I - INTRODUÇÃO

                        Com a superação do Estado Liberal, quando era mínima a intervenção pública na sociedade, o Estado passou a  atuar como agente promotor do desenvolvimento social e econômico, com a sua  conseqüente intervenção para ajustar condutas aos interesses públicos albergados pelo ordenamento jurídico.       

                        Com o incremento da intervenção do Estado no quotidiano das pessoas, o processo administrativo  ganhou relevância ao se mostrar como instrumento apto a assegurar o melhor cumprimento dos fins da Administração, a proteção dos direitos dos administrados e a  participação destes na  formação da vontade estatal.

                        O artigo que se segue procura  analisar as  finalidades  de garantia, controle e justiça do processo administrativo,  que   são cumulativas e  possuem vínculos entre si, e revelam a imprescindibilidade desse instrumento para  uma  correta atuação administrativa.

II – FUNDAMENTAÇÃO

II.1    Finalidade de garantia 

                        A relevância do processo administrativo nos dias atuais em razão do forte incremento da intervenção estatal na sociedade e na economia foi tratada por Celso Antonio Bandeira de Mello[1]nos seguintes termos:

Seu relevo decorre do fato de ser um meio apto a controlar o “iter”de formação das decisões estatais, o que passou a ser um recurso extremamente necessário a partir da multiplicação e do aprofundamento das ingerências do Poder Público sobre a Sociedade. Estas se alargaram e se intensificaram como fruto das profundas transformações ocorridas na concepção de Estado e, pois, das missões que lhes são próprias.

                        As razões que determinaram o aprofundamento da intervenção estatal na sociedade e na economia foram abordadas pelo citado doutrinador conforme se observa nos seguintes excertos:

O Poder Público assumiu a função de promotor das mais variadas iniciativas no campo social e econômico, exigindo dos particulares, demais disso, ajustamento de suas condutas aos desideratos absorvidos como finalidades coletivas.

(....)

Diante deste fenômeno do agigantamento do Estado e, mais do que isto, do agigantamento da Administração, que passou a intervir avassaladoramente na vida de cada cidadão, a resposta adequada e natural para impedir-lhe o amesquinhamento e buscar preservar, o quanto possível, o equilíbrio de ambos teria de ser o asseguramento da presença do administrado no circuito formativo das decisões administrativas que irão atingi-lo. Com isto também se enseja maior descortino para as atuações da Administração, pois esta agira informada, também, pela perspectiva exibida pelo interessado, o qual pode acender luzes prestantes para avaliação mais completa do assunto que esteja em causa.[2]

                        Nesse contexto de maior atuação estatal, sobressai a finalidade de garantia do processo. Para além de significar meio de observância dos requisitos de validade do ato administrativo, ele é instrumento destinado a resguardar e proteger os direitos dos administrados, afinal, o Estado, para legitimar o exercício do poder, deve ter o propósito maior de  manter, oferecer proteção e tutelar os direitos dos cidadãos.

                        Essa função garantista do processo administrativo é destacada na doutrina de Odete Medauar^[3] como se pode observar na seguinte transcrição:

No campo de sua função garantista, o processo administrativo vem finalizado à garantia jurídica dos administrados (funcionários e particulares), pois tutela direitos que o ato administrativo pode afetar.  Atribui-se ao processo administrativo a condição de “primeiro circulo” de garantia das posições jurídicas do administrado, enquanto supõe que a atividade administrativa tem de canalizar-se obrigatoriamente por parâmetros determinados, como requisito mínimo para ser qualificada de legitima. No esquema processual o cidadão não encontra ante si uma Administração livre, e sim uma administração disciplinada na sua atuação.

                        Essa atuação disciplinada da Administração mediante a observância dos parâmetros de atuação contidos no ordenamento jurídico   tem o propósito de  proporcionar garantia jurídica aos administrados e com isso, evitar ou reduzir as chances de ocorrer abusos e arbítrios no exercício das competências estatais.

                        Não se olvida que o processo administrativo objetiva o melhor cumprimento dos fins da Administração, mas  esse propósito  não compromete o de proteção dos direitos dos administrativos, pelo contrário, apenas evidencia a existência de finalidades cumulativas. Ë o que se extrai da doutrina de Luiz Tarcisio Teixeira Ferreira[4]:

“Assim, no Estado de Democrático de Direito, o processo administrativo exsurge com um instrumento que se presta a duas finalidades, garantir, de um lado, a proteção dos direitos dos administrados, e portanto sua participação na formação da vontade estatal, e de outro, o melhor cumprimento dos fins da Administração.

Aliás, bem por isso constitui-se como garantia fundamental do cidadão e garantia da legalidade, estampada no inc. LV do art. 5º da Constituição da República.

                         Esse doutrinador registra ainda que a finalidade garantista do processo é atendida com a  participação dos administrados na formação da vontade estatal e com o condicionamento do modus processandi da  Administração, ou seja, com a Administração disciplinada na sua atuação. É o que se constada na seguinte transcrição:    

Assim, é através do processo administrativo que se tem garantido que os administrados não mais serão surpreendidos, como no passado, com as medidas provenientes do exercício da função administrativa do Estado, podendo participar do processo decisório, contribuindo para a formação da vontade estatal.  De outra banda, em razão desse condicionamento do modus processandi, resta garantido que a função administrativa seja exercida com a observância dos princípios constitucionais do art 37, em prol do melhor cometimento dos fins almejados pelo interesse público, eleito por nosso ordenamento jurídico vigente[5].

                        Não é diferente o entendimento de Romeu Felipe Bacellar Filho[6] que, na relação entre a Administração e administrados, reputa que as técnicas processuais tutelam competências para a Administração e direitos e liberdades para os administrados. Confira-se:

O processo administrativo – enquanto garantia constitucional – possibilita a regulação do exercício da competência (garantia geral de estrutura do ordenamento jurídico) e age como instrumento de proteção do indivíduo perante a ação daquela competência. Na relação entre Administração e cidadãos, técnicas processuais tutelam competências para aquela e direitos e liberdades para estes.

                        Assim, dentre as finalidades do processo administrativo, tem-se a garantia jurídica dos administrados decorrente de uma atividade administrativa pautada em parâmetros estabelecidos no ordenamento jurídico e  apta a tutelar as suas próprias competências e os direitos e liberdades dos administrados.

3.2       Finalidade de controle 

                        O processo administrativo também tem por finalidade proporcionar o controle interno e externo da atividade administrativa, a fim de verificar se ela foi realizada de acordo com as normas e princípios jurídicos que disciplinam o seu modo de atuação.

                        O controle interno, vale consignar, é o realizado  por órgãos da própria Administração^[7],  e  o externo e o externo realizado por órgãos alheios à Administração^[8], realizado pelo Poder Legislativo, auxiliado pelos Tribunais de Contas, e pelo Poder Judiciário.

                        Aos administrados é também propiciada a verificação da conformidade do modo de atuação da Administração no caso particular, o que facilita a apresentação de eventuais denúncias ou o pleito de eventuais direitos junto aos órgãos com competência para controlar, revisar ou suspender, os atos praticados.

                        Odete Medaur[9] ressalta a finalidade do processo administrativo em facilitar o controle da Administração, fazendo-o nos seguintes termos:

A colaboração dos sujeitos e o conhecimento do modo de atuação administrativa, decorrentes do esquema processual, facilitam o controle por parte da sociedade, do Poder Judiciário e de todos os outros entes que fiscalizam a Administração Publica.

Tendo em vista que a controlabilidade da Administração vincula-se à democracia e a incontrolabilidade do arbítrio, o processo administrativo, também no tocante ao objetivo de facilitar o controle, se coaduna a idéia de Administração democrática.

                        Importante destacar que o iter processual proporciona condições para a correta atuação da função administrativa. O fato de nele constar as manifestações jurídicas de todos os interessados e as provas produzidas, obriga a autoridade competente para decidir a analisar todas as questões fáticas e jurídicas relacionadas ao objeto do processo, o  que, se não inibe ou limita o arbítrio, ao menos facilita a demonstração de sua ocorrência.

                        Odete Medauar[10]destaca que, sob vários aspectos, o processo propicia condições para o correto desempenho da função administrativa, eis  a fundamentação por ela apresentada:

Em primeiro lugar, leva ao equilíbrio entre a autoridade do sujeito público e os direitos dos particulares, pois o processo implica a existência de posições jurídicas de todos os sujeitos. Tratando-se de processo administrativo, há direitos e sujeições da Administração e dos demais sujeitos.

Em segundo lugar, ocorre no processo o encontro de pontos de vista e interesses diversos daquele assumido pela própria administração, o que possibilita a objetivação das suas decisões, pois estas decorrem desse confronto e não da afirmação de um só modo de entender um problema. Para Guimarães Menegale, restringir o arbítrio é uma das finalidades do processo administrativo.

Em terceiro lugar, o processo administrativo, suscitando o afloramento de vários interesses, posições jurídicas, argumentos, provas, dados técnicos, obriga ä consideração dos interesses e direitos co-presentes em certa situação.

                        Dessa forma, a análise das questões fáticas e jurídicas suscitadas nos autos permite identificar se a decisão administrativa  tem legitimidade por encontrar-se pautada nos parâmetros estabelecidos no ordenamento jurídico, destinados a tutelar  não só as competências  e finalidades do poder público, mas também os direitos e liberdades dos administrados.

                        Rafael Munhoz de Mello[11] também destaca que o processo administrativo, por encontra-se vinculando a normas e princípios jurídicos, tem a finalidade de proporcionar o controle da formação da vontade estatal. O posicionamento é exarado nos seguintes termos:

O agente administrativo está vinculado a normas e princípios jurídicos, que disciplinam o momento de formação do ato que por ele será editado. Isso porque o ato administrativo não é manifestação de vontade do próprio agente que o pratica, mas sim do ente estatal. E mais: o interesse que se busca alcançar através do ato tampouco é o agente administrativo que o edita, mas sim toda a coletividade. Enfim, a vontade é estatal e o interesse é público.  Logo, a formação da vontade do agente administrativo deve ser disciplinada e controlada, impedindo qualquer afastamento da finalidade legal.

                        Celso Antonio Bandeira de Mello[12]ao mencionar que o processo administrativo tem o objetivo de resguardar os administrados e concorrer para uma atuação administrativa mais clarividente, ressalta a sua finalidade de controle. Ë o que se observa nos excertos a seguir transcritos:

Com acerto, os especialistas observam que o procedimento administrativo atende a um duplo objeto: a) resguarda os administrativos; e b) concorre para uma atuação administrativa mais clarividente.

Quanto ao primeiro objetivo, salienta-se que enseja ao administrado a possibilidade de que sua voz seja ouvida antes da decisão que irá afetá-lo.

Trata-se, na verdade, de estabelecer controles “desde dentro”, ou seja, incidentes na própria intimidade da Administração, ao longo da formação de sua vontade, ao invés de contentar-se com controles operados de fora, pelo Judiciário, e portanto, geralmente só utilizáveis ex post facto. (f. 427/428)

(...)

É, de resto, esta faceta a que se acaba de aludir que põe em pauta o segundo objetivo a que o procedimento serve. A saber.

(b) Concorre para uma decisão mais bem informada, mais conseqüente, mais responsável, auxiliando, assim a eleição da melhor solução para os interesses públicos em causa, pois a Administração não se faz de costas para os interessados, mas pelo contrário, toma em conta aspectos relevantes por eles salientados e que, de outro modo, não seriam, talvez, sequer vislumbrados. 

                        Assim, o processo administrativo, por propiciar a análise de todas as questões fáticas e jurídicas relacionadas ao seu objeto, facilita o controle do exercício da função administrativa, ressaltando que esse controle pode ser feito por órgãos internos da própria Administração, pela sociedade, pelo Poder Judiciário e pelo Poder Legislativo, com o auxílio do Tribunal de Contas.

3.3       Finalidade de justiça 

                        A realização da justiça sempre esteve diretamente relacionada à atuação do Poder Judiciário.  Mas, com o aumento da intervenção estatal na sociedade e na atividade econômica,  não se pode esperar que  apenas   o Judiciário atue com justiça.

                        O processo administrativo possibilita a realização da atuação administrativa com justiça porque se encontra vinculado a regras e princípios que lhes são aplicáveis, faculta o exercício do contraditório e ampla defesa  por parte dos interessados,  e enseja  a análise de todas as posições jurídicas relacionadas ao seu objeto.

             A Administração passou a ver na atuação administrativa com correção e justiça o caminho para  assegurar a manutenção de suas decisões, ainda que estas venham a ser objeto de questionamento em ações judiciais.

            Para assegurar o propósito de atuar com correção e justiça, ä administração é reconhecido o poder de autotulela, segundo o qual a administração pode, sem a intervenção do Poder Judiciário,anular os seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos, ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade.  Esse poder foi objeto de tratamento na Súmula 346 e 347 do STF, a seguir destacadas:

 Súmula 346: A administração pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos.

Súmula 473: A administração pode anular os seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos, ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial

            Maria Sylvia Zanella di Pietro^[13]refere-se a esse poder como uma decorrência do princípio da legalidade e menciona a sua consagração em duas súmulas do STF. Confira-se:

...É uma decorrência do princípio da legalidade: se a Administração Pública está sujeita à lei, cabe-lhe, evidentemente, o controle da legalidade. Esse poder da Administração está consagrado em duas súmulas do Supremo Tribunal Federal. Pela de nº 346: `a administração pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos´; e pela de nº 473 `a administração pode anular os seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos, ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.

                        A finalidade de atuação com justiça é ressaltada na doutrina de Odete Medauar[14]  nos seguintes termos:

O processo administrativo oferece possibilidade de atuação administrativa com justiça. Encontra-se mesmo a afirmação de que “o núcleo de todas as teorias clássicas do procedimento e a relação com a verdade ou com a verdadeira justiça como objetivo”.

O processo administrativo direciona-se a realização da justiça não só pelo contraditório e ampla defesa vistos do ângulo do individuo, mas também por propiciar o sopesamento dos vários interesses que envolvem uma situação.

                        Assim como ocorre no processo judicial, os interessados contribuem para a determinação do fato ou situação objeto do processo do processo, e para  isso,  tem a faculdade de apresentar   as manifestações jurídicas que reputar oportunas – defesa, alegações, memoriais -   e de produzir as provas  necessárias aos esclarecimentos dos fatos, ressaltando que a Administração somente pode, de forma motivada, recusar a produção de provas que se mostrem inúteis ou desnecessárias.

                        Some-se a isso, o poder da Administração de realizar e determinar a produção das provas que reputar relevantes, pertinentes e necessárias ao esclarecimento da verdade, sendo-lhe ainda facultada a obtenção de manifestações que reputar relevantes, inclusive a realização de audiências públicas, conforme atualmente  previsto nos arts. 31 a 33 da Lei 9.784/99, art. 39 da Lei 8.666/93, e art. 42 da Lei 9.427/96, e art.4º, §3º da Lei 9.427/96.

                        Com isso, as manifestações e provas produzidas, propiciam uma ampla análise das questões fáticas e jurídicas relacionadas ao objeto do processo  e possibilitam, tanto quanto em um processo judicial, o  embasamento correto e justo da decisão administrativa.

                        Ao se destacar a finalidade de justiça do processo administrativo, cumpre registrar a ampliação dos objetivos do processo administrativo ä medida em que se alteravam as funções do Estado e da Administração, que, como já se dito anteriormente,  desde a superação do Estado Liberal, aumentou expressivamente a sua interferência na vida social e na atividade econômica.  Para isso, cita-se a doutrina de Odete Medaur[15]:

Se num primeiro momento da atenção doutrinária o processo administrativo significava meio de observância dos requisitos de validade do ato administrativo e garantia de respeito aos direitos dos indivíduos,  seus objetivos foram se ampliando ä medida que alteravam as funções do Estado e da  Administração, as relações entre Estado e sociedade e as próprias concepções do Direito Administrativo.

Extrapolou-se o perfil do processo administrativo ligado somente ä dimensão do ato administrativo em si, para chegar até a legitimação do poder; saiu-se da perspectiva interna para perspectivas sociais e políticas da processualidade administrativa.

As várias finalidades se apresentam cumulativas, sem se excluírem.  Além do mais, formam um conjunto entrelaçado, com vínculos recíprocos, embora expostos de modo separado, por exigência de sistematização científica

                        A finalidade de justiça é também ressaltada na doutrina de Rafael Munhoz de Mello [16], conforme se observa no seguinte excerto:

O processo administrativo é, desse modo, um instrumento, inerente ao Estado Democrático de Direito, que garante a realização da justiça nas decisões administrativas, ou seja, em última análise, permite a exequibilidade do Estado Democrático de Direito.

                        A  realização da atuação administrativa com justiça  requer uma  ampla análise das questões fáticas e jurídicas relacionadas ao objeto do processo,   de forma a possibilitar, tanto quanto em um processo judicial,  o  embasamento correto e justo da decisão administrativa, de forma que esta possa ser mantida ainda que venha a ser objeto de questionamento em ações judiciais.

III- CONCLUSÃO

                        Em tempos de aumento expressivo da interferência estatal  na vida social e na atividade econômica, as finalidades de garantia, controle e justiça   do processo administrativo, que  são cumulativas e  possuem vínculos entre si, denotam a imprescindibilidade desse instrumento para  uma  correta atuação administrativa, pautada na observância dos direitos e liberdades individuais dos administrados e nos interesses públicos a serem alcançados,  em busca da realização da justiça no caso concreto.