Introdução

                        Busca-se, por meio do presente trabalho, tecer breves considerações acerca do delineamento constitucional e da regulamentação legal da assistência social no ordenamento jurídico pátrio, em especial no que concerne ao benefício de prestação continuada.

                        Analisar-se-á, ainda, em linhas gerais, o recente posicionamento do Supremo Tribunal Federal que declarou a inconstitucionalidade da exigência legal de renda per capita familiar inferior a ¼ do salário mínimo para concessão do benefício de prestação continuada.

O benefício de prestação continuada como principal manifestação da assistência social

                        Juntamente com os direitos relativos à saúde e àprevidência social, as prestações concernentes àassistência socialapresentam-se como objetivo a ser perseguido pela seguridade social, entendida como um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da Sociedade, nos termos do artigo 194 da Constituição Federal.

                        O artigo 203 da Constituição Federal[1]elenca os beneficiários e os objetivos da assistência social nos seguintes termos:

Art. 203. A assistência social será prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuição à seguridade social, e tem por objetivos:

I - a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice;

II - o amparo às crianças e adolescentes carentes;

III - a promoção da integração ao mercado de trabalho;

IV - a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e a promoção de sua integração à vida comunitária;

V - a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei.

[original sem grifo]

                        Percebe-se, portanto, que a assistência social é um plano de prestações sociais mínimas e gratuitas a cargo do Estado para prover pessoas necessitadas – independente da exigência de contribuição para o sistema da seguridade social – de condições dignas de vida. Conforme lição de Marcelo Leonardo Tavares[2]:

“É um direito social fundamental e, para o Estado, um dever a ser realizado através de ações diversas que visem atender às necessidades básicas do indivíduo, em situações críticas da existência humana, tais como a maternidade, infância, adolescência, velhice e para pessoas portadoras de deficiência.”

                        Com o objetivo de regulamentar o aludido dispositivo constitucional, foi editada a Lei 8.742/93 – Lei Orgânica da Previdência Social[3], que dispõe, em seu artigo 20, acerca do benefício de prestação continuada, que constitui a principal prestação da assistência social. Eis o teor do referido dispositivo:

Art. 20. O benefício de prestação continuada é a garantia de um salário-mínimo mensal à pessoa com deficiência e ao idoso com 65 (sessenta e cinco) anos ou mais que comprovem não possuir meios de prover a própria manutenção nem de tê-la provida por sua família. (Redação dada pela Lei nº 12.435, de 2011) 

§ 1^o Para os efeitos do disposto no caput, a família é composta pelo requerente, o cônjuge ou companheiro, os pais e, na ausência de um deles, a madrasta ou o padrasto, os irmãos solteiros, os filhos e enteados solteiros e os menores tutelados, desde que vivam sob o mesmo teto. (Redação dada pela Lei nº 12.435, de 2011) 

§ 2^o Para efeito de concessão deste benefício, considera-se pessoa com deficiência aquela que tem impedimentos de longo prazo de natureza física, mental, intelectual ou sensorial, os quais, em interação com diversas barreiras, podem obstruir sua participação plena e efetiva na sociedade em igualdade de condições com as demais pessoas. (Redação dada pela Lei nº 12.470, de 2011) 

§ 3^o Considera-se incapaz de prover a manutenção da pessoa com deficiência ou idosa afamília cuja renda mensal per capita seja inferior a 1/4 (um quarto) do salário-mínimo. (Redação dada pela Lei nº 12.435, de 2011) 

§ 4^o O benefício de que trata este artigo não pode ser acumulado pelo beneficiário com qualquer outro no âmbito da seguridade social ou de outro regime, salvo os da assistência médica e da pensão especial de natureza indenizatória. (Redação dada pela Lei nº 12.435, de 2011) 

(...)

                        Da análise do dispositivo legal em comento, percebe-se que o benefício de prestação continuada é devido à pessoa com deficiência e ao idoso com mais de 65 (sessenta e cinco) anos que comprovem não possuir meios de prover a própria manutenção ou de tê-la provida pela família.

                        Em que pese o artigo 20 da Lei 8.742/93 ter sido alterado em alguns pontos pelas Leis 12.435 e 12.470, ambas de 2011 – para estabelecer novos conceitos de família e constatação de deficiência –, desde a sua redação original há a exigência de que a renda per capita do grupo familiar seja inferior a ¼ do salário mínimo (§ 3º).

                        Tal exigência legal – renda per capita inferior a ¼ do salário mínimo –sempre gerou muita discussão, seja em nível doutrinário, seja no campo jurisprudencial.

Da (in)constitucionalidade da exigência de renda per capita inferior a ¼ do salário mínimo

                        Instado a se manifestar acerca da constitucionalidade da exigência legal de renda per capita inferior a ¼ do salário mínimo, o STF julgou improcedente os pedidos deduzidos na ADI 1232/DF, reputando, portanto, constitucional o § 3º do artigo 20 da Lei 8.742/93.

                        Na ocasião, entendeu o Excelso Pretório que o legislador infraconstitucional, ao estabelecer tal exigência, teria atuado nos estritos limites autorizados pela Constituição Federal, cujo artigo 203, V, estabelece “a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei”.

                        Vejamos a ementa do julgamento[4]: 

EMENTA: CONSTITUCIONAL. IMPUGNA DISPOSITIVO DE LEI FEDERAL QUE ESTABELECE O CRITÉRIO PARA RECEBER O BENEFÍCIO DO INCISO V DO ART. 203, DA CF. INEXISTE A RESTRIÇÃO ALEGADA EM FACE AO PRÓPRIO DISPOSITIVO CONSTITUCIONAL QUE REPORTA À LEI PARA FIXAR OS CRITÉRIOS DE GARANTIA DO BENEFÍCIO DE SALÁRIO MÍNIMO À PESSOA PORTADORA DE DEFICIÊNCIA FÍSICA E AO IDOSO. ESTA LEI TRAZ HIPÓTESE OBJETIVA DE PRESTAÇÃO ASSISTENCIAL DO ESTADO. AÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE.

(ADI 1232, Relator(a):  Min. ILMAR GALVÃO, Relator(a) p/ Acórdão:  Min. NELSON JOBIM, Tribunal Pleno, julgado em 27/08/1998, DJ 01-06-2001 PP-00075 EMENT VOL-02033-01 PP-00095)

                        Esse posicionamento, no entanto, não ficou imune à críticas.

                        Aqueles que se posicionavam de maneira contrária ao decidido na referida ADI 1232, defendiam que, havendo lei disciplinadora da matéria, a questão passa a ser o questionamento sobre se o Poder Legislativo, a título de estabelecer o conceito de necessidade, pode escolher qualquer critério, esvaziando o conteúdo constitucional[5].

                        Assim, por entenderem que a previsão objetiva da lei não se apresenta suficiente para cumprir o conteúdo mínimo do princípio da dignidade da pessoa humana, sustentavam que o juiz deveria externar fundamentadamente as razões de seu convencimento, utilizando-se de outros fatores que tivessem o condão de comprovar a condição de miserabilidade da família do autor.

                        Nesta senda, o próprio STF reviu seu posicionamento anterior, quando, julgando a Medida Cautelar na Reclamação 4374-MC/PE[6], sem declarar a inconstitucionalidade do § 3º do artigo 20 da Lei 8.742/93,reconheceu a insuficiência dos critérios objetivos por ela estabelecidos. Por esclarecedores, colacionam-se excertos do voto do Ministro Gilmar Mendes, ora relator:

(...)

A análise dessas decisões me leva a crer que, paulatinamente, a interpretação da Lei n° 8.742/93 em face da Constituição vem sofrendo câmbios substanciais neste Tribunal. De fato, não se pode negar que a superveniência de legislação que estabeleceu novos critérios mais elásticos para a concessão de outros benefícios assistenciais - como a Lei n° 10.836/2004, que criou o Bolsa Família; a Lei n° 10.689/2003, que instituiu o Programa Nacional de Acesso à Alimentação; a Lei n° 10.219/01, que criou o Bolsa Escola; a Lei n° 9.533/97, que autoriza o Poder Executivo a conceder apoio financeiro a Municípios que instituírem programas de garantia de renda mínima associados a ações socioeducativas; assim como o Estatuto do Idoso (Lei n° 10.741/03) - está a revelar que o próprio legislador tem reinterpretado o art. 203 da Constituição da República. Os inúmeros casos concretos que são objeto do conhecimento dos juízes e tribunais por todo o país, e chegam a este Tribunal pela via da reclamação ou do recurso extraordinário, têm demonstrado que os critérios objetivos estabelecidos pela Lei n° 8.742/93 são insuficientes para atestar que o idoso ou o deficiente não possuem meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua família. Constatada tal insuficiência, os juízes e tribunais nada mais têm feito do que comprovar a condição de miserabilidade do indivíduo que pleiteia o benefício por outros meios de prova. Não se declara a inconstitucionalidade do art. 20, § 3o, da Lei n° 8.742/93, mas apenas se reconhece a possibilidade de que esse parâmetro objetivo seja conjugado, no caso concreto, com outros fatores indicativos do estado de penúria do cidadão.

(...)

Brasília, 1o de fevereiro de 2007. Ministro GILMAR MENDES Relator.

(Rcl 4374 MC, Relator(a): Min. GILMAR MENDES, julgado em 01/02/2007, publicado em DJ 06/02/2007 PP-00111) [original sem grifo] 

                        Novamente instado a se manifestar, o STF revisitou a questão e, no julgamento dos RE’s 567.985/MT e 580.693/PR[7], em sessão do dia 18.04.2013, declarou incidenter tantum a inconstitucionalidade do § 3º do artigo 20 da Lei 8.742/93. Considerando que o acórdão ainda não foi publicado, vejamos os principais pontos do julgamento, sintetizados no Informativo n. 702 do Supremo Tribunal Federal:

Prevaleceu o voto do Min. Gilmar Mendes, relator do RE 580963/PR. Ressaltou haver esvaziamento da decisão tomada na ADI 1232/DF — na qual assentada a constitucionalidade do art. 20, § 3º, da Lei 8.742/93 —, especialmente por verificar que inúmeras reclamações ajuizadas teriam sido indeferidas a partir de condições específicas, a demonstrar a adoção de outros parâmetros para a definição de miserabilidade.(...). O Min. Celso de Mello acresceu que, conquanto excepcional, seria legítima a possibilidade de intervenção jurisdicional dos juízes e tribunais na conformação de determinadas políticas públicas, quando o próprio Estado deixasse de adimplir suas obrigações constitucionais, sem que isso pudesse configurar transgressão ao postulado da separação de Poderes. 

O Min. Gilmar Mendes aludiu que a Corte deveria revisitar a controvérsia, tendo em conta discrepâncias, haja vista a existência de ação direta de inconstitucionalidade com efeito vinculante e, ao mesmo tempo, pronunciamentos em reclamações, julgadas de alguma forma improcedentes, com a validação de decisões contrárias ao que naquela decidido. Enfatizou que a questão seria relevante sob dois prismas: 1º) a evolução ocorrida; e 2º) a concessão de outros benefícios com a adoção de critérios distintos de 1/4 do salário mínimo. (...). 

                        Na mesma ocasião, e em face do que decido no julgamento dos recursos extraordinários acima mencionados, o STF julgou improcedente, no mérito, a Reclamação 4374/PE, ajuizada pelo INSS para garantir a autoridade da decisão proferida na ADI 1232/DF. O resumo do julgamento também pode ser encontrado no Informativo n. 702 do Supremo Tribunal Federal[8]:

Ao apreciar reclamação ajuizada pelo INSS para garantir a autoridade de decisão da Corte proferida na ADI 1232/DF (DJU de 9.9.98), que declarara a constitucionalidade do § 3º do art. 20 da Lei 8.742/93 (Lei Orgânica da Assistência Social - Loas), o Plenário, por maioria, julgou improcedente o pedido por considerar possível revisão do que decidido naquela ação direta, em razão da defasagem do critério caracterizador da miserabilidade contido na mencionada norma. Assim, ao exercer novo juízo sobre a matéria e, em face do que decidido no julgamento do RE 567985/MT e do RE 580963/PR, confirmou a inconstitucionalidade do: a) § 3º do art. 20 da Lei 8.742/93, que estabelece a renda familiar mensal per capita inferior a 1/4 do salário mínimo para a concessão de benefício a idosos ou deficientes(...). Asseverou-se que o critério legal de “renda familiar per capita inferior a um quarto do salário mínimo” estaria defasado para caracterizar a situação de miserabilidade. Destacou-se que, a partir de 1998, data de julgamento da mencionada ADI, outras normas assistenciais foram editadas, com critérios mais elásticos, a sugerir que o legislador estaria a reinterpretar o art. 203, V, da CF (“Art. 203. A assistência social será prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuição à seguridade social, e tem por objetivos: ... V - a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei”).

Aduziu-se ser possível que o STF, via julgamento da presente reclamação, pudesse revisar o que decidido na ADI 1232/DF e exercer nova compreensão sobre a constitucionalidade do § 3º do art. 20 da Lei 8.742/93.(...). Frisou-se que, no atual contexto de significativas mudanças econômico-sociais, as legislações em matéria de benefícios previdenciários e assistenciais teriam trazido critérios econômicos mais generosos, com consequente aumento do valor padrão da renda familiar per capita. Consignou-se a inconstitucionalidade superveniente do próprio critério definido pelo § 3º do art. 20 da Loas. Tratar-se-ia de inconstitucionalidade resultante de processo de inconstitucionalização em face de notórias mudanças fáticas (políticas, econômicas e sociais) e jurídicas (sucessivas modificações legislativas dos patamares econômicos utilizados como critérios de concessão de outros benefícios assistenciais por parte do Estado). Pontuou-se a necessidade de se legislar a matéria de forma a compor um sistema consistente e coerente, a fim de se evitar incongruências na concessão de benefícios, cuja consequência mais óbvia seria o tratamento anti-isonômico entre os diversos beneficiários das políticas governamentais de assistência social. (...). 

                        Em conclusão, verifica-se que o posicionamento do STF acerca do tema evoluiu ao longo do tempo, passando de uma inicial declaração de constitucionalidade da exigência de renda per capita familiar inferior a ¼ do salario mínimo (ADI 1232), admitindo, em seguida, a utilização de outros critérios que pudessem comprovar a situação de miserabilidade do grupo familiar (Medida Cautelar na Reclamação 4374/PE), para, por fim, declarar a inconstitucionalidade do § 3º do artigo 20 da Lei 8.213/91.

                        Reconhece-se que, de fato, a exigência constante do dispositivo legal em exame – renda per capita familiar inferior a ¼ do salario mínimo –, analisada isoladamente, como critério único para aferição da situação de vulnerabilidade, acabava impedindo, por vezes, a plena realização do postulado da dignidade da pessoa humana.

                        No entanto, não se pode negar que a ausência de critério objetivo para verificação da condição de miserabilidade do grupo familiar também se apresenta indesejada, mormente no que se refere à atuação no âmbito administrativo.

                        Isso porque, pautando-se a Administração Pública na observância estrita do princípio da legalidade, não pode atuar sem um critério objetivo para verificar, no caso concreto, o preenchimento (ou não) dos requisitos necessários à concessão do benefício de prestação continuada.

                        Assim, o ideal seria que, ao lado da declaração de inconstitucionalidade da exigência de renda per capita inferior a ¼ do salário mínimo, o STF tivesse fixado outro critério ou, ainda, estipulado prazo para que o Congresso Nacional assim o fizesse. No entanto, a adoção de uma ou outra das mencionadas alternativas traria consigo outras polêmicas: no primeiro caso, a atuação do Judiciário como legislador positivo e, no segundo caso, a violação à Separação de Poderes, cujas discussões vão muito além do proposto pelo breve estudo.

Referências