INTRODUÇÃO

Impossível falar em Administração Pública sem remeter-se a princípios básicos como a moralidade administrativa e a eficiência. Nessa esteira, surgiu em Constituições anteriores e permanece na nossa atual Carta a proibição de acumular cargos, empregos e funções públicas.

Ainda que seja evidente o caráter saneador da referida vedação para os órgãos públicos, algumas acumulações excepcionais são permitidas.

A Constituição Federal de 1988 em seu artigo 37, inciso XVI, com redação determinada pelas Emendas Constitucionais ns. 19/1998 e 34/2001, veda a acumulação remunerada de cargos públicos, excetuando a de dois cargos de professor, a de um cargo de professor com outro técnico ou científico e a de dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde, com profissões regulamentadas.

O inciso XVII do mesmo artigo ainda estende essa vedação a empregos e funções e abrange autarquias, fundações públicas, sociedades de economia mista, suas subsidiárias, e sociedades controladas, direta ou indiretamente pelo Poder Público.

O presente trabalho, contudo, se restringirá apenas à acumulação de cargos de professores com técnicos ou científicos e suas peculiaridades.

REQUISITOS CONSTITUCIONAIS DA ACUMULAÇÃO

A Constituição Federal de 1988, dentro do mesmo contexto das cartas anteriores, estabeleceu a proibição de acumulação remunerada de cargos, funções e empregos públicos visando, além de resguardar o bom desempenho das atividades a serem executadas pelo funcionário público, garantir, ao maior número possível de cidadãos habilitados para tanto, o acesso aos cargos públicos. Trata-se de instrumento para fazer valer o princípio da acessibilidade aos cargos públicos a todos os brasileiros.

Na lição do ilustre Carlos Ari SUNDFELD[1], verbis:

Quer-se democratizar o acesso às funções públicas, em coerência, inclusive com a regra de acessibilidade delas a todos os brasileiros que preencham as condições legais (CF/88, art. 37, I) bem como proteger o patrimônio público e a moralidade administrativa.

Assim é que a vigente Constituição, em seu artigo 37, incisos XVI e XVII, alterado pelas Emendas Constitucionais n° 19, de 4 de junho de 1998, e n° 34, de 13 de dezembro de 2001, estabelece:

XVI- é vedada a acumulação remunerada de cargos públicos, exceto quando houver compatibilidade de horários:

a)                 a de dois cargos de professor;

b)                 a de um cargo de professor com outro técnico ou científico;

c)                 a de dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde, com profissões regulamentadas;

Prossegue o inciso XVII do mesmo artigo:

XVII- A proibição de acumular estende-se a empregos e funções e abrange autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações controladas direta ou indiretamente pelo Poder Público.

A regra continua a ser a vedação, devendo-se, portanto, entender restritivamente as exceções abertas ao princípio.

A Emenda Constitucional n° 19/98, consistente na reforma administrativa do Estado, alterando o artigo 37, XVII, da Constituição Federal, ampliou as vedações contidas no mencionado artigo para alcançar também as subsidiárias das autarquias, sociedades de economia mista, empresas públicas e fundações mantidas pelo Poder Público, bem como as sociedades controladas, direta ou indiretamente, pelo Poder Público. Tal alteração teve como objetivo acabar com a discussão sobre a incidência da proibição sobre os empregados de outras empresas estatais, não enquadráveis no conceito de sociedade de economia mista ou empresa pública.

Pela nova redação, são atingidos pela norma todos os servidores de empresas nas quais o Estado tenha participação acionária, seja diretamente, seja por meio de suas entidades da Administração indireta. Ademais, mesmo que a entidade não integre a Administração indireta, mas seja subsidiária ou sofra controle direto ou indireto do Poder Público, é vedada a acumulação remunerada de funções ou empregos públicos.

A vedação atinge, portanto, a acumulação remunerada de cargos, empregos e funções na Administração direta e indireta, seja dentro de cada uma, seja entre os dois setores da Administração entre si.

Importante se faz destacar que a vedação só existe quando ambos os cargos, empregos ou funções forem remunerados e que as acumulações são de, no máximo, dois cargos, empregos ou funções públicas. Todavia, existe uma única hipótese de acumulação tríplice que está consignada no artigo 17, § 1°, das Disposições Constitucionais Transitórias.

Art. 17 (...)

§1° É assegurado o exercício cumulativo de dois cargos ou empregos privativos de médico que estejam sendo exercidos por médico militar na Administração Pública.

Tal norma assegura ao médico militar (servidor militar) o direito de acumular dois outros cargos ou empregos privativos de médico na Administração Pública direta ou indireta, desde que observada a compatibilidade de horários.

Na atual Constituição foi abolida a exigência da correlação de matérias, que existia nas Constituições anteriores. Atualmente, a única condição existente é a compatibilidade de horários. Sem ela, a acumulação é vedada, mesmo que os cargos e funções sejam, em tese, acumuláveis.

Com efeito, é a definição de José CRETELLA JÚNIOR[2]:

Compatibilidade de horários é, ao contrário do que parece, o desencontro de horários, a inajustabilidade de horários, a descoincidência ou não de horários, ocorrida quando houver possibilidade do exercício de dois cargos, em horários diversos, sem prejuízo do número regulamentar das horas de trabalho dedicadas a cada emprego.

Estando os cargos lotados em dois locais ou cidades diferentes, deverá ser levado em conta o tempo necessário à locomoção de um ponto a outro. De forma que, se entre o término de um trabalho e o início de outro não houver tempo suficientemente grande para a locomoção de um local de trabalho para outro, haverá incompatibilidade de horários.

A Emenda Constitucional n° 19/98 criou, para as hipóteses de cumulação de cargos públicos, uma limitação salarial ao determinar que a remuneração e os subsídios, decorrentes da acumulação dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos da Administração direta, autárquica e fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes políticos, e os proventos, pensões ou qualquer espécie de remuneração, incluídas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza, não poderá exceder o subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal.

No caso de a somatória do percebido em cada um dos cargos vir a superar o teto correspondente aos subsídios dos Ministros do STF ou na hipótese de, com um só cargo, já estar atingido tal teto, sendo o servidor um dos membros daquela Corte, entende o eminente Celso Antônio Bandeira de MELO[3] que, por ser a acumulação um direito (nas hipóteses permitidas), há de se concluir que o servidor não pode ser impedido de acumular. Sendo proibida a superação do teto, os valores correspondentes ao segundo cargo ou emprego deverão ser contidos ao atingirem, uma vez somados com os do cargo anterior, o equivalente ao teto remuneratório.

Se, anteriormente, o servidor já era retribuído pelo teto, como é o caso dos Ministros do STF, aduz o douto jurista que a solução ou seria permitir em todos os casos acumulação, ou que o servidor que estivesse no teto percebesse apenas parte de sua remuneração no cargo ou emprego inicial e parte no segundo deles.

Por sua vez, aqueles servidores que, antes da Emenda Constitucional 19/98, já acumulavam licitamente e superavam o teto que veio a ser estabelecido, não podem ser afetados por ele.

Passamos, a seguir, às especificidades da hipótese de acumulação de cargos de professores com técnicos ou científicos.

DA ACUMULAÇÃO DE CARGOS DE PROFESSORES COM CARGOS TÉCNICOS OU CIENTÍFICOS

No tocante à possibilidade de acumulação de dois cargos de professor, embora haja posições em contrário, atualmente, o entendimento dominante é o de que a atividade de magistério como um todo está incluída na hipótese. Dessa forma, o professor ocupante do cargo de diretor de escola ou de coordenador pedagógico pode sim acumular cargos. Nesse sentido, inclusive, é a jurisprudência mais recente do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça, que reputa incluídas na função de magistério a coordenação e o assessoramento pedagógico da escola, a preparação de aulas e correção de provas, bem como o atendimento de pais e alunos, desde que exercidos no estabelecimento de ensino.

No que concerne à acumulação de cargos técnicos ou científicos, releva notar que, de acordo com o disposto na Constituição de 1988, ela somente é admitida com um cargo de professor, independentemente da existência de relação entre as atribuições do cargo e a disciplina ministrada. Não se admite, portanto, a acumulação de dois cargos técnicos ou dois científicos.

Nesse ponto, importa esclarecer que o conceito de cargo técnico-científico, devido à falta de precisão, provocou algumas dúvidas no âmbito administrativo. O Decreto Federal n° 39.956, de 02 de agosto de 1954, em seu artigo 3°, estabeleceu que cargo técnico-científico

(...) é aquele para cujo exercício seja indispensável e predominante a aplicação de conhecimentos científicos ou artísticos de nível superior de ensino. Considera-se também técnico-científico o cargo para cujo exercício seja exigida habilitação em curso legalmente classificado como técnico, de grau ou nível superior de ensino; e o cargo de direção privativo de membro do magistério, ou de ocupante de cargo técnico ou científico.

Também o Órgão Central do SIPEC (Sistema de Pessoal Civil da União), mediante a Orientação Normativa n° 43/79 firmou o seguinte entendimento: “Todo o cargo para cujo exercício se exija grau superior de escolaridade se inclui no conceito de Técnico- Científico a que alude a legislação concernente à acumulação”.

Hodiernamente, contudo, a interpretação constitucional mais aceita é aquela que define como científico todo cargo de nível superior em uma determinada área de conhecimento e técnico aquele que pratica os conceitos de uma área específica do conhecimento. É, em geral, de nível médio. Nesse sentido, são os vv. acórdãos a seguir ementados:

ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. MILITAR. MÉDICO. ACUMULAÇÃO DE CARGOS. NATUREZA CIENTÍFICA. PROFESSOR. POSSIBILIDADE. 1. Discute-se a possibilidade de acumulação dos cargos de médica oficiala da Polícia Militar do Estado de Goiás e de professora da Universidade Federal de Goiás. 2. Com base na interpretação sistemática dos arts. 37, XVI, "c", 42, § 1°, e 142, § 3°, II, da Constituição Federal, a jurisprudência do STJ passou a admitir a acumulação de dois cargos por militares que atuam na área de saúde, desde que o servidor público não desempenhe as funções tipicamente exigidas para a atividade castrense, mas sim atribuições inerentes a profissões de civis (AgRg no RMS 33.703/GO, Rel. Ministro Castro Meira, Segunda Turma, DJe 2.8.2012; RMS 33.357/GO, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 26.9.2011; RMS 28.059/RO, Rel. Ministro Jorge Mussi, Quinta Turma, DJe 16.10.2012). 3. Nessa linha, o fato de o profissional de saúde integrar os quadros de instituição militar não configura, por si só, impedimento de acumulação de cargo, o que, entretanto, somente se torna possível nas hipóteses estritamente previstas no art. 37, XVI, da Constituição Federal. 4. O art. 37, XVI, da Constituição impõe como regra a impossibilidade de acumulação de cargos. As exceções se encontram taxativamente listadas em suas alíneas e devem ser interpretadas de forma estrita, sob pena de afrontar o objetivo da norma, que é o de proibir a acumulação remunerada de cargos públicos. 5. É certo que a Constituição disciplinou a situação dos profissionais de saúde em norma específica e nela admitiu a acumulação de dois cargos ou empregos privativos, ambos nessa área (art. 37, XVI, "c"). 6. Contudo, não se pode desconhecer que o cargo de médico possui natureza científica, por pressupor formação em área especializada do conhecimento, dotada de método próprio. Essa é, em breve síntese, a noção de cargo "técnico ou científico", conforme se depreende dos precedentes do STJ (RMS 32.031/AC, Rel. Ministro Teori Albino Zavascki, Primeira Turma, DJe 24.11.2011; RMS 28.644/AP, Rel. Ministra Laurita Vaz, Quinta Turma, DJe 19.12.2011; RMS 24.643/MG, Rel. Ministro Arnaldo Esteves Lima, Quinta Turma, DJe 16.2.2009). 7. A acumulação exercida pela recorrente se amolda, portanto, à exceção inserta no art. 37, XVI, "b", da Constituição Federal. De fato, parece desarrazoado admitir a acumulação de um cargo de professor com outro técnico ou científico e, entretanto, eliminar desse universo o cargo de médico, cuja natureza científica é indiscutível. 8. Por fim, verifica-se que é incontroversa a questão da compatibilidade de horários (40 horas semanais, sem dedicação exclusiva na Universidade Federal de Goiás, e 20 horas semanais, no exercício da atividade de médica reumatologista, no Hospital da Polícia Militar de Goiás - fls. 45-46). 9. Recurso Ordinário provido.[4]

PROCESSUAL CIVIL - DECISÃO MONOCRÁTICA DO RELATOR - AGRAVO INOMINADO - DECISÃO EM CONSONÂNCIA COM O ENTENDIMENTO DOS TRIBUNAIS SUPERIORES - MANUTENÇÃO. I. A Constituição Federal vedou expressamente a acumulação de cargos públicos, admitindo-a apenas quando houver compatibilidade de horários, nas hipóteses de dois cargos de professor; de um cargo de professor e outro técnico ou científico; e de dois cargos privativos de profissionais de saúde. II. E, para fins de acumulação, resta assentado no constructo doutrinário-jurisprudencial que cargo técnico é o que requer conhecimento específico na área de atuação do profissional. III. Não é possível a acumulação dos cargos de professor e Técnico Judiciário, de nível médio, para o qual não se exige qualquer formação específica e cujas atribuições são de natureza eminentemente burocrática. IV. Decisão Agravada mantida. V. Agravo Interno improvido.[5]

De se destacar que a nomenclatura do cargo em questão não tem qualquer relevância nessa definição. Importam as atribuições desenvolvidas e a qualificação específica demandada para o seu desempenho. Daí, conclui-se que o cargo denominado técnico mas que não requer qualquer conhecimento de uma área específica não pode ser acumulado com o de professor.

A Lei n. 8.112/1990 garante em seu artigo 133, §5º o direito de opção do servidor por um dos cargos, caso a acumulação tenha ocorrido de boa-fé, até o último dia do prazo para defesa. Quedando-se inerte, terá que suportar o ônus da instauração de um processo administrativo disciplinar contra si. Contudo, caso verificado que se trata de acumulação ilegal e de má-fé, aplica-se a pena de demissão, destituição ou cassação da aposentadoria ou disponibilidade em relação aos cargos, empregos e funções públicas em regime de acumulação ilegal, consoante o disposto no §6º do artigo 133 da mesma lei.

CONCLUSÃO

Surgida com forma de garantir a moralidade e a eficiência no âmbito da Administração Pública, a vedação de acumulação de cargos tem como objetivos resguardar o bom desempenho das atividades a serem executadas pelo servidor e garantir ao maior número possível de cidadãos habilitados para tanto o acesso aos cargos públicos.

A regra é que a acumulação de cargos é vedada, entretanto, algumas exceções estão previstas em lei, entre as quais a acumulação de cargos de professor com outro técnico ou científico, independentemente da existência de relação das atribuições do cargo com a disciplina lecionada, desde que observada a compatibilidade de horários.

A justificativa para referida autorização legal está, justamente, na carência de profissionais nas áreas de educação e saúde para prestação de serviço público de qualidade à população brasileira, motivo pelo qual a restrição de acesso de pessoas com formação em determinadas áreas do conhecimento às salas de aula seria um contrassenso e terminaria por prejudicar ainda mais o desenvolvimento do país.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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________; ________. Comentários à Constituição do Brasil, 2ª ed. São Paulo: Saraiva, 2000, v.3, tomo III, arts. 37 a 43.

________; ________. Comentários à Constituição do Brasil, 2ª ed. São Paulo: Saraiva, 2000, v.4, tomo IV, arts. 127 a 135.

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