Resumo: Abordar um instrumento legal de contratação por parte do poder público em homenagem aos princípios da eficiência administrativa, celeridade e economicidade. Nesse diapasão, o presente estudo pretende apresentar, de forma crítica, a aplicabilidade, no âmbito do Estado do Rio Grande do Sul, da adesão a ata de registro de preços. Procedimento que possibilita a qualquer órgão ou entidade da Administração, que não tenha participado do certame licitatório, fazer uso da ata, durante a sua vigência e mediante anuência do órgão gerenciador da licitação. Para tanto, é apresentado o arcabouço jurídico que rege a matéria em comento, bem como os posicionamentos doutrinários e jurisprudenciais a respeito do assunto.

Palavras-chave: Adesão; ata de registro de preços; eficiência; celeridade; economicidade.

Abstract: Approaching a legal instrument of contracting by the government to honor the principles of administrative efficiency, speed and economy. In this vein, the present study intends to present in a critical way, the applicability in the context of State of Rio Grande do Sul, the minutes of the adhesion registration prices. Procedure that enables any agency or entity of the Administration, which has not participated in the bidding process contest, make use of the minutes, during your term and upon consent of the governing body of the bid. To this end, we present the juridical framework which rules the matter in comment, as well as doctrinal and jurisprudential positions on the subject.

Keywords: adhesion; minutes of registration prices, efficiency, speed, economy.

1.    INTRODUÇÃO

O presente trabalho tem como metodologia a revisão bibliográfica tradicional, buscando, a partir da legislação pátria, jurisprudência e doutrina existente na área de direito público, aliado ao conhecimento disponível, identificar e analisar as teorias, na tentativa de expor a possibilidade de aplicabilidade da adesão a ata de registro de preços no Estado do Rio Grande do Sul, bem como a necessidade de pontuais alterações legislativas pertinentes à temática, servindo, o presente estudo de paradigma aos demais Estados da Federação. Para tanto, o método de abordagem será o dedutivo, buscando explicar o conteúdo das premissas expostas.

Ab initio, cabe destacar, conhecer as normas da Lei de Licitações e legislações que orbitam a matéria, trata-se de corolário lógico àqueles que pretendem ingressar em certame licitatório, e, assim, contratar com a Administração Pública. No mesmo sentido, a todo agente público integrante dos órgãos da Administração direta, fundos especiais, autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, é dado o dever de dominar os preceitos que regulamentam o processo de licitação pública, previsto no art. 37, XXI, da Constituição Federal, sempre com vistas à moralidade administrativa.

Nesse diapasão, será abordado o sistema de compras, previsto nos arts. 14 usque 16, da Lei n. 8.666/93, em especial as realizadas através de sistema de registro de preços[1], bem como a possibilidade de adesão ao referido registro por parte de qualquer órgão ou entidade da Administração que não tenha participado diretamente do certame licitatório. Digno de nota, é a divergência doutrinária que paira sobre a temática, havendo posicionamento de renomados autores contrários a adesão a ata de registro de preços.

Porém, conforme será demonstrado, o citado modelo, albergado na legislação pátria e jurisprudência dominante, permite ao gestor público desburocratizar e ampliar o poder de compra, possibilitando agilidade e obtenção de preços menores nas contratações, reduzindo o número de licitações, sem falar na otimização de estoques, em função da necessidade de disponibilização de orçamento apenas quando da contratação efetiva.

2.    O SISTEMA DE REGISTRO DE PREÇOS[2]

As compras da Administração, sempre que possível[3], deverão ser processadas através de sistema de registro de preços, art. 15, II, da Lei de Licitações, alcançando, assim, objetividade no certamente, a fim de buscar preços reduzidos e o objeto adquirido seja aquele individualizado. Para ter a exata noção do dispositivo que rege o sistema de registro de preços, cabe trazer sua respectiva redação legislativa, in verbis:

Art. 15. As compras, sempre que possível, deverão:

I – (...)

II - ser processadas através de sistema de registro de preços;

III – (...)

§ 1^o O registro de preços será precedido de ampla pesquisa de mercado.

§ 2^o Os preços registrados serão publicados trimestralmente para orientação da Administração, na imprensa oficial.

§ 3^o O sistema de registro de preços será regulamentado por decreto, atendidas as peculiaridades regionais, observadas as seguintes condições:

I - seleção feita mediante concorrência;

II - estipulação prévia do sistema de controle e atualização dos preços registrados;

III - validade do registro não superior a um ano.

§ 4^o A existência de preços registrados não obriga a Administração a firmar as contratações que deles poderão advir, ficando-lhe facultada a utilização de outros meios, respeitada a legislação relativa às licitações, sendo assegurado ao beneficiário do registro preferência em igualdade de condições.

§ 5^o O sistema de controle originado no quadro geral de preços, quando possível, deverá ser informatizado.

§ 6^o Qualquer cidadão é parte legítima para impugnar preço constante do quadro geral em razão de incompatibilidade desse com o preço vigente no mercado.

§ 7^o Nas compras deverão ser observadas, ainda:

I - a especificação completa do bem a ser adquirido sem indicação de marca;

II - a definição das unidades e das quantidades a serem adquiridas em função do consumo e utilização prováveis, cuja estimativa será obtida, sempre que possível, mediante adequadas técnicas quantitativas de estimação;

III - as condições de guarda e armazenamento que não permitam a deterioração do material.

            Visando regulamentar o sistema de registro de preços (SRP), a União editou os Decretos n.º 449/92; 2.743/98 e o Decreto nº. 3.931/01 em vigência, com as modificações introduzidas pelo Decreto nº. 4.342/02. Desta feita, atualmente o fundamento legal para o SRP encontra guarida no artigo 15 da Lei de Licitações, sendo válido para a União o Decreto nº. 3.931/01. Por sua vez, no Estado do Rio Grande do Sul, de acordo com o previsto no art. 82, V, da CE/RS, foram editados os seguintes instrumentos legais:

a)    Decreto n.º 37.288, de 10 de março de 1997, dispondo sobre Registro de Preços e Pesquisa de Mercado no âmbito da Administração Pública Estadual;

b)    Decreto n.º 42.020, de 16 de dezembro de 2002, adotando a modalidade de licitação denominada "Pregão" para aquisição de bens e serviços comuns no âmbito da Administração Pública Estadual;

c)    Decreto nº 42.434, de 09 de setembro de 2003, regulamentando, no âmbito do Estado do Rio Grande do Sul, a modalidade de licitação denominada pregão, por meio eletrônico, para a aquisição de bens e serviços comuns, instituída pela Lei Federal nº 10.520, de 17 de julho de 2002.

d)    Decreto n° 45.375, de 04 de dezembro de 2007, regulando a adesão ao sistema de registro de preços, por parte dos Órgãos e Entidades da Administração Estadual.

e)    Decreto n° 46.060, de 11 de dezembro de 2008, alterando o Decreto n.° 45.375/07.

Nesse sentido, considerando o disposto no art. 22, XXVII, da Constituição Federal, em que compete a União, privativamente, legislar sobre normas gerais de licitação e contratação, cabe trazer à baila a legislação suplementar do Estado do Rio Grande do Sul, pois a legislação federal que trata a presente temática, serviu de paradigma para a legislação gaúcha supracitada. Assim, resta como objeto de análise do presente estudo o Decreto Estadual n.º 37.288, de 10 de março de 1997 e decretos supervenientes.

O nominado decreto, dispôs sobre Registro de Preços e Pesquisa de Mercado no âmbito da Administração Pública Estadual, ou seja, disciplinou as compras e prestações de serviços através do SRP, tendo como principais pontos, os seguintes:

Art. 1º - O Registro de Preços para fornecimento de bens e prestação de serviços no âmbito da Administração Pública Estadual obedecerá a este Decreto e seus Anexos e à legislação pertinente.

O citado artigo estabelece a adoção do sistema de registro de preços para fornecimento de bens e prestação de serviços quando, de acordo com os ensinamentos de França (2007, p.37), “pelas características do bem ou serviço, houver necessidade de contratações freqüentes, ou quando houver conveniência de previsão, para aquisição de bens, de entregas parceladas”. Por sua vez, no tocante a contratação de serviços pelo sistema de registro de preços, Gasparini (2006, p. 495), teceu o seguinte comentário:

Cremos que esse registro não se presta para todo e qualquer serviço. Somente os mais simples, em que o elemento de comparação é unicamente o preço, podem ser objeto de registro. Assim, os serviços de correção de texto, de manutenção, de vigilância, e de entrega são alguns que pode ser objeto do registro de preço.

            Nesse diapasão, o Tribunal de Contas da União, em Acórdão de n°. 296/07, referiu não haver amparo legal para contratação de obras e serviços de engenharia com base no Sistema de Registro de Preços, veja-se:

 “Acórdão nº. 296/07 – Segunda Câmara. Voto. Nessas circunstâncias, tenho que o SRP seria inaplicável à presente situação, vez que o objeto da licitação consiste, em realidade, na contratação de empresa para execução de obras de engenharia. Assim, considero de bom alvitre determinação à Eletroacre para que observe as condições previstas nos incisos do art. 2º do Decreto nº. 3.931/2001 para a utilização do SRP, bem como a falta de previsão legal para a contratação de obras, por meio dessa sistemática. (...) Acórdão. 9.3. determinar à Companhia de Eletricidade do Acre  - Eletroacre que, com respeito à utilização do Sistema de Registro de Preços (SRP), observe o seguinte: 9.3.1. não há amparo legal para adoção desse procedimento para contratação de obras de engenharia; 9.3.2. atente as condições previstas nos incisos I a IV do art. 2º. do Decreto nº. 3.931/2001, caso opte pela utilização do SRP.  (Grifo nosso) (Relator: Benjamin Zymler)

Consequentemente, não são todos bens ou serviços passíveis de compra através do sistema de registro de preço, somente aqueles menos complexos.

Art. 2º - As licitações, de que trata o artigo 1º, serão realizadas nas modalidades Pregão e Concorrência, observadas as exigências da Lei Federal nº 10.520, de 17 de julho de 2002, dos decretos Nº 42.020, de 16 de dezembro de 2002, e Nº 42.434, de 9 de setembro de 2003, da Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993, deste Decreto e da legislação pertinente, adotando o tipo menor preço.

Nesse dispositivo legal, cristalina a opção do legislador em adotar duas modalidades de licitação que permitem e exigem maior publicidade, efetivando-se apenas se ocorrer mediante licitação na modalidade de concorrência ou pregão[4].

Art. 4º - O Registro de Preços terá validade de até um ano.

Ao estabelecer a validade do registro de preço pelo período de um ano, o legislador gaúcho, vedou sua prorrogação, seguindo a regra insculpida na norma geral, Lei Federal 8666/93, art.15, § 3º, III, não prevendo possibilidade de prorrogação do registro, dentro desse lapso temporal.

Por sua vez, o Decreto Federal que regulamentou o SRP, em âmbito federal, admite a prorrogação da vigência da Ata de Registro de Preços, nos termos do art. 57, § 4º, da Lei Federal 8666/93, quando a proposta continuar se mostrar mais vantajosa e satisfeitos os demais requisitos da norma[5].

Art. 5º - A existência de preços registrados não obriga a Administração a firmar as contratações que deles poderão advir, ficando-lhe facultada a utilização de outros meios, respeitada a legislação relativa às licitações, sendo assegurado ao beneficiário do Registro de Preços preferência em igualdade de condições.

No artigo 5º, reside a não obrigatoriedade da Administração contratar. Em uma análise perfunctória, poderia soar estranha tal possibilidade. Porém, deve ficar claro, o Sistema de Registro de Preços não é licitação. Ao contrário, a licitação, na modalidade concorrência ou pregão, é apenas o meio pelo qual se realiza o registro de preços.

Nesse sentido, a ata gerada pela concorrência ou pregão, não tem a natureza jurídica de um contrato, pois ausente o compromisso da administração. Assim, a ata de registro de preços, é instrumento obrigacional unilateral, para o detentor da mesma. Essa desvinculação, diga-se de passagem, mitigada, da Administração em firmar as contratações, é uma das vantagens do SRP, pois reduz o volume de estoque e do espaço físico utilizado para a guarda de bens, implicando somente na compra das quantidades necessárias, evitando o desperdício, ficando ao arbítrio do administrador realizar a contratação.

Art. 8º - O Registro de Preços poderá ser utilizado por órgãos ou entidades da Administração Pública Estadual, mediante anuência do licitador, desde que observados os quantitativos licitados.

            Ponto de maior discussão, no artigo 8º, encontra-se a previsão do “carona”, órgão não participante, terceiro, extra-ata[6], procedimento em que há adesão ao registro de preços por parte de órgãos ou entidades mesmo não tendo procedido um certame licitatório, beneficiando-se da licitação feita por outros órgãos ou entidades, de qualquer esfera[7], por meio da utilização, por empréstimo, do Registro de Preços.

            Desta feita, buscando melhor regular a adesão ao sistema de registro de preços, o Governo do Estado do Rio Grande do Sul editou o Decreto n.° 45.375, de 11 de dezembro de 2007. No referido diploma legal, em seu art. 2°, há previsão da participação dos Órgãos e Entidades da Administração Pública Estadual, que, mesmo não tendo feito parte do certame licitatório adiram à Ata de Registro de Preços vigente, seja ela realizada pela União, outros Estados ou Municípios.

Importante salientar, quando há adesão a ata de registro de preços, lícito afirmar a existência de “licitação paradigma”, pois as demais adesões seguem aquela primeira licitação, sem necessidade de novo certame. Entretanto, em virtude da necessidade de abordagem mais detida a respeito da adesão, será tratado em item próprio do presente artigo.

 Art. 9º - Qualquer cidadão é parte legítima para impugnar preço constante do Registro de Preços em razão de incompatibilidade deste com aquele vigente no mercado.

Tratando de recursos públicos, o cidadão, através do controle social, deve cobrar postura responsável do administrador público, sendo, definitivamente, uma ferramenta no controle da gestão pública. A previsão de impugnação, por parte do cidadão, de preço constante do registro de preços confere legitimidade e transparência ao sistema.

Art. 10 - O Registro de Preços será precedido de ampla pesquisa de mercado.

O fundamento para previsão de ampla pesquisa de mercado é o princípio vigente nas licitações e contratações de selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração[8] e também a que melhor atenda ao interesse público.

            Assim, a fim de buscar maior vantagem à Administração na realização do certame, deve-se atentar, além do menor preço, a exata individualização do bem, com as características e requisitos técnicos pretendidos.

Art. 11 – (...)

§ 1º - Os preços constantes no sistema servirão de base para a fixação do preço máximo aceitável nos editais de licitação de toda a Administração Pública Estadual.

A presente disposição legal, ao referir que os preços constantes do sistema de registros de preços, serão o paradigma de valores para os futuros editais de licitação de toda a Administração, homenageia esse modo de compras, pois, conforme explicitado anteriormente, dotado de ampla divulgação e pesquisa de mercado.

3.    O SISTEMA DE REGISTRO DE PREÇOS NA PRÁTICA

O Sistema de Registro de Preços, em razão das vantagens elencadas no item anterior, tais como a não obrigatoriedade do órgão detentor do Registro de Preços de realizar as aquisições, a diminuição de certames licitatórios e a economia de recursos despendidos para a realização de licitações, tornou-se prática cotidiana por parte dos gestores públicos. Justen (2008, p. 179) aponta o sistema de registro de preços como “uma das mais úteis e interessantes alternativas de gestão de contratações colocada à disposição da Administração Pública”.

 Assim, uma vez analisada a legislação gaúcha sobre o registro de preços[9], caberá abordar, sem a intenção de esgotar o assunto, sua sistemática e, por fim, a possibilidade de adesão a ata de registro de preços.

            Como é sabido, é dever do gestor público, atendendo à legislação, buscar comprar ao menor preço, na quantia certa, com a qualidade esperada, verificando os prazos e adequando seus gastos ao orçamento disponível. Nesse sentido, sempre que possível, terá que realizar as aquisições através do registro de preços.

Sendo o Sistema de Registro de Preços, um conjunto de procedimentos formais com o objetivo de registrar preços para contratações futuras, deverá realizar-se por meio de edital de pregão eletrônico ou concorrência. Assim, imagine-se edital de pregão eletrônico para possível compra, pelo menor preço. Nele deverá constar, principalmente, o objeto a ser contratado, com as especificações desejadas; o prazo de validade do registro; a possibilidade de impugnação do ato convocatório[10]; possibilidade de pedidos e esclarecimentos, visando transparência do certame; as condições de participação; os impedidos de participar, como é o caso das empresas declaradas inidôneas por órgão da Administração; a forma de envio das propostas; a data de abertura da sessão; a forma de formulação dos lances; a forma de julgamento das propostas; a possibilidade de recursos; a dotação orçamentária, ou seja, por conta de quem correrão as despesas da licitação; a forma de entrega e pagamento; a prescrição de sanções ou penalidades; a possibilidade ou não de terceiros fazerem uso da ata de registro de preços; a homologação; e por fim, a lavratura da ata de registro de preços[11].

Desta forma, finalizado o pregão ou concorrência por sistema de registro de preços, lavrar-se-á Ata de Registro de Preços, resumo simplificado da possível contratação, constando de forma sintética os requisitos elencados no parágrafo acima, frisando, a descrição da empresa que irá fornecer o bem ou prestar o serviço; o objeto discriminado, juntamente com seu valor; o prazo de validade da referida ata; e, previsão de eventual possibilidade da utilização da ata de registro de preços.

4.    ADESÃO A ATA DE REGISTRO DE PREÇOS

A ata de Registro de Preços é a perfectibilização da licitação realizada na modalidade de concorrência ou pregão, com vistas a finalizar o Registro de Preços. A citada ata é um documento vinculativo entre as partes, gerador de obrigações para uma eventual e futura contratação. O conceito de ata de registro de preços encontra-se definido no art. 1º, II, do Decreto Federal nº 3931/01, in verbis:

“documento vinculativo, obrigacional, com característica de compromisso para futura contratação, onde se registram os preços, fornecedores, órgãos participantes e condições a serem praticadas, conforme as disposições contidas no instrumento convocatório e propostas apresentadas.”

Por sua vez, a adesão a citada ata, possui previsão no art. 8º do Decreto Federal n.º 3931/2001, reproduzida no art. 8º do Decreto Estadual n.º 37.288/97, sendo posteriormente regulamentada no Decreto Estadual n.° 45.375/07.

A adesão a ata de registro de preços é a possibilidade de qualquer órgão ou entidade da Administração[12] que não tenha participado do certame licitatório, fazer uso da ata, durante a sua vigência e mediante anuência do órgão gerenciador da licitação. Deve-se, diferenciar o órgão gerenciador do órgão participante. Gerenciador é quem é “responsável pela condução do conjunto de procedimentos do certame para registro de preços e gerenciamento da Ata de Registro de Preços dele decorrente”, nos termos do art. 1º, III, do Decreto Federal n.º 3931/2001. Por sua vez, o órgão participante, é aquele que integra o certame desde o seu início, fazendo parte da ata de registro de preços, logo não irá aderir ao instrumento final, pois é parte integrante do mesmo.

Ainda, visando limitar as aquisições por meio de não participantes, a entidade que aderir a ata de registro de preços, conforme previsão constante no art. 8, §3º, do Decreto Federal n.º 3931/2001, estará limitada a 100% (cem por cento) dos quantitativos registrados na Ata de Registro de Preços. Nos termos da lição de Justen(2008),

 “Carona” consiste na contratação fundada num sistema de registro de preços em vigor, mas envolvendo uma entidade estatal dele não participante originalmente, com a peculiaridade de que os quantitativos contratados não serão computados para o exaurimento do limite máximo. De acordo com a prática, a única restrição admitida reside no limite de 100% do quantitativo máximo objeto do registro por entidade. Qualquer órgão alheio ao sistema, independentemente de órbita federativa, pode valer-se dessa solução (JUSTEN, 2008, p. 194).

Corrigindo distorção do Decreto de 1997[13], o art. 3° do Decreto 45.375/07, estabeleceu que deverá ser demonstrada a vantagem em relação aos Sistemas de Preços e Pesquisa de Mercado mantidos pela Central de Licitações, e demais Órgãos e Entidades da Administração Estadual, sendo que tal vantagem deverá ser atestada por Ato do Secretário da Administração e dos Recursos Humanos, e encaminhado à deliberação governamental[14].

Dando continuidade na regulamentação à Adesão a Ata de Registro de Preços, o legislador gaúcho, no art. 4° do Decreto 45.375/07, limitou[15] as hipóteses de órgãos não participantes, sendo permitida apenas para as contratações que tenham por objeto: I. aquisição de bens de informática; II. bens importados decorrentes de concorrência internacional realizada por Órgãos da Administração Federal; III. medicamentos, assemelhados, produtos hospitalares e similares, exceto se importados; IV. veículos.

4.1     DIVERGÊNCIAS ACERCA DA POSSIBILIDADE DE ADESÃO A ATA DE REGISTRO DE PREÇOS

Na doutrina há uma série de divergências a respeito do tema. Corrente de renomados juristas sustenta a inconstitucionalidade da figura do carona, argumentando que um órgão poderá adquirir bens ou contratar serviços sem ter participado de licitação, contrariando, assim, o art. 37 da Constituição Federal, sendo a adesão a ata de registro de preços uma espécie de substitutivo legal do certame licitatório, o que, em última análise, para aqueles contrários a adesão, seria uma forma de exclusão da licitação. Nesse sentido, Justen (2007):

A prática da “carona” é inválida. Frustra o princípio da obrigatoriedade da licitação, configurando dispensa de licitação sem previsão legislativa. Não cabe invocar a existência de uma licitação anterior, eis que tal licitação tinha finalidade e limite definidos no edital.

Ainda, argumentam os partidários contrários a adesão da ata de registro de preços, a violação de uma série de princípios:

a. princípio da legalidade, pois a Lei de Licitações, em nenhum momento previu a figura do carona, apenas o Decreto Federal nº. 3.931/01, assim, como decreto não é lei em sentido formal, logo, não teria o condão de inovar na ordem jurídica, de criar direito novo, apenas regulamentar;

b. princípio da isonomia, uma vez que haveria um benefício excessivo para quem vencesse a licitação, já que poderia valer-se de uma série de contratações com o mesmo objeto. Nesse sentido, expõe Niebuhr(2006):

A figura do carona é ilegítima, porquanto por meio dela procede-se à contratação direta, sem licitação, fora das hipóteses legais e sem qualquer justificativa, vulnerando o princípio da isonomia, que é o fundamento da exigência constitucional que faz obrigatória a licitação pública (NIEBUHR, 2006, p. 04).

c. princípio da vinculação ao ato convocatório, porque haveria contratação além do previsto no edital, onde o quantitativo a ser contratado não estaria expressamente definido no objeto da licitação;

d. princípio da moralidade, pois permitiria certos conluios entre a empresa vencedora da licitação para com órgãos desejosos em aderir a ata de registro de preços. Exemplificando, imagine-se a hipótese de uma empresa vencedora de um certame, esta poderá oferecer algum tipo de vantagem aos administradores públicos de outros órgãos em troca da adesão a Ata de Registro de Preços que favorece sua empresa, multiplicando ilimitadamente as contratações.

Por fim, sustentam, ato de improbidade administrativa, nos termos do artigo 11 da Lei de Improbidade Administrativa (Lei n.º 8429/92)[16], bem como posicionamento de Mukai (2008) onde a prática de adesão à ata de registro de preços configuraria crime do art. 89 da Lei de Licitações[17].

Por sua vez, a corrente favorável a adesão a ata de registro de preços, finca seus argumentos nas vantagens em razão da eficiência, princípio da Administração Pública, esculpido no art. 37 da Constituição Federal, bem como na celeridade e economicidade do pleito, uma vez que utilizando a adesão não faz-se mister movimentar a pesada máquina administrativa, aproveitando preço alcançando por outro órgão.

Sobre o princípio da eficiência, vale destacar as palavras de Moraes (1999, p.30), in verbis:

(...) princípio da eficiência é o que impõe à administração pública direta e indireta e a seus agentes a persecução do bem comum, por meio do exercício de suas competências de forma imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia e sempre em busca da qualidade, rimando pela adoção dos critérios legais e morais necessários para melhor utilização possível dos recursos públicos, de maneira a evitarem-se desperdícios e garantir-se maior rentabilidade social.(grifo nosso)

Ainda, Silva (2000, p. 655), refere que a eficiência administrativa é alcançada ^“pelo melhor emprego dos recursos e meios (humanos, materiais e institucionais), para melhor satisfazer às necessidades coletivas num regime de igualdade dos usuários^”. Desta feita, o sistema de adesão ao registro de preços adapta-se perfeitamente ao princípio constitucional da eficiência, pois significa otimização de recursos públicos.  

Nesse contexto, sabidamente toda licitação tem como marca a morosidade e o desgaste por parte do Estado. Assim, o tempo despendido na contratação através de licitação convencional torna-se longo em vista das necessidades da Administração, mostrando-se a adesão a ata de registro de preços ferramenta ideal para adequar-se aos reclamos de celeridade na Administração Pública.

No tocante a economicidade, imagine-se uma licitação federal para compra de 15.000 (quinze mil) resmas de papel, sendo permitido um município aderir a ata de registro de preços para compra de, por exemplo, 100 (cem) resmas. O citado ente municipal, jamais conseguiria melhor poder de barganha que a compra em grande escala.

Ainda, conforme já asseverado no início do trabalho, a adesão a ata de registro de preços não é uma forma de exclusão da licitação, pois quando de sua ocorrência sempre haverá uma “licitação paradigma”, onde as demais adesões seguiram aquela primeira licitação, sem necessidade de nova licitação.

Ademais, a alegada violação ao princípio da legalidade não merece guarida, pois o legislador federal foi sábio por ocasião da redação do art. 15, § 3º, da Lei de Licitações, referindo o sistema de registro de preços será regulamentado por decreto, “OBSERVADAS AS SEGUINTES SITUAÇÕES”, trazendo à baila, nos três incisos seguintes[18], as limitações do decreto, deixando margem discricionária ao órgão regulamentador, a fim de adequá-lo, em última análise, ao princípio da eficiência[19]. Nesse sentido, lícita a previsão de adesão ao sistema de registro de preços.

De igual forma, não há que falar-se em violação ao princípio da isonomia, porque os licitantes têm conhecimento do arcabouço jurídico que rege os contratos com a Administração, assim deverão levar sempre em consideração a possibilidade da ocorrência de adesão a ata de registro de preços. Logo, se aspiram vencer o certame terão que ofertar um bom preço, prevendo a ocorrência da adesão para fornecimento em maior número de produtos ou serviços. Ademais, o edital por registro de preços, quando da sua publicação, possibilita o mesmo tratamento jurídico a todos, sem discriminação.

Seguindo o raciocínio, data maxima venia, não é crível aceitar argumentos referindo violação ao princípio da vinculação ao instrumento convocatório. Referido princípio encontra-se disposto no art. 41, caput, da Lei nº 8.666/93, in verbis: "A Administração não pode descumprir as normas e condições do edital, ao qual se acha estritamente vinculada". Desta feita, uma vez publicado edital de pregão eletrônico ou concorrência por sistema de registro de preços, prevendo a possibilidade de adesão a ata de registro de preços não haverá qualquer descumprimento as normas e condições do edital.

Em relação a alegada violação ao princípio da moralidade, soa temerária a presente afirmação, pois todo o sistema de registro de preços e a possibilidade de adesão de sua ata, contam com medidas de fiscalização, seja por parte de qualquer cidadão[20] ou respectivo Tribunal de Contas. Ademais, para aderir a determinada ata de registro de preços, faz-se mister a comprovação fundamentada de vantagem[21]. Pensar o contrário, referindo possibilidade de ofensa a moralidade, significa ingressar em campo imaginário, impossibilitando praticamente todos os negócios jurídicos realizados pela Administração.

Da mesma forma, não há que se falar em ato de improbidade, pois a adesão a ata de registro de preços é praticada com base em regulamento, logo não há qualquer atentado ao art. 11 da Lei Federal nº. 8.429/92. De igual forma, não há crime, pois não há tipicidade na conduta do não participante, uma vez que autorizada pelo ordenamento jurídico.

Por fim, encerrando a discussão, decisão do próprio TCU, proferida em 1º de agosto de 2007[22], quando instado a respeito da adesão a ata de registro de preços ocorrida no âmbito do Ministério da Saúde, manifestou-se no sentido apenas da criação de limites a fim de aperfeiçoar o sistema de registro de preços, veja-se:

 “o Decreto nº 3.931/2001 não se mostra incompatível com a Lei nº 8.666/93 no que tange à utilização do registro de preços tanto para serviços como para compras. Ademais, o art. 11 da Lei nº 10.520/2002 admite a utilização do sistema de registro de preços previsto no art. 15 da Lei de Licitações nas contratações de bens e serviços comuns”.

Desta feita, a egrégia corte de contas da União, de maneira indireta, asseverou a legalidade, bem como a possibilidade da adesão a ata de registro de preços.

5.    CONCLUSÃO

Os estudos sobre os contratos firmados pela Administração devem levar em consideração a sua efetividade, eficiência, em última análise, dotar meios para suplementar as carências da comunidade, com a melhor qualidade a um custo justo, administrando da melhor forma possível os recursos trazidos aos cofres públicos. Entretanto, grande parte da doutrina, no tocante a possibilidade de adesão a ata de registro de preços, encontra-se distante do quotidiano, onde é preciso equacionar os problemas da administração com menos glamour. Nos dias atuais, não é permitido ao administrador ficar preso a temores impostos por teorias acadêmicas, sob pena de sucumbir aos justos anseios dos cidadãos.

Assim, conforme analisado, a adesão a ata de registro trata-se de ferramenta moderna e otimizadora para compras de bens e contratação de serviços por parte da administração. Nesse sentido, andou bem o legislador gaúcho ao editar o Decreto Estadual n.º 37.288, de 10 de março de 1997, permitindo, de forma legal, moral e ágil, a celebração de contratos sem a necessidade de realização de inúmeras e morosas licitações, posto que existente “licitação paradigma”, a qual passou por todos os filtros normativos existentes, possibilitando ao administrador, comprovada a vantagem, aderir àquela ata de registro de preços.

Como nota, há necessidade de alguns ajustes no sistema atual, em especial na autorização ilimitada de adesões às atas de registros de preços. Tal situação, dependendo do caso concreto, poderá afrontar os princípios da competição e da igualdade de condições entre os licitantes. Entretanto, não é por essa falha do Decreto Federal n.º3931/2001 que deverá ser feita terra arrasada de uma sistemática que vem ao encontro dos anseios da administração pública. Cabe frisar há inúmeros Acórdãos do TCU afirmando a legalidade da adesão às atas de registros de preços, pode-se citar Acórdãos Plenário n.º^s 158/2003, 1365/2003 e 214/2006; Acórdãos Primeira Câmara n.º^s 1586/2003, 2366/2003, 2521/2003 e 2582/2005.

Concluindo, no âmbito do Estado do Rio Grande do Sul, uma vez demonstrada a legalidade da adesão à ata de registro de preços, faz-se mister a ampliação do uso desta ferramenta, em homenagem aos princípios eficiência administrativa, celeridade e economicidade, a fim de oxigenar os cofres públicos e otimizar a gestão pública.

REFERÊNCIAS

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