativos, conceituados como sendo as manifestações de vontade do Estado (Poderes Executivo, Judiciário e Legislativo) e daqueles que o representa (permissionárias e concessionárias) que tem a finalidade imediata de criar, modificar, declarar, transferir ou extinguir direitos.

Em que pese o fato de serem praticados geralmente pelo Poder Executivo, na medida em que é o exercício da atividade administrativa que o caracteriza, quando o Judiciário e o Legislativo estão administrando, também o fazem por intermédio dos atos administrativos.

O ilustre doutrinador Celso Antônio Bandeira de Melo, conceitua ato administrativo como sendo:

“declaração do Estado (ou de quem lhe faça às vezes – como, por exemplo, um concessionário de serviço público), no exercício de prerrogativas públicas, manifestada mediante providências jurídicas complementares da lei a título de lhe dar cumprimento, e sujeitas a controle de legitimidade por órgão jurisdicional.”[1] 

Para Hely Lopes de Meireles Ato Administrativo é:

“toda manifestação unilateral de vontade da Administração Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados ou a si própria”[2]

Apesar de não existir uma uniformidade na doutrina no que toca aos requisitos para a existência e validade do ato administrativo, o mais utilizado é o rol elencado pela Lei 4.717/65, que estabelece como elementos do ato a competência, o objeto, a forma o motivo e a finalidade. Na hipótese de não estar presente qualquer deles o ato restará viciado.

Os doutrinadores do Direito Administrativo entendem em sua maioria que pressupostos, requisitos e elementos do ato administrativo são sinônimos, entendimento este que será o adotado no presente trabalho, embora alguns, como é o caso de Celso Antônio Bandeira de Mello[3] preferem diferenciá-los, separando os elementos dos pressupostos do ato.

A professoraMaria Sylvia Zanella Di Pietroconsidera que os elementos do ato administrativo são o sujeito, a forma, o objeto, o motivo e a finalidade. A autora prefere elencar como elemento do ato administrativo o sujeito e não a competência apresentando a seguinte lição:

“Apenas com relação à competência é preferível fazer referência ao sujeito, já que a competência é apenas um dos atributos que ele deve ter para validade do ato; além de competente, deve ser capaz, nos termos do Código Civil.” [4]

E segue lecionando: “Sujeito é aquele a quem a lei atribui competência para a prática do ato”.[5]Todo e qualquer ato, seja ele vinculado ou discricionário, só pode ser validamente praticado pelo agente que dispuser do poder conferido por lei para a sua prática.

A competência no Direito Administrativo é entendida como sendo o poder legalmente conferido ao agente da Administração Pública para desempenhar especificamentesuas atribuições. A competência emana da lei que a estabelece etambém a delimita. Todo ato praticado por agente incompetente, bem como o perpetrado fora do limite das atribuições que a lei rigorosamente prevê para o agente carece de validade ante a falta de um de seus elementos fundamentais. 

            Maria Sylvia Zanella Di Pietro entende que:

“(...) no direito brasileiro, quem tem capacidade para a prática de atos administrativos são as pessoa públicas políticas (União, Estados, Municípios e Distrito Federal).

Ocorre que as funções que competem a esses entes são distribuídas entre órgãos administrativos (como os Ministérios, Secretarias e suas subdivisões) e, dentro destes, entre seus agentes, pessoas físicas.

Assim, a competência tem que ser considerada nesses três aspectos; em relação às pessoas jurídicas políticas, a distribuição de competência consta da Constituição Federal; em relação aos órgãos e servidores, encontra-se nas leis.”[6]

A forma é outro elemento do ato administrativo. A doutrina possui duas acepções diferentes para a forma enquanto elemento do ato administrativo, uma mais restritiva, que trata a forma apenas como o formato pelo qual o ato exterioriza-se (forma verbal, escrita, de portaria, etc). Há, ainda, aqueles que conferem um sentido mais amplo ao conceito de forma, a exemplo da lição de Maria Sylvia, segundo a qual:

“uma concepção ampla inclui no conceito de forma, não só a exteriorização do ato, mas também todas as formalidades que devem ser observadas durante o processo de formação da vontade da Administração, e até os requisitos concernentes à publicidade do ato.” [7]

A forma que a lei impõe para os atos administrativosgeralemnte é a escrita, o que visa possibilitar que seja mais facilmente comprovada a licitude e validadedos mesmos. O particular pode manifestar a sua vontade de maneira livre, enquanto que a Administração Pública tem o dever de observar à forma legal e aos procedimentos especiais,sob pena de não ser válida a sua manifestação. Neste contexto, tem-se que enquanto que no Direito Privado a regra que impera é a liberdade de forma do ato jurídico, no direito público tal liberalidade é exceção. Os atos administrativos são em regra formal.

O terceiro elemento do ato administrativo é o objeto, que para Celso Antônio Bandeira de Mello: “(...) é aquilo sobre que o ato dispõe, isto é, o que o ato decide, certifica, opina ou modifica na ordem jurídica. É, em suma, a própria medida que produz a alteração na ordem jurídica”[8].Para Maria Sylvia[9] o objeto se confunde com o conteúdo do ato, que consiste no efeito imediato que o ato produz.

Saliente-se, por oportuno, que o objeto tem características similares às definidas para o direito privado, como bemleciona a professora Maria Sylvia:

“o objeto deve ser lícito (conforme à lei), possível (realizável no mundo dos fatos e do direito), certo (definido quanto ao destinatário, aos efeitos, ao tempo e ao lugar), e moral (em consonância com os padrões comuns de comportamento, aceitos como corretos, justos, éticos).”[10]

O motivo ou a causa é o quarto elemento do ato administrativo, que consiste na situação fática e de direito que autorizam e fundamentam a sua prática. Regis Fernandes de Oliveiraensina que motivo é:

“o pressuposto de fato, as circunstâncias objetivas que autorizam a prática do ato. (...) Qualquer acontecimento do mundo dos fatos pode ser trazido para o campo do direito.”[11]

Na lição do mestre Hely Lopes Meirelles:

“O motivo, como elemento integrante da perfeição do ato, pode vir expresso em lei, como pode ser deixado ao critério do administrador. No primeiro caso será um elemento vinculado; no segundo, discricionário, quanto à sua existência e valoração.”[12]

O motivo não se confunde com a motivação, já que esta é a explanação daquele. Neste sentido segue lecionado o Autor:

“(...) a motivação é em regra obrigatória. Só não o será quando a lei a dispensar ou se a natureza do ato for com ela incompatível. Portanto, na atuação vinculada ou na discricionária, o agente da Administração, ao praticar o ato, fica na obrigação de justificar a existência do motivo, sem o quê o ato será inválido ou, pelo menos, invalidável, por ausência da motivação. Quando, porém, o motivo não for exigido para a perfeição do ato fica o agente com a faculdade discricionária de praticá-lo sem motivação, mas, se o fizer, vincula-se aos motivos aduzidos, sujeitando-se à obrigação de demonstrar sua efetiva ocorrência.”[13]

Em assim sendo, o administrador tem a faculdade de deixar de motivar os atos administrativos discricionários, mas se apresentar as motivações para a prática do ato fica vinculado a demonstrar que estas ocorreram, é o que a doutrina intitulou de teoria dos motivos determinantes, segundo a qual se a Administração motiva o ato, ainda que não seja obrigada a fazê-lo, este só será válido se os motivos forem verdadeiros. A este respeito já se posicionou o STJ:

"Consoante a teoria dos motivos determinantes, o administradorvincula-se aos motivos elencados para a prática do atoadministrativo. Nesse contexto, há vício de legalidade não apenasquando inexistentes ou inverídicos os motivos suscitados pelaadministração, mas também quando verificada a falta de congruênciaentre as razões explicitadas no ato e o resultado nele contido".[14]

O último elemento do ato administrativo é a finalidade, que para Maria Sylvia Zanella Di Pietro: “é o resultado que a Administração quer alcançar com a prática do ato.”[15]

Regis Fernandes de Oliveira estabelece uma distinção entre o fim e a finalidade do ato, ao entender que o fim é:

“o resultado prático a ser alcançado mediante a realização do ato. (...) Existe, pois, a finalidade (fim mediato) e o fim, que é sempre imediato. Este é o que se objetiva na realização prática da atividade administrativa. O primeiro é o determinado no contexto normativo como de interesse do Estado.”[16]

            A finalidade é elemento vinculado em qualquer espécie de ato administrativo e sempre tem que ser o interesse público a ser perseguido com a prática deste. Como bem leciona Hely Lopes:

“Outro requisito necessário ao ato administrativo é a finalidade, ou seja, o objetivo de interesse público a atingir. Não se compreende ato administrativo sem fim público. A finalidade é, assim, elemento vinculado de todo ato administrativo – discricionário ou regrado – porque o Direito Positivo não admite ato administrativo sem finalidade pública ou desviado de sua finalidade específica.”

“(...) A finalidade do ato administrativo é aquela que a lei indica explícita ou implicitamente. Não cabe ao administrador escolher outra, ou substituir a indicada na norma administrativa, ainda que ambas colimem fins públicos. Neste particular, nada resta para escolha do administrador, que fica vinculado integralmente à vontade legislativa.” [17](p. 149-150)

Bibliografia

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 22ª edição. São Paulo: Atlas S.A., 2009.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 29ª edição atualizada por Eurico de Andrade Azevedo, DélcioBalestero Aleixo, José Emmanuel Burle Filho. São Paulo: Malheiros editores, 2004.

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 29ª edição, revista e atualizada até a Emenda Constitucional 68, de 21.12.2011. São Paulo: Malheiros editores, 2011.

OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Ato administrativo. 4ª edição revista, atualizada e ampliada. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2001.