SUMÁRIO: CONSIDERAÇÕES INICIAIS. 1 Reforma Administrativa. 2 Contexto no Mundo 8 3 Contexto no Brasil: As reformas. 4 Objetivos da Reforma. 5 A EC nº19/98: Principais mudanças provocadas no regime jurídico dos servidores públicos. CONCLUSÃO. REFERÊNCIAS.

CONSIDERAÇÕES INICIAIS

A EC nº 19/98, chamada Reforma Administrativa, suportada pela ideologia da “nova gestão”, buscou implantar, no Brasil, a administração gerencial.  

O espírito dessa emenda constitucional está intimamente ligado ao contexto de seu surgimento, à pretensão de instalar a administração gerencial, mais eficiente, objetivando reduzir gastos e moralizar o serviço público. Tais ideias traduziram-se, essencialmente, no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado.

Busca-se, por meio deste artigo, analisar esse novo modelo de Administração Pública a partir da reforma administrativa, a qual tem influenciado a atuação do Poder Público até os dias de hoje, observando-se suas implicações.

1   Reforma Administrativa

A Emenda Constitucional nº 19/98, conhecida como Reforma Administrativa, foi fruto de diversas discussões e debates no Governo e na sociedade brasileira. Sua proposta foi apresentada ao Legislativo em 23 de agosto de 1995, por meio da Mensagem Presidencial nº 886/95. Suas ideias estão compiladas, principalmente, no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, cujo cerne é a defesa da implementação de uma administração pública gerencial^[1].

Segundo Cármen Lúcia Antunes Rocha, atualmente Ministra do STF, essa emenda constitucional não se trata de mera alteração e criação de artigos, mas de “verdadeira mudança de princípios modelares do subsistema administrativo constitucionalmente acolhido”[2]. Para a autora, busca-se, na verdade, a minimização do Estado, a fim de que sua atuação na sociedade seja reduzida ao máximo.

A EC nº 19/98 trouxe mudanças significativas para o modelo da Administração Pública, especialmente, para o regime jurídico dos servidores públicos. Sem dúvidas, tais alterações surgiram por consequência do contexto econômico e social vivido no mundo e principalmente no Brasil, em busca da eficiência, redução dos gastos e moralização do serviço público. Dessa forma, revela-se profícua uma análise da Reforma Administrativa, suas causas e seu conteúdo, para a compreensão da conjuntura em que se situa a atuação da Administração Pública hoje, especialmente no que tange aos servidores públicos e seu regime jurídico.

2   Contexto no Mundo

A partir da segunda metade do século XX, houve um enorme desenvolvimento tecnológico, modificando, por consequência o sistema econômico mundial. A economia tornou-se globalizada, aumentando a integração e competitividade, mostrando-se independente do Estado, o que denotaria, segundo Bresser Pereira, um dos mentores da Reforma Administrativa Brasileira, não ser mais necessária a proteção estatal de outrora, antes inspirada no Estado do Bem-estar social, pós-guerra. O ideal seria a coordenação entre o mercado e a máquina estatal, sem que um superasse o outro, mas ambos andassem juntos e em equilíbrio[3].

A nova corrente liberal, conforme Bath Tessler[4], postularia a desativação e diminuição do Estado, combatendo aquele que intervém nas atividades econômicas, em busca da redução da inflação. Lutaria ainda pelo esvaziamento dos sindicatos, pela retomada da política do desemprego, enfraquecimento da classe trabalhadora e suas instituições. Além disso, evocaria a limitação do número de servidores e o desestímulo à função pública, em prol da produção e eliminação da incompetência.

Como solução para a falência do sistema econômico e do Estado do Bem-Estar Social, ressurgiu a corrente liberal, e, com ela, veio à tona a necessidade de mudanças estruturais no aparelho estatal e na Administração Pública. Na Inglaterra e na Nova Zelândia, na década de 80, começou a despontar um novo modelo de administrar, assumindo o tradicional civil service britânico um papel diferenciado, uma “nova gestão pública”[5].

Esse mesmo modelo gerencial foi adotado nos EUA na década de 90, e, no Brasil, surgiu no governo do presidente Fernando Henrique Cardoso, veiculado por várias medidas, como a criação do Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado, a elaboração de projetos de reforma, em especial o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, além de leis e medidas provisórias com esse intuito, culminando, finalmente, na EC nº 19/98, denominada Reforma Administrativa.

3  Contexto no Brasil: As reformas

Acompanhando as transformações no mundo, o Brasil também seguiu o esteio das reformas administrativas. A primeira delas ocorreu na década de 1930, durante o governo de Getúlio Vargas. Antes dos anos 30, o país viveu um longo período de Administração Pública Patrimonialista. O Plano Diretor da Reforma do Estado[6] descreve o Estado Patrimonialista como extensão do poder soberano, uma confusão entre o patrimônio público e o do príncipe. Os cargos públicos seriam prêmios entregues aos súditos. A partir do desenvolvimento da sociedade, do capitalismo e da democracia, esse sistema seria considerado inaceitável.

Assim, em combate ao nepotismo e à corrupção, surgiu a administração burocrática, juntamente com o Estado Liberal, a fim de defender a coisa pública contra o patrimonialismo. Visaria combater abusos, dando ênfase a procedimentos e regulamentos rígidos e morosos. Seus princípios orientadores seriam a profissionalização, a ideia de carreira, a hierarquia funcional, a impessoalidade, o formalismo e o poder racional legal. Buscaria controles rígidos dos processos, por exemplo, na admissão de pessoal, nas compras e no atendimento dos cidadãos[7].

No entanto, durante o período burocrático, foram observadas falhas, acarretando algumas reformas ou atos que já previam a mudança para o modelo gerencial. Segundo Oliveira Pereira, na década de 60, surgiria a segunda reforma administrativa, cujos primeiros passos deram-se no governo de João Goulart, concluída apenas no regime militar. Seu propósito seria alcançar maior eficiência no serviço público, com inspiração na iniciativa privada, tendo como resultado a política da descentralização. Os princípios traçados eram planejamento, coordenação, descentralização, delegação de competência e controle[8].

No embalo da reforma, vieram à tona alterações no texto constitucional de 1967, além dos Decretos-lei 199/67 e 200/67. Este último propunha a substituição da Administração Pública burocrática por outra para o desenvolvimento, descentralizando o aparelho estatal, diferenciando administração pública direta de administração pública indireta, dando autonomia de gestão às empresas estatais e autarquias e fundações[9].

Conforme Ana Luísa Coutinho[10], Essa reforma da década de 60 seria uma precursora da atual, tendo como metas a qualidade e eficiência do serviço prestado. Implementou-se a desestatização, por meio da descentralização, o que proporcionou a criação de fundações, autarquias e empresas paraestatais. Tal medida permitiu o crescimento ainda maior do aparelho estatal e, consequentemente, da burocracia.

O fortalecimento e a flexibilização do sistema de mérito foram incentivados, e o modelo de compras do Estado se tornou menos procedimentalista. Essas últimas mudanças trouxeram um efeito negativo, porque incitaram a contratação de empregados sem concurso público, enfraquecendo o núcleo estratégico do Estado[11].

Com o advento da CF/88, vieram à baila inovações no Direito Brasileiro em todos os sentidos, incluindo a Administração Pública, com princípios constitucionais de respeito obrigatório. Existe uma controvérsia doutrinária, apresentada por Coutinho[12], sobre a posição do texto constitucional a respeito da reforma administrativa. Os partidários extremados da reforma julgam a Carta de 1988 demasiadamente burocrática, rígida e formalista. Nesse sentido estão os formuladores do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado[13]. Opinião divergente defende que a Constituição já demonstrava a tentativa de inversão da política de intervenção do Estado, por meio da transferência de algumas atividades, antes estatais, para o setor privado.

Percebe-se que, na década de 1980, criticava-se exaustivamente o modelo burocrático de administração estatal, ante a sucumbência do Estado do Bem-Estar Social. Com o renascimento do Liberalismo, era necessário modificar também a estrutura de governo, incluindo o aparelho estatal, e também as leis que o regiam, principalmente o texto constitucional. Tais ventos moveram as diversas reformas da década de 1990.

De acordo com Germana de Oliveira Moraes[14], a EC nº 19/98 introduziu mudanças operacionais na Administração Pública brasileira, compondo um quadro mais amplo de reformas, entre as quais a política, a previdenciária, entre outras. Tais modificações representam um desdobramento ou continuação de uma mudança estrutural mais profunda, inaugurada com as EC nº 6/95, 7/95 e 9/95. “Essas emendas alteraram dispositivos constitucionais que cuidam da atuação do Estado na atividade econômica e viabilizam a transferência para particulares da prestação de serviços públicos antes a ele reservados”[15].

A autora citada aponta duas causas principais para o surgimento da Reforma Administrativa: a necessidade de adaptar o texto constitucional de 1988 à política de desestatização do governo e o desejo de reduzir os gastos públicos[16].

A primeira causa se relacionaria à opção brasileira, a partir da década de 70, pelo neoliberalismo, acompanhado, em seu bojo, pela desestatização. Para tanto, seria necessário modificar o texto constitucional, pois este representava (e até hoje representa) óbice para a reengenharia do modelo estatal, em direção ao Estado mínimo. O segundo motivo baseia-se em razões meramente fiscais, tais como reduzir despesa e aumentar receita, em busca do equilíbrio das contas públicas, com a diminuição de desperdícios.

A reforma pilotada pela EC nº 19/98, segundo Coutinho, buscaria a diminuição estrutural do Estado, surgindo membros que, cada vez mais, não fazem parte dele, como agências executivas, reguladoras e organizações estatais, entre outras. Retirando, assim, a gestão e a prestação de determinados serviços das mãos do Estado, dirige-se, assim, a torná-las mais flexíveis, modernas e profissionais.[17]

Como continuação da concretização dos objetivos supracitados, foi promulgada a Reforma da Previdência, a EC nº 41/03. Várias foram as tentativas de aprovação dessa emenda no final do governo FHC, mas só foi possível implementá-la no governo de Luís Inácio Lula da Silva. As alterações intentam, em suma, assegurar que as aposentadorias ocorram em idade razoável e que sejam proporcionais ao tempo de contribuição do servidor, como anunciava o Plano Diretor[18], apregoado o intuito de reduzir as despesas públicas e trazer maior eficiência ao serviço público.

4   Objetivos da Reforma

Um dos principais mentores da reforma foi Luiz Carlos Bresser Pereira, ex-Ministro do Ministério de Administração e Reforma do Estado, segundo o qual, a partir dos anos 70, o crescimento distorcido do Estado e o processo de globalização provocaram uma crise, sendo o próprio aparelho estatal a principal causa da redução das taxas de crescimento econômico, da elevação do desemprego e do aumento da inflação. Foi proposta uma reforma econômica conservadora, direcionada ao mercado, rumo ao Estado mínimo. Tal tendência, nos anos 90, seria considerada inviável, pois havia a necessidade de uma verdadeira reconstrução do Estado, a fim de que este cumprisse não apenas suas tarefas clássicas de garantia de direitos individuais, mas também dos sociais e da competitividade de seu país frente ao mercado exterior [19].

De acordo com Bresser, nos Cadernos do MARE, nº 1, está pressuposto que o Estado tem um papel fundamental na coordenação econômica, juntamente com o mercado (e não exclusivamente este, como quer o neoliberalismo conservador). Assim, o mercado coordena a economia através de trocas, e o Estado, “através de transferências para os setores que o mercado não logra remunerar adequadamente segundo o julgamento político da sociedade”[20]. Dessa forma, quando há uma crise importante no sistema, sua origem estará em uma dessas duas bases, sendo que o motivo da crise de 1980 foi o colapso do Estado Social do século XX.

O aparelho estatal deveria se tornar mais barato e eficiente, a fim de aliviar o custo sobre as empresas nacionais que concorrem internacionalmente. Entendeu-se que a reconstrução do Estado e a reforma de seu serviço civil tornaram-se centrais, mas a simples importação de modelos idealizados do universo empresarial não resolveria o problema. Era necessário reconhecer as exigências de novas competências, estratégias administrativas e instituições que acompanhassem o mundo globalizado[21].

O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado ressalta que seria imprescindível e inadiável:

(1) o ajustamento fiscal duradouro; (2) reformas econômicas orientadas para o mercado, que, acompanhadas de uma política industrial e tecnológica, garantam a concorrência interna e criem as condições para o enfrentamento da competição internacional; (3) a reforma da previdência social; (4) a inovação dos instrumentos de política social, proporcionando maior abrangência e promovendo melhor qualidade para os serviços sociais; e (5) a reforma do aparelho do Estado, com vistas a aumentar sua "governança", ou seja, sua capacidade de implementar de forma eficiente políticas públicas.[22] (sem grifos no original)

Um dos processos básicos da reforma do Estado diz respeito à delimitação da área de atuação estatal, com a redução de seu tamanho. De acordo com dados apresentados no Plano Diretor[23], a participação da folha de pagamentos da União no PIB, apesar da redução do número de servidores, aumentou de 2,89% entre 1980 e 1987 para 3,17% no período de 1988 a 1994. Conforme o pensamento dos reformadores, um aparelho tão pesado e oneroso só poderia ser reconstruído se houvesse uma redefinição do seu papel, “...deixando para o setor privado e para o setor público não estatal as atividades que não lhe são específicas”[24].

Assim, para resolver tal problema, especificamente quanto ao funcionalismo público, propôs-se a terceirização dos serviços auxiliares e a manutenção do núcleo estratégico, composto pelos políticos e pela alta burocracia estatal, dentro do governo. Deveria, além disso, existir dois regimes jurídicos dentro do Estado, o estatutário e o celetista, ficando o primeiro limitado às carreiras do Estado, e o outro aos demais servidores de atividades auxiliares, os quais não seria conveniente terceirizar[25].

Por fim, os principais objetivos da reforma, divulgados pelo Governo, seriam, em síntese, a viabilização de uma administração pública mais eficiente, com serviços de melhor qualidade, e a redução de custos. Em suma, são três as estratégias fundamentais: a reforma patrimonial, a reforma fiscal e a reforma gerencial.

5 A EC nº19/98: Principais mudanças provocadas no regime jurídico dos servidores públicos

As alterações primordiais inauguradas pela EC nº 19/98 referem-se à exigência constitucional de eficiência na Administração, à transferência, cada vez maior, de atividades antes exercidas pelo Estado para a iniciativa privada e às mudanças no regime de pessoal, com enfoque no enxugamento de gastos.

Algumas modificações essenciais no regime de pessoal, apontadas por Germana Moraes[26], são:

a)      O fim da obrigatoriedade do regime único na administração direta, autárquica e fundacional, pois as funções diferentes exigiam, muitas vezes, regimes distintos, comprometendo a flexibilidade da gestão na Administração Pública, impedindo a eficiência (nova redação do art. 39, caput, da CF – atualmente suspensa por liminar proferida pelo STF na ADI nº 2.135-4);

b)      A alteração das normas de admissão de pessoal, com a permissão do ingresso de estrangeiros em cargos públicos, a exigência de concurso público para a admissão de servidores para cargos efetivos e empregos públicos, a concessão de função de confiança apenas para detentores de cargos efetivos e a reserva de um percentual de cargos em comissão para servidores de carreira (art. 37, I, II e V, da CF);

c)      A flexibilização da estabilidade do servidor público, com ampliação para 3 anos do prazo de estágio probatório, avaliações periódicas de desempenho do servidor, além do acréscimo de mais duas novas hipóteses de perda do cargo por servidor estável: a demissão por insuficiência de desempenho (art. 41, III, CF) e a exoneração para redução de despesas com pessoal, em respeito à limitação com pessoal ativo e inativo, prevista em lei complementar (art. 169, § 3º, III, CF);

d)     As mudanças das regras relativas à remuneração, cujo pano de fundo é a previsão de fixação de limites de despesas com pessoal. Criou-se a categoria dos subsídios, a fim de tornar mais transparente a remuneração percebida pelos agentes políticos. Fixou-se o limite máximo de remuneração dos servidores públicos, qual seja, aquela percebida pelos Ministros do STF. Determinou-se que a remuneração dos servidores postos em disponibilidade seria proporcional ao tempo de serviço (art. 37, X e XI, da CF).

Tais mudanças, consoante o Plano Diretor[27], visariam garantir conquistas da CF/88 que nunca teriam se concretizado, principalmente a definição de um teto determinado para a remuneração dos servidores públicos.

Percebe-se que o Governo buscou apregoar, principalmente, seu desejo de alcançar maior eficiência e qualidade nos serviços públicos, reconstruir o Estado, em vez de apenas reduzi-lo ou torná-lo mínimo[28]. Apesar de anunciar um Estado Social-liberal e democrático, repudiando a ideologia neoliberal conservadora, percebeu-se, a partir da implementação da Reforma Administrativa, uma progressiva privatização, em direção à redução da atuação e do tamanho do Estado, a fim de diminuir os dispêndios com o serviço público.

CONCLUSÃO

Portanto, a partir da reflexão acima realizada a respeito do novo modelo de Administração Pública gerencial no Brasil, inaugurado pela EC nº 19/98, apelidada de Reforma Administrativa, verifica-se que tal formatação tem trazido influxos de modernização e controle de gastos públicos até hoje, especialmente na progressiva modificação do regime jurídico dos agentes públicos.

Tais mudanças traduzem em evolução positiva para o desenvolvimento de um Estado mais preocupado com a execução de suas funções de acordo com os princípios de legalidade, economicidade, eficiência e moralidade.

REFERÊNCIAS

BASTOS, Lília Flores de Araújo. Contratos de gestão celebrados pelo poder público com organizações. Revista da Fundação Escola Superior do Ministério Público do Distrito Federal e Territórios, Distrito Federal, volume 12, Edição especial, p. 212-347, nov. 2004.

BRASIL. Presidência da República. Ministério da Administração e da Reforma do Estado. Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, de novembro de 1995. Disponível em:< http://www.bresserpereira.org.br/Documents/MARE/PlanoDiretor/planodiretor.pdf>. Acesso em 05 de maio de 2012.

COUTINHO, Ana Luísa Celino. Servidor Público: Reforma Administrativa, Estabilidade, Emprego Público, Direito Adquirido. Curitiba: Juruá, 2003.

MORAES, Germana de Oliveira. Considerações gerais sobre a reforma administrativa: Emenda Constitucional 19, de 04.06.1998. Revista Tributária e de Finanças Públicas, ano 8, nº 34, p. 169-175, setembro/outubro, 2000.

PEREIRA, Cláudia Fernanda de Oliveira. Reforma Administrativa: o Estado, o Serviço Público e o Servidor. 1ª ed. Brasília: Brasília Jurídica, 1998.

PEREIRA, Luiz Carlos Bresser e SPINK, Peter (Organizadores). Reforma do Estado e Administração Pública Gerencial. Rio de Janeiro: Editora Fundação Getúlio Vargas, 1998.

PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. A Reforma do Estado dos anos 90: Lógica e Mecanismos de Controle. Cadernos MARE da Reforma do Estado, volume 1. Brasília: Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado, 1997.

ROCHA, Cármen Lúcia Antunes. Princípios Constitucionais dos Servidores Públicos. São Paulo: Saraiva, 1999.

TESSLER, Marga Inge Barth. A Reforma Administrativa, o Direito Adquirido e Coisa Julgada. Revista do Tribunal Regional Federal: 4ª Região, volume 10, nº 33, p. 23-34, 1999.