Pode-se conceituar adesão a registro de preços, como uma forma de entes não participantes, utilizarem-se de uma licitação anterior, desde que haja anuência do órgão gerenciador e da empresa que teve seu preço registrado. Deve-se observar a vantajosidade da compra ou do serviço aderido.

            Marçal Justen Filho leciona que:

Em síntese, “carona” consiste na contratação fundada num sistema de registro de preços em vigor, mas envolvendo uma entidade estatal dele não participante originalmente, com a peculiaridade de que os quantitativos contratados não serão computados para o exaurimento do limite máximo. (2010: 207)

               Joel de Menezes Nienuhr conceitua “adesao a ata de registro de preços, apelidada de carona,  é o procedimento por meio do qual um órgão ou entidade que não tenha participado da licitação que se deu origem à ata de registro de preços adere a e;a e vale-se dela como se sua fosse, sendo-lhe facultado contratar até cem por cento do quantitativo dela registrado. (2008:109) 

            Por sua vez, ao discorrer sobre o “carona”, Jorge U. Jacoby Fernandes (2007) exalta a busca pela proposta mais vantajosa:

O carona no processo de licitação é um órgão que antes de proceder à contratação direta sem licitação ou a licitação verifica já possuir, em outro órgão público, da mesma esfera  ou de outra, o produto desejado em condições de vantagem de oferta sobre o mercado já  comprovadas. Permite-se ao carona que diante da prévia licitação do objeto semelhante por outros órgãos, com acatamento das mesmas regras que aplicaria em seu procedimento, reduzir os custos operacionais de uma ação seletiva. É precisamente nesse ponto que são olvidados pressupostos fundamentais da licitação enquanto processo: a finalidade não é servir aos licitantes, mas ao interesse público; a observância da isonomia não é para distribuir demandas uniformemente entre os fornecedores, mas para ampliar a competição visando a busca de proposta mais vantajosa. 

            O Decreto nº  3931/2001 previa que: 

Art.8º A Ata de Registro de Preços, durante sua vigência, poderá ser utilizada por qualquer órgão ou entidade da Administração que não tenha participado do certame licitatório, mediante prévia consulta ao órgão gerenciador, desde que devidamente comprovada a vantagem. 

§ 1º Os órgãos e entidades que não participaram do registro de preços, quando desejarem fazer uso da Ata de Registro de Preços, deverão manifestar seu interesse junto ao órgão gerenciador da Ata, para que este indique os possíveis fornecedores e respectivos preços a serem praticados, obedecida a ordem de classificação. 

§2º Caberá ao fornecedor beneficiário da Ata de Registro de Preços, observadas as condições nela estabelecidas, optar pela aceitação ou não do fornecimento, independentemente dos quantitativos registrados em Ata, desde que este fornecimento não prejudique as obrigações anteriormente assumidas. 

§3º As aquisições ou contratações adicionais a que se refere este artigo não poderão exceder, por órgão ou entidade, a cem por cento dos quantitativos registrados na Ata de Registro de Preços. 

            Logo, o Decreto 3931/2001 deixava a possibilidade de interpretação de que cada órgão não participante poderia aderir a 100% da ata, ficando o fornecedor que tinha registrado 100, podendo efetuar, se quisesse, a venda de “x” vezes 100. Tal posição foi adotada pelo Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão – MPOG. 

            O Tribunal de Contas da União - TCU externou seu inconformismo com a redação do Decreto e a forma que estava sendo aplicado desde 2007, por meio do Acórdão 1487/2007-P, determinando ao MPOG que: “9.2.1. oriente os órgãos e entidades da Administração Federal para que, quando forem detectadas falhas na licitação para registro de preços que possam comprometer a regular execução dos contratos advindos, abstenham-se de autorizar adesões à respectiva ata; e 9.2.2. adote providências com vistas à reavaliação das regras atualmente estabelecidas para o registro de preços no Decreto n.º 3.931/2001, de forma a estabelecer limites para a adesão a registro de preços realizados por outros órgãos e entidades, visando preservar os princípios da competição, da igualdade de condições entre os licitantes e da busca da maior vantagem para a Administração Pública, tendo em vista que as regras atuais permitem a indesejável situação de adesão ilimitada a atas em vigor, desvirtuando as finalidades buscadas por essa sistemática (...).”

            Permanecendo o Executivo silente quanto a reformulação das regras, o TCU posicionou-se de forma mais restritiva, entendendo que tal pratica afrontava o principio da economicidade (pois tiraria a figura da economia de escala) e da vinculação ao edital (licitava-se 100 e poderia vender “infinitos 100”. Desta forma, tentou limitar o Decreto vigente a época com o seguinte Acórdão 1233/2012 Plenário:

9.3.2.1. ao realizarem licitação com finalidade de criar ata de registro de preços atentem que: 

9.3.2.1.1. devem fundamentar formalmente a criação de ata de registro de preços, e.g., por um dos incisos do art. 2º do Decreto 3.931/2001 (Acórdão 2.401/2006-TCU-Plenário);

9.3.2.1.2. devem praticar todos os atos descritos no Decreto 3.931/2001, art. 3º, § 2º, em especial o previsto no seu inciso I, que consiste em “convidar mediante correspondência eletrônica ou outro meio eficaz, os órgãos e entidades para participarem do registro de preços”;

9.3.2.1.3. o planejamento da contratação é obrigatório, sendo que se o objeto for solução de TI, caso seja integrante do Sisp, deve executar o processo de planejamento previsto na IN – SLTI/MP 4/2010 (IN – SLTI/MP 4/2010, art. 18, inciso III) ou, caso não o seja, deve realizar os devidos estudos técnicos preliminares (Lei 8.666/1993, art. 6º, inciso IX); 

9.3.2.1.4. a fixação, no termo de convocação, de quantitativos (máximos) a serem contratados por meio dos contratos derivados da ata de registro de preços, previstos no Decreto 3.931/2001, art. 9º, inciso II, é obrigação e não faculdade do gestor (Acórdão 991/2009-TCU-Plenário, Acórdão 1.100/2007-TCU-Plenário e Acórdão 4.411/2010-TCU-2ª Câmara); 

9.3.2.1.5. em atenção ao princípio da vinculação ao instrumento convocatório (Lei 8.666/1993, art. 3º, caput), devem gerenciar a ata de forma que a soma dos quantitativos contratados em todos os contratos derivados da ata não supere o quantitativo máximo previsto no edital; 

            O MPOG resistiu ao Acórdão 1233/2012 que tinha aplicação imediata, e conseguiu em Recurso de Reexame, fixar, por meio Acórdão Nº 2.692/2012 - TCU - Plenário, “prazo de 31/12/2012 a partir do qual passam a operar os efeitos dos itens 9.3.2.1.4 e 9.3.2.1.5 do Acórdão 1.233/2012 - Plenário e dos itens 9.2 e 9.3 do Acórdão 2.311/2012 – Plenário”.

            Em janeiro de 2013, a celeuma foi resolvida com o advento do Decreto 7892/2013, que revogou o anterior 3931/2001 que passou a prever limitação a adesão por não participantes da seguinte forma:

Art. 22. Desde que devidamente justificada a vantagem, a ata de registro de preços, durante sua vigência, poderá ser utilizada por qualquer órgão ou entidade da administração pública federal que não tenha participado do certame licitatório, mediante anuência do órgão gerenciador.

§ 1º Os órgãos e entidades que não participaram do registro de preços, quando desejarem fazer uso da ata de registro de preços, deverão consultar o órgão gerenciador da ata para manifestação sobre a possibilidade de adesão.

§ 2º Caberá ao fornecedor beneficiário da ata de registro de preços, observadas as condições nela estabelecidas, optar pela aceitação ou não do fornecimento decorrente de adesão, desde que não prejudique as obrigações presentes e futuras decorrentes da ata, assumidas com o órgão gerenciador e órgãos participantes.

§ 3º As aquisições ou contratações adicionais a que se refere este artigo não poderão exceder, por órgão ou entidade, a cem por cento dos quantitativos dos itens do instrumento convocatório e registrados na ata de registro de preços para o órgão gerenciador e órgãos participantes.

§ 4º O instrumento convocatório deverá prever que o quantitativo decorrente das adesões à ata de registro de preços não poderá exceder, na totalidade, ao quíntuplo do quantitativo de cada item registrado na ata de registro de preços para o órgão gerenciador e órgãos participantes, independente do número de órgãos não participantes que aderirem.

§ 5^o O órgão gerenciador somente poderá autorizar adesão à ata após a primeira aquisição ou contratação por órgão integrante da ata, exceto quando, justificadamente, não houver previsão no edital para aquisição ou contratação pelo órgão gerenciador.

§ 6º Após a autorização do órgão gerenciador, o órgão não participante deverá efetivar a aquisição ou contratação solicitada em até noventa dias, observado o prazo de vigência da ata.

§ 7º Compete ao órgão não participante os atos relativos à cobrança do cumprimento pelo fornecedor das obrigações contratualmente assumidas e a aplicação, observada a ampla defesa e o contraditório, de eventuais penalidades decorrentes do descumprimento de cláusulas contratuais, em relação às suas próprias contratações, informando as ocorrências ao órgão gerenciador.

§ 8º É vedada aos órgãos e entidades da administração pública federal a adesão a ata de registro de preços gerenciada por órgão ou entidade municipal, distrital ou estadual.

§ 9º É facultada aos órgãos ou entidades municipais, distritais ou estaduais a adesão a ata de registro de preços da Administração Pública Federal. 

            Hoje, a figura do ”carona” está vinculada a previsão de possibilidade e ao quantitativo previsto (pode ser de cinco vezes o registrado mas é limitado a 100% por órgão não participante) do edital de Registro de Preços; aceitação do fornecedor; bem como obrigação de efetivação do contratado ou adquirido em até 90 dias.

            O Acórdão 1233/2012 -P continua válido, posto que os itens 9.3.2.1; 9.3.2.1.1; 9.3.2.1.2;  9.3.2.1.3; 9.3.2.1.4 permanecem intactos. Já o item 9.3.2.1.5 deverá ser visto por uma interpretação conforme, para “em atenção ao princípio da vinculação ao instrumento convocatório (Lei 8.666/1993, art. 3º, caput), devem gerenciar a ata de forma que a soma dos quantitativos contratados em todos os contratos derivados da ata não supere o quantitativo máximo previsto no edital” ficando obrigado a obedecer os limites previstos (máximo de cinco vezes) e limitado a 100% por órgão não participante”. 

REFERÊNCIAS 

FERNANDES, J. U. Jacoby. Carona em Sistema de Registro de Preços: uma opção inteligente para redução de custos e controle. O Pregoeiro, v. 3, out. 2007 — Disponível em: <http://www.jacoby.pro.br/Carona.pdf>. Acesso em: 01 set. 2013.

__________. Sistema de registro de preços e pregão presencial e eletrônico. 3. ed., rev,  atual. e ampl. Belo Horizonte: Fórum, 2009.

GUIMARÃES, Edgar; NIEBUHR, Joel de Menezes. Registro de preços: aspectos praticos e jurídicos. Belo Horizonte: Fórum, 2008.

JUSTEN FILHO, Marçal.Comentários à lei de licitações e contratos administrativos. 14. ed. São Paulo: Dialética, 2010.