1. RESUMO[1]: A partir da análise de julgados, constata-se que o Supremo Tribunal Federal têm se utilizado, na ponderação de interesses, do princípio da proporcionalidade quando da apreciação e resolução de uma colisão envolvendo direitos fundamentais, mais notadamente, os direitos à intimidade e à informação/publicidade, quando em tela a divulgação da remuneração dos servidores públicos em portais da transparência.

Palavras-chave: Divulgação de remuneração dos servidores públicos, Direitos Fundamentais à intimidade, à informação e à publicidade, Supremo Tribunal Federal.

2. INTRODUÇÃO.

A divulgação dos vencimentos dos servidores públicos em portais da transparência vem se tornando um tema de profundas discussões no cenário nacional, existindo inúmeras demandas judiciais no âmbito do Supremo Tribunal Federal.

Diversos são os enfoques relacionados ao tema, dentre os quais podemos apontar: a) como se decompõe a remuneração dos servidores públicos; b) colisão envolvendo os direitos fundamentais à informação e à publicidade, de um lado, e do direito à intimidade, do outro; c) a publicação da remuneração dos servidores públicos em portais da transparência, à luz da Constituição Federal, e do Supremo Tribunal Federal.

Diante da atualidade do tema, conclui-se pela essencialidade de sua exploração, para que se possa demonstrar a legitimidade constitucional da atuação dos gestores públicos ao publicarem a remuneração dos servidores em sites na internet.

3. SISTEMA CONSTITUCIONAL DE REMUNERAÇÃO.

Antes, porém, de determo-nos à análise de julgados do egrégio Supremo Tribunal Federal, cumpre destacar breves notas acerca da remuneração dos servidores públicos.

Neste vetor, acerca do Sistema Constitucional de Remuneração, estabelece a Constituição Federal, em seus art. 37, X, c/c art. 61, §1º, II, que:

Art. 37. (omissis)

(omissis)

X - a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o § 4º do art. 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices; - destaquei 

Art. 61. (omissis)

§ 1º - São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:

I - fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas;

II - disponham sobre:

a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração; - destaquei

No tópico em discussão, dentre outras normas, a que prevê, no artigo acima transcrito, a iniciativa privativa do chefe do executivo para a edição de leis que disponham sobre aumento de remuneração dos servidores públicos, deve ser observada pelos Estados, Distrito Federal e Municípios.

Ou melhor, pelo princípio da simetria, certas normas previstas na Constituição Federal devem ser de observância obrigatória pelos outros entes políticos. Neste sentir, as normas acerca do sistema constitucional de remuneração devem ser obedecidas por todos os entes políticos quando tendentes ao aumento, à fixação ou alteração da remuneração de seus cargos, empregos e funções, seja da Administração Direta, seja da Indireta.

E, avançando ainda mais, quando falamos em aumento de remuneração apenas por iniciativa de lei do chefe do executivo, temos que entender como se decompõe a remuneração.

Destarte, esta contraprestação, também denominada vencimentos, é formada, em sua estrutura, pelo vencimento-base (ou vencimento), e por acréscimos (ou vantagens pecuniárias), aqui incluídos os adicionais e as gratificações. A respeito do sistema normativo constitucional de remuneração, doutrina abalizada corrobora o acima exposto, vejamos:

“Remuneração é o montante percebido pelo servidor público a título de vencimentos e de vantagens pecuniárias. É, portanto, o somatório das várias parcelas pecuniárias a que faz jus, em decorrência de sua situação funcional.

Vencimento é a retribuição pecuniária  que o servidor percebe pelo exercício de seu cargo, conforme a correta conceituação prevista no estatuto funcional federal (art. 40, Lei nº 8.112/90). Emprega-se, ainda, no mesmo sentido vencimento-base ou vencimento-padrão (...).

Vantagens pecuniárias são as parcelas pecuniárias acrescidas ao vencimento-base em decorrência de uma situação fática previamente estabelecida na norma jurídica pertinente. Toda vantagem pecuniária reclama a consumação de certo fato, que proporciona o direito à sua percepção. Presente a situação fática prevista na norma, fica assegurado ao servidor o direito subjetivo a receber o valor correspondente à vantagem. Esses fatos podem ser das mais diversas ordens: desempenho das funções por certo tempo; natureza especial da função; grau de escolaridade; funções exercidas em gabinete de chefia; trabalho em condições anormais de dificuldade etc.

São vantagens pecuniárias os adicionais e as gratificações (...)”. (FILHO, 2008, p. 649/650).  – destaquei

4. DIVULGAÇÃO DOS VENCIMENTOS DOS SERVIDORES PÚBLICOS, A PARTIR DA ANÁLISE DE JULGADOS DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL.

A análise da jurisprudência do nosso egrégio Supremo Tribunal Federal (STF) revela que a colisão entre direitos fundamentais não é uma matéria de embate esporádico, sobressaindo, neste contexto, o princípio da proporcionalidade como um grande vetor para a solução destas questões de envergadura constitucional.

Pois bem, um dos debates de maior atualidade, perante a Suprema Corte, cinge-se à possibilidade, ou não, da divulgação da remuneração dos servidores públicos, em portais da transparência.

Para os defensores da inviabilidade da publicação da remuneração dos agentes públicos, os argumentos, em síntese, centram-se na violação aos arts. 5º, caput, e incisos X e XXXIII; art. 6º, caput; e art. 37, § 3º, inciso II, todos da Constituição, por violação à intimidade, à vida privada e à segurança dos servidores. Em outras palavras, haveria a exposição indevida de um aspecto da vida particular do servidor público, cujos dados pessoais estariam protegidos pela inviolabilidade da intimidade, vida privada, da honra e da imagem dos envolvidos.

Por sua vez, a defesa da legitimidade da publicação dos vencimentos fundamenta-se no direito à informação, e no princípio da publicidade, previstos no art. 37, caput; art. 5º, incisos XIV, e XXXIII; art. 37, §3º, inciso II; e art. 39, §6º; todos da Carta Magna, e no dever de transparência com os gastos públicos.

Feito este registro, cabe passar ao estudo específico das decisões que, na colisão entre os direitos fundamentais à intimidade, de um lado, e os direitos à informação e à publicidade, do outro, quando em tela a divulgação da remuneração dos servidores públicos, se valeram, direta ou indiretamente, da técnica da ponderação de interesses para, por meio da atribuição de um peso específico, em determinado caso concreto, solucionar a querela trazida ao judiciário.

A primeira decisão a ser ressaltada, refere-se ao Mandado de Segurança coletivo impetrado pelo Sindicato dos Oficiais de Justiça e Oficiais de Justiça Avaliadores do Pará, em face da Resolução nº 151, de 05 de julho de 2012, editada pelo Conselho Nacional de Justiça que, ao conferir nova redação ao art. 3º, da Resolução nº 102, de 15 de dezembro de 2009, determinou a divulgação nominal da remuneração e de quaisquer verbas pagas aos membros da magistratura e aos servidores, a qualquer título.

Argumentou, em síntese, a impetrante, dentre outros argumentos, que a referida Resolução, ao autorizar a divulgação dos vencimentos dos servidores públicos, colocaria em risco os direitos fundamentais à intimidade, à privacidade e ao sigilo de dados, estampados no art. 5º, incisos X e XII, da Constituição Federal/1988.

Por se tratar de matéria constitucional, manifestou-se o egrégio STF, nos autos da Medida Cautelar em Mandado de Segurança, MS 31.659 MC/DF, de relatoria do Ministro Marco Aurélio, conferindo prevalência aos princípios da transparência e da publicidade. Vejamos, a respeito, passagens da decisão proferida pelo eminente relator supramencionado:

“(...) 2. Confiro interpretação amplíssima ao inciso XXXIII do artigo 5º da Carta Federal. Assim o faço porque se trata de um dos direitos mais importantes atribuídos à cidadania. Os princípios da transparência e da publicidade consubstanciam elementos essenciais à manutenção do Estado Democrático de Direito, já que permitem a fiscalização e, em último grau, o controle popular das atividades desempenhadas pelos agentes públicos. A propósito, afirma Wallace Paiva Martins Júnior:

Seja qual for o grau de transparência administrativa em um ordenamento jurídico, esta é considerada um dos alicerces básicos do Estado Democrático de Direito e da moderna Administração Pública pelo acesso à informação e pela participação na gestão

da coisa pública, diminuindo os espaços reservados ao caráter sigiloso da atividade administrativa – ponto de partida para os nichos da ineficiência do arbítrio e da imunidade do poder (Transparência administrativa: publicidade, motivação e participação popular, 2004, p. 17).

Decorre do citado princípio o direito do público ao pleno acesso aos valores despendidos com as atividades estatais, incluído aquele transferido a título de remuneração aos respectivos servidores. Cumpre ressaltar que são os cidadãos que contribuem para a formação do patrimônio público, que a todos pertence, surgindo natural a prerrogativa de fiscalização.  Dentro desse contexto, é dever do Poder Público facilitar o acesso a tal informação, inclusive atuando mediante a disponibilização, em sítio eletrônico, dos referidos dados, que deverão ser completos e inteligíveis ao homem médio”. (Supremo Tribunal Federal, MS 31659 MC/DF, Relator: Min. Marco Aurélio, julgamento: 18/10/2012, DJe-221, publicação: 09/11/2012). - destaquei

Em outro caso, o Sindicato dos Servidores Integrantes das Carreiras de Planejamento e Orçamento, Finanças e Controle do Distrito Federal (SINDIFICO/DF) impetrou Mandado de Segurança (de nº 2012.00.2.015310-0), perante o Tribunal de Justiça do Distrito Federal (TJDFT), questionando os termos da Portaria conjunta nº 02, de 26 de junho de 2012, do  Secretário da Receita federal do Brasil do Ministério da Fazenda, e do Secretário de Comércio e Serviços do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior, que autorizou a divulgação da remuneração dos servidores públicos representados pelo impetrante na rede mundial de computadores.

Cumpre referir que o relator do mandamus acima epigrafado, Desembargador Mário Machado, do TJDFT, deferiu a liminar pleiteada, sob a alegação de afronta aos princípios constitucionais da privacidade e da dignidade da pessoa humana.

Contra esta decisão liminar, o Distrito Federal ingressou com pedido de suspensão dos efeitos da liminar perante o presidente do Tribunal de Justiça do Distrito Federal que, ao indeferir o pleito, possibilitou a abertura do exame constitucional dos autos perante a Suprema Corte.

Feito este breve panorama, mais uma vez, no contexto da análise constitucional acerca da legitimidade da divulgação dos vencimentos dos agentes públicos em portais da transparência, o Supremo Tribunal Federal conferiu, frente a um juízo de ponderação, primazia aos direitos à informação e à publicidade, conforme se pode visualizar do excerto abaixo transcrito do voto proferido pelo Ministro Ayres Britto, à época presidente do Tribunal Maior, nos autos da Suspensão de Segurança, SS nº 4.661/DF, vejamos:

“(...) 5. Ora, no caso dos autos, é evidente estar-se diante de matéria constitucional, devido a que a decisão impugnada versa o tema do direito fundamental de acesso à informação pública (inciso XXXIII do art. 5º, inciso II do § 3º do art. 37 e § 2º do art. 216, todos da Constituição Federal), de parelha com o princípio igualmente constitucional da publicidade da atuação administrativa (caput do art. 37 da CF). Princípio que, para além da simples publicidade do agir de toda a Administração Pública, propicia o controle da atividade estatal até mesmo pelos cidadãos. Donde a facilitada conclusão de que decisões judiciais contrárias a tais normas constitucionais de proa gera grave lesão à ordem pública.

 6. Como ainda se faz de facilitada percepção, a remuneração dos agentes públicos constitui informação de interesse coletivo ou geral, nos exatos termos da primeira parte do inciso XXXIII do art. 5º da Constituição Federal”. (Supremo Tribunal Federal, SS 4661/DF, Relator: Min. Presidente Ayres Britto, julgamento: 21/08/2012, DJe-168, publicação: 27/08/2012). - destaquei

De outra banda, podemos mencionar discussão de elevada monta no âmbito da matéria em foco, travada nos autos do pedido de Suspensão de Segurança ajuizada pelo Município de São Paulo, contra as decisões proferidas pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo (TJSP), nos Mandados de Segurança de nº 180.176-0/7-00, e de nº 180.589-0/1-00, que suspenderam a divulgação da remuneração bruta dos servidores municipais em sítio eletrônico na Internet denominado “De Olho nas Contas”.

Ratificando novamente a posição anteriormente aqui já afirmada, o egrégio Supremo Tribunal Federal, nos autos da Suspensão de Segurança, SS nº 3.902-AgR/SP, privilegiou, em um juízo de ponderação, os direitos à informação e à publicidade, frente à intimidade dos servidores públicos em não terem seus vencimentos divulgados na rede mundial de computadores.Veja-se, a respeito, a ementa, de Relatoria do então Ministro Cezar Peluso, que foi assim redigida:

Ementa: SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. ACÓRDÃOS QUE IMPEDIAM A DIVULGAÇÃO, EM SÍTIO ELETRÔNICO OFICIAL, DE INFORMAÇÕES FUNCIONAIS DE SERVIDORES PÚBLICOS, INCLUSIVE A RESPECTIVA REMUNERAÇÃO. DEFERIMENTO DA MEDIDA DE SUSPENSÃO PELO PRESIDENTE DO STF. AGRAVO REGIMENTAL. CONFLITO APARENTE DE NORMAS CONSTITUCIONAIS. DIREITO À INFORMAÇÃO DE ATOS ESTATAIS, NELES EMBUTIDA A FOLHA DE PAGAMENTO DE ÓRGÃOS E ENTIDADES PÚBLICAS. PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE ADMINISTRATIVA. NÃO RECONHECIMENTO DE VIOLAÇÃO À PRIVACIDADE, INTIMIDADE E SEGURANÇA DE SERVIDOR PÚBLICO. AGRAVOS DESPROVIDOS.

1. Caso em que a situação específica dos servidores públicos é regida pela 1ª parte do inciso XXXIII do art. 5º da Constituição. Sua remuneração bruta, cargos e funções por eles titularizados, órgãos de sua formal lotação, tudo é constitutivo de informação de interesse coletivo ou geral. Expondo-se, portanto, a divulgação oficial. Sem que a intimidade deles, vida privada e segurança pessoal e familiar se encaixem nas exceções de que trata a parte derradeira do mesmo dispositivo constitucional (inciso XXXIII do art. 5º), pois o fato é que não estão em jogo nem a segurança do Estado nem do conjunto da sociedade.

2. Não cabe, no caso, falar de intimidade ou de vida privada, pois os dados objeto da divulgação em causa dizem respeito a agentes públicos enquanto agentes públicos mesmos; ou, na linguagem da própria Constituição, agentes estatais agindo “nessa qualidade” (§6º do art. 37). E quanto à segurança física ou corporal dos servidores, seja pessoal, seja familiarmente, claro que ela resultará um tanto ou quanto fragilizada com a divulgação nominalizada dos dados em debate, mas é um tipo de risco pessoal e familiar que se atenua com a proibição de se revelar o endereço residencial, o CPF e a CI de cada servidor. No mais, é o preço que se paga pela opção por uma carreira pública no seio de um Estado republicano.

3. A prevalência do princípio da publicidade administrativa outra coisa não é senão um dos mais altaneiros modos de concretizar a República enquanto forma de governo. Se, por um lado, há um necessário modo republicano de administrar o Estado brasileiro, de outra parte é a cidadania mesma que tem o direito de ver o seu Estado republicanamente administrado. O “como” se administra a coisa pública a preponderar sobre o “quem” administra – falaria Norberto Bobbio -, e o fato é que esse modo público de gerir a máquina estatal é elemento conceitual da nossa República. O olho e a pálpebra da nossa fisionomia constitucional republicana.

(...)”. - destaquei

Por fim, dentro deste panorama, realçando algumas decisões já proferidas no âmbito da Suprema Corte, digno de registro pode ser visualizado no Informativo nº 630, verbis:

Servidor público: divulgação de vencimentos e publicidade administrativa 

Ao aplicar o princípio da publicidade administrativa, o Plenário desproveu agravo regimental interposto de decisão do Min. Gilmar Mendes, Presidente à época, proferida nos autos de suspensão de segurança ajuizada pelo Município de São Paulo. A decisão questionada suspendera medidas liminares que anularam, provisoriamente, o ato de divulgação da remuneração bruta mensal, com o respectivo nome de cada servidor, em sítio eletrônico da internet, denominado "De Olho nas Contas". (...) Reputou-se que o princípio da publicidade administrativa, encampado no art. 37, caput, da CF, significaria o dever estatal de divulgação de atos públicos. Destacou-se, no ponto, que a gestão da coisa pública deveria ser realizada com o máximo de transparência, excetuadas hipóteses constitucionalmente previstas, cujo sigilo fosse imprescindível à segurança do Estado e da sociedade (CF, art. 5º, XXXIII). Frisou-se que todos teriam direito a receber, dos órgãos públicos, informações de interesse particular ou geral, tendo em vista a efetivação da cidadania, no que lhes competiria acompanhar criticamente os atos de poder. Aduziu-se que a divulgação dos vencimentos brutos de servidores, a ser realizada oficialmente, constituiria interesse coletivo, sem implicar violação à intimidade e à segurança deles, uma vez que esses dados diriam respeito a agentes públicos em exercício nessa qualidade. Afirmou-se, ademais, que não seria permitida a divulgação do endereço residencial, CPF e RG de cada um, mas apenas de seu nome e matrícula funcional. Destacou-se, por fim, que o modo público de gerir a máquina estatal seria elemento conceitual da República.
SS 3902 Segundo AgR/SP, rel. Min. Ayres Britto, 9.6.2011. (SS-3902)

Destarte, como podemos depreender dos julgados acima referenciados, o Supremo Tribunal Federal vem consolidando posição firme frente à temática da possibilidade ou não de divulgação dos vencimentos dos servidores públicos em portais da transparência.

Neste contexto, frente a um juízo de ponderação, e com base na proporcionalidade, o Tribunal Maior vem conferindo primazia aos princípios da publicidade e da informação, quando confrontadas, dentre outros, com o direito à intimidade.

Para tanto, dentre outros, podemos elencar, como argumentos centrais utilizados pelo STF, que resultam na atribuição de um peso maior de proteção aos direitos fundamentais da informação e da publicidade:

a) a remuneração dos agentes públicos constitui informação de interesse coletivo ou geral, sendo a sua divulgação amparada no art. 5º, inciso XXXIII, da Constituição;

b) a transparência na gestão da coisa pública, o acesso irrestrito à informação, e a publicidade consubstanciam elementos essenciais à manutenção da República, da cidadania, e do Estado Democrático de Direito, pois permitem o controle social, e a fiscalização das atividades desempenhadas pelos agentes públicos;

c) a necessidade de controle da atividade estatal pelos cidadãos, somente possibilitada com a ampla divulgação dos atos estatais;

d) supremacia do interesse público sobre o interesse privado;

e) o pressuposto, extraído do texto constitucional, de que o caráter sigiloso das informações que envolvem a coisa pública deve ser tido como exceção;

f) o respeito à intimidade, à vida privada e à segurança dos servidores públicos, com a divulgação apenas de dados que façam menção a agentes públicos em exercício nessa qualidade, tais como nome, órgão de lotação, cargo, matrícula funcional, e remuneração, não se permitindo, pois, a revelação de dados pessoais, a exemplo do CPF, RG e endereço residencial, evitando a exposição indevida dos servidores públicos e de seus familiares;

g) a divulgação de informações como remuneração bruta, cargo, funções, e órgão de lotação são todos dados constitutivos de interesse geral, expondo-se a divulgação oficial, já que relacionados ao agente público enquanto agente público.

Não sem razão, reforça e ratifica a posição aqui exposta a divulgação, de forma irrestrita, dos subsídios dos Ministros e a remuneração dos servidores do quadro de pessoal do Supremo Tribunal Federal, assim como os proventos dos Ministros aposentados, dos servidores inativos e pensionistas, efetivada na quarta sessão administrativa, realizada em 22 de maio de 2012, em respeito à publicação da Lei nº 12.527/2011 (Lei de acesso à informação) [2].

5. CONCLUSÃO.

Ao final deste artigo, faz-se necessário sintetizar as principais idéias desenvolvidas, veja-se:

A remuneração, ou vencimentos, é formada, em sua estrutura, pelo vencimento-base (ou vencimento), e por acréscimos (ou vantagens pecuniárias), aqui incluídas as gratificações e os adicionais.

A partir da análise de julgados, constata-se que o Supremo Tribunal Federal tem se utilizado da ponderação de interesses e do princípio da proporcionalidade, conferindo primazia aos direitos à informação e à publicidade, frente ao direito à intimidade, quando em tela a divulgação da remuneração dos servidores públicos em portais da transparência.

6. REFERÊNCIAS.

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SARMENTO, Daniel. A Ponderação de Interesses na Constituição Federal. 1. ed. Rio de Janeiro: Lúmen Juris, 2003.

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