1. Princípios da Seguridade Social

O princípio da universalidade de cobertura e atendimento encontra-se entre os princípios norteados da seguridade social[1] com previsão expressa no art. 194 do nosso texto constitucional:

“Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social.

Parágrafo único. Compete ao Poder Público, nos termos da lei, organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos:

I - universalidade da cobertura e do atendimento;

(...).”

Apesar de referir-se a objetivos a serem perseguidos pelo setor, o qual se inclui a previdência complementar fechada, anuncia a Constituição os sete princípios norteadores do sistema de seguridade social, sendo o foco deste artigo o princípio da universalidade de cobertura e atendimento.

Ao se referir ao princípio da universalidade Boaventura Santos[2] leciona:

“Ao consistir em direitos e deveres, a cidadania enriquece a subjetividade e abre-lhe novos horizontes de autorealização, mas, por outro lado, ao fazê-lo por via dos direito se deveres gerais e abstratos que reduzem a individualidade ao que nela há de universal, transforma os sujeitos universais em unidades iguais e intercambiáveis no interior de administração burocráticas públicas e privadas, receptáculos passivos de estratégias de produção, enquanto força de trabalho, de estratégias de consumo enquanto consumidores, e de estratégia de dominação, enquanto cidadãos da democracia de massas.”

A universalidade, no âmbito da seguridade social, deve ser vista tanto do ponto de vista da cobertura, abrangente de todas as contingências e riscos, como do atendimento, englobante de todos os indivíduos.

Cabe ressaltar as palavras de Wagner Balera[3]:

“No terreno da seguridade social, o objetivo da universalidade é congruente com o princípio da igualdade. A isonomia não é um prius existencial ao direito. Embora se ela não se possa cogitar de ordem; muito menos em Ordem Social, essa mesma ordem é (deve ser) construída pelo direito. Para a construção da isonomia (da qual dependem todos os valores que cabe à República pôr em movimento) a seguridade social contribui com a universalização. Por isso, dissemos em outra oportunidade que a universalidade da cobertura e do atendimento se constitui: (...) na específica dimensão do princípio da isonomia (garantia estatuída no artigo 5º, da Lei Maior), na Ordem Social. É a igual proteção para todos.”

1.1  Universalidade de cobertura e atendimento

Pilar do sistema a universidade de cobertura e atendimento encontrava-se desenhada desde Relatório Beveridge[4], o qual previu a forma da seguridade social com a proteção de todos sem discriminações. Neste sentido importante são as palavras de Heloísa Hernandez Derzi[5]:

“(...) o Plano Beveridge, em síntese, criava um sistema integrado de proteção social, a ser desenvolvido por meio dos modelos de Seguro Social e de Assistência Social, os quais em linhas gerais, recomendavam uma série de ações essenciais a serem tomadas para a recuperação da economia e para proteção social e liberal.

Os princípios característicos de um sistema de Seguridade Social podem ser brevemente esquematizados:

- a universalidade subjetiva e objetiva – que pretende a extensão da Seguridade Social à totalidade da população, com vistas a proteger os desequilíbrios causados entre a necessidade e os meios de combatê-la;

- a unidade de gestão – tendo o Estado como elemento essencial garantidor dos meios de vida, o qual, até então, figurava em regimes diferentes. Dentro desta, a unidade essencial dos serviços sanitários preventivos e curativos;

- a igualdade protetora – concessão de benefícios iguais para idêntica situação de necessidade, sem atender à causa produtora, nem exigir a relação prévia de contribuição;

- a solidariedade financeira – os meios financeiros devem proceder da contribuição de toda sociedade, segundo sua capacidade econômica e o regime de financiamento deve ser o de repartição, com base no pacto de solidariedade entre as gerações.”

Acerca do tema cabe destacar as palavras do professor Daniel Pulino[6]:

“[o] princípio da universalidade tem dupla significação: objetiva e subjetiva. A objetiva refere-se, na dicção constitucional, à cobertura, aos objetos a cobrir, vale dizer, às situações de necessidade social que estarão aptas a desencadear as prestações por meio das quais o sistema de seguridade atua de modo específico para garantir a proteção aos membros do corpo social. Devem, assim, estar coberto pela seguridade social todas as situações de necessidade social. A universalidade subjetiva, por sua vez, refere-se ao atendimento, aos destinatários, às pessoas que serão protegidas pelas prestações do sistema, que hão de alcançar, assim, a todos os cidadãos, os que trabalham e os que não trabalham, os que contribuem financeiramente para o custeio do sistema e os que não contribuem.

Assim, em sintético enunciado, poderíamos dizer que a universalidade significa que todos os sujeitos devem estar protegidos diante de quaisquer situações de necessidade social.(...)”

Neste mesmo sentido leciona Ionas Deda Gonçalves[7]:

“A dimensão subjetiva refere-se à universalidade do atendimento. O sistema deve ser acessível a todos que se encontrem em situação de necessidade. A universalidade da cobertura representa o aspecto objetivo: todas as situações provocadoras de necessidade social, que de alguma forma afetem a dignidade da pessoa humana; o bem-estar e a justiça sociais, que devem estar cobertas pelo Sistema, na forma da Lei”.

Para Wagner Balera[8] a “o estudioso não pode deixar de considerar a vocação universalista da seguridade social, sistema que quer proteger todas as pessoas humanas nas situações de necessidade.”

2. Universalidade aplicada à previdência complementar.

Ao se relacionar a ideia de universalidade ao atendimento de todas as necessidades sociais devem-se abranger, também, as situações tidas como complementares, em uma perspectiva macro, uma vez que não se encontram dentro da proteção oferecida pelo Estado, por meio dos regimes de previdência social (Regime Geral de Previdência Social – RGPS e Regime Próprio de Previdência Social – RPPS). Estas necessidades complementares são percebidas pelos indivíduos que resolvem custeá-las, por meio de uma proteção privada oferecida por seu empregador ou por entidade ou associação profissional, classista ou setorial.

Já em uma visão micro, percebendo-se a relação de previdência complementar em si, isoladamente, tem-se a evidente aplicação do princípio da universidade da leitura do art. 16 da Lei Complementar nº 109/2001[9], que obriga o oferecimento do plano de benefícios de previdência complementar a todos os empregados dos patrocinadores ou associados dos instituidores.

Para Wladimir Novaes Martinez[10] a ideia constitucional da universalidade permeia a legislação, “quer o preceito que os planos sejam postos à disposição da totalidade de certas pessoas, empregados ou não da empresa, associados da entidade associativa, com isso querendo dizer que todos os prestadores de serviço elencados no §1º podem tomar conhecimento da proposta de admissão e aderir ao plano de benefícios. Ninguém será excluído; todos que preencherem os requisitos são autorizados a se inscrever no plano.”

No tocante ao seu aspecto subjetivo tem-se que “a instituição de um plano de benefício complementar ao do regime geral de previdência social, fundamenta-se no objetivo da universalidade, devendo ser ofertada igual proteção complementar a todos os empregados dos patrocinadores ou associados dos instituidores, sem distinção de nenhuma espécie.”[11]

Apesar da obrigação de oferecimento do plano de benefício a todos os integrantes da relação (empregatícia ou associativa) a instituição em si do plano dependerá da adesão de um número mínimo de participantes, nos termos do §2º do art. 13 da Lei Complementar nº 109/2001 (o órgão regulador irá estabelecer o número mínimo de participantes admitido para cada modalidade de plano de benefício). A preocupação do legislador fora garantir a solvência do plano de benefício, a qual só será viabilizada a partir de um número de participantes capazes de permitir a administração hígida pela entidade fechada de previdência privada.

Ademais, o art. 16 da Lei Complementar não apresenta dúvidas em sua redação, dispondo que os planos de benefícios, independentemente de sua modalidade, deve ser obrigatoriamente oferecido a todos os empregados dos patrocinadores ou associados dos instituidores, excepcionando a regra apenas na hipótese de planos em extinção, definido em seu §3º como o plano de benefício em que é vedado o acesso de novos participantes. Cabe esclarecer que a vedação ao acesso de novos participantes relaciona-se diretamente com a necessidade da entidade fechada cumprir com todas as suas obrigações, para que possa encerrar o plano de benefício.

No entanto, a universalidade compreendida em seu aspecto objetivo (no sentido da cobertura) não apresenta no regime de previdência complementar o mesmo grau desenvolvido no regime público de previdência (RGPS e RPPS). Esclarecedora são as palavras de Daniel Pulino[12] sobre o tema:

“Já sob o aspecto objetivo da universalidade (a ‘cobertura’), coloca-se a questão relativa ao rol de contingências, de riscos, a serem previstos pelo plano de benefícios, bem como a opção pela maior ou menor intensidade da cobertura que se estabeleça para aquelas contingências. Aqui, dada a natureza contratual, negocial, que marca o regime, a escolha há de recair, em princípio, sobre o próprio grupo, no momento de confecção do regulamento do plano, o que se fará diante dos próprios interesses (eis a autonomia privada) e, na prática, das possibilidades concretas (é da propriedade privada que hão de sair os recursos que custearão a proteção).

(...)

Diga-se, apenas, que tal liberdade na conformação do plano não é, nem poderia ser absoluta.

Com efeito, há de reconhecer um sentido mínimo ao vocábulo ‘previdência’ que compõem a expressão ‘previdência complementar’ ou ‘previdência privada’, pois, do contrário, não haveria como sequer diferenciar um plano previdenciário de um simples seguro patrimonial ou de uma aplicação financeira ou, ainda, o que seria muito pior, de pagamentos disfarçados de remunerações, que indevidamente se aproveitariam das atraentes vantagens extrafiscais (dadas em nome da proteção social dos indivíduos, como enfatizado neste trabalho) que são correntes no setor, no Brasil e nos demais países de uma maneira geral.

E é próprio da previdência social a proteção – precipuamente a trabalhadores – de contingências sociais (ou riscos sociais, se se preferir) anteriormente previstos (na lei ou, no caso do regime privado, no contrato, no regulamento do plano), as quais causarão, quando ocorridas, situações de necessidade para o(s) beneficiário (s), que impliquem perda ou redução das rendas (p. ex., é isso o que se segue à invalidez, à morte do provedor, ao atingimento da velhice, ao período em que a mãe deve cuidar do recém-nascido), ou então aumento de despesas (p. ex., o nascimento de um filho, ou a necessidade de realizar o funeral de um dos membros da família) que desequilibram o orçamento familiar do sujeito protegido, sendo que é para justamente recompor tal desiquilíbrio (para reequilibrar, então, o orçamento familiar, na medida fixada anteriormente). Esse verdadeiro esquema básico de proteção é próprio da previdência (pública ou privada, ainda que considerada a menor rigidez desta), como se percebe da leitura da Constituição, estando inerente, de certa forma, na própria ideia de ‘planos de benefícios de caráter previdenciário’ (...).

Em suma, ainda que amplas e variadas sejam as possibilidades de conformação dos planos de benefícios, segundo os interesses e as capacidades dos sujeitos que travam relação de previdência complementar – tendo então intensidade diversa da que tem no regime público a noção de universalidade objetiva, no âmbito deste regime de previdência complementar – é certo que há de se respeitar um sentido mínimo para a noção de previdência que é inerente àqueles planos, sem o que restaria simplesmente suprimida a noção de seguridade social.”

Quanto ao aspecto objetivo, portanto, a cobertura previdenciária, tanto nos sistemas públicos (INSS e RPPS) como no privados (planos de benefícios administrados por entidades abertas e fechadas), deve observar um padrão mínimo de cobertura, necessário a identificar a natureza de previdência e seguridade, sendo o fator diferenciador entre os regimes público e privado, justamente, o plus conferido ao regime privado em razão dos interesses contratados pelos sujeitos participantes.

O Estado nos regimes públicos previdenciários permeia-se pelo princípio da essencialidade, no qual se busca “assegurar aos cidadãos, por intermédio da assistência social e da previdência compulsória, apenas os meios indispensáveis à manutenção daqueles que se encontram em situação de miserabilidade e daqueles que, acometidos por alguma contingência social, tal como incapacidade, idade avançada, tempo de serviço, desemprego involuntário, encargos de família, reclusão ou morte de provedor de família, não tem condições de retirar do próprio trabalho proventos suficientes para tanto (...).”[13]

Apesar de garantir o essencial o Estado não poderia impedir as pessoas livremente pactuarem por uma proteção complementar, que lhes permitiria uma garantia mais sólida do que o mínimo estatal, e diante do seu cunho nitidamente social justifica-se a presente intervenção estatal, por meio dos órgãos de regulação (Conselho Nacional de Previdência Complementar – CNPC) e fiscalização (Superintendência Nacional de Previdência Complementar – PREVIC).

E foi por meio da intervenção estatal, que reconhece o caráter eminentemente social da previdência complementar, que o princípio da universalidade foi imposto ao regime de previdência privado, a fim de possibilitar a todos os participantes da relação empregatícia ou associativa a possibilidade de manutenção de sua qualidade de vida e de seus dependentes.

Outro aspecto que deve ser evidenciado é que o oferecimento dos planos de benefício aos interessados não podem comportar tratamentos diferenciados, a partir de cláusulas contratais distintivas, de acordo com o status do empregado ou associado. “O tratamento diferenciado é admitido apenas no que for estritamente necessário para atender as peculiaridades de cada grupo. Contemplar os administradores e os profissionais especializados com benefícios e condições que não sejam colocados à disposição dos demais trabalhadores sem justificativa razoável é comprometer ab initio a universalidade, instituído para ilidir qualquer discriminação sem sentido dentro da empresa.”[14]

Portanto, todos os empregados ou associados são potencialmente protegidos, por meio do direito à oferta do plano de benefício, acaso seja instituído, sendo lhes facultado a adesão ou não, no âmbito do seu direito de escolha, sendo vedada restrições para acesso como limites de idade, salário, anos de empresa, etc.

Acaso a entidade fechada de previdência complementar não ofereça o plano de benefícios a todos os sujeitos da relação empregatícia ou associativa sujeitar-se-á as penalidades cabíveis, nos termos do art. 65 da Lei Complementar nº 109/2001.

Prevalece, assim, incidente na relação de previdência privada a aplicação inequívoca do princípio da universalidade, tanto no tocante ao oferecimento do plano de benefícios aos integrantes da relação empregatícia ou associativa, proibido o emprego de políticas restritivas de acesso, como a ampliação da cobertura, considerado amplamente os riscos sociais e o oferecimento além do essencial garantido pelos regimes públicos (plus da previdência complementar).

Referências Bibliográficas

BALERA, Wagner (coordenação). Comentários à Lei de Previência Privada. São Paulo: Quartier Latin, 2005.

BALERA, Wagner. Sistema de seguridade social. São Paulo: LTr, 2006.

----------------------- Noções preliminares de Direito Previdenciário. São Paulo: Quartier Latin, 2004

BARRA, Juliano Sarmento. Fundos de Pensão instituídos na previdência privada brasileira. São Paulo: LTr, 2008.

CORREIA, Marcos Orione Gonçalves (coordenador). Previdência Privada: (doutrina e comentários à Lei Complementar n. 109/01). São Paulo: LTr, 2004.

DERZI, Heloísa Hernandez. Os beneficiários da pensão por morte: regime geral de previdência social. São Paulo:Lex, 2004.

GONÇALVES, Ionas Deda. Direito previdenciário. São Paulo: Saraiva, 2005.

MARTINEZ, Wlademir Novaes. Comentários à Lei Básica da Previdência Complementar. São Paulo: LTr, 2003.

MARTINS, Sérgio Pinto. Direito da seguridade social. 17ª ed. São Paulo: Atlas, 2002.

PULINO, Daniel. Previdência Complementar: Natureza jurídico-constitucional e seu desenvolvimento pelas Entidades Fechadas. São Paulo: Conceito Editorial, 2011.

SANTOS, Boaventura de Souza. Pela Mão de Alice: O social e o Político na Pós- Modernidade. 8ª Edição. São Paulo: Editora Cortez, 2001.