Resumo: De acordo com o ordenamento jurídico pátrio, as providências necessárias a serem adotadas pelo atual gestor de estado ou de município com vistas à retirada do nome do ente federado dos cadastros do SIAFI e CADIN (e consequentemente do CAUC), quando a inclusão ou respectivo registro derivam de irregularidades em convênio (ação ou omissão) atribuíveis à gestão passada, são: o ingresso de ação judicial em face do ex-gestor com vistas ao ressarcimento ao erário do dano ensejador do registro de inadimplência; e a notificação ao órgão Concedente (quando for o caso de não prestação de contas em convênio anterior) apresentando justificativas que demonstrem o impedimento do atual gestor de prestar contas, bem como apresentando a comprovação das medidas adotadas em face do ex-gestor; e solicitando e oportunizando a adoção de providências com vistas à instauração de Tomada de Contas Especial e adoção de outras medidas para reparação do dano ao erário, conforme art. 8º da Lei nº 8.443/92  e art. 84 do Decreto Lei nº 200/67.

Palavras-chave: SIAFI. CADIN. CAUC. Retirada de Inadimplência. Irregularidades em Convênio. Sucessão de gestor. Providências necessárias. Ingresso de ação judicial. Notificação ao Concedente.

1 INTRODUÇÃO

O presente estudo visa a analisar, sob o ponto de vista do ordenamento jurídico vigente, quais seriam as providências necessárias a serem adotadas pelo atual gestor de estado ou de município com vistas à retirada do nome do ente federado dos cadastros do SIAFI e CADIN (e consequentemente do CAUC), quando a inclusão ou respectivo registro do ente derivam de irregularidades em convênio (ação ou omissão) atribuíveis à gestão passada, ou seja, quando a inscrição do ente nos cadastros de inadimplência derivou de conduta ativa ou omissiva do Governador ou Prefeito antecessor.

Como se sabe, os registros de inadimplência obstam, na grande maioria dos casos, a que o ente federado estadual ou municipal receba recursos federais oriundos de transferências voluntárias, inviabilizando, por vezes, a efetivação de vários projetos de governo e até mesmo de políticas públicas. Cumpre, portanto, ao presente estudo, analisar quais são as providências necessárias para a exclusão dos registros de inadimplência dos entes, permitindo-os receberem os recursos federais normalmente. 

2 DESENVOLVIMENTO

O SIAFI - Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal consiste no instrumento utilizado para realização da execução orçamentária, financeira e contábil dos órgãos e entidades do Poder Executivo Federal que integram os Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social, ressalvadas as entidades de caráter financeiro.

Juntamente com o Sistema Integrado de Administração de Recursos Humanos – SIAPE, o SIAFI constitui a base de dados oficial do Poder Executivo, para todos os efeitos legais, conforme Decreto nº 347[1], de 21 de novembro de 1991.

Conforme consta no site do Tesouro Nacional[2], o SIAFI, sendo o principal instrumento utilizado para registro, acompanhamento e controle da execução orçamentária, financeira e patrimonial do Governo Federal, tem como principais objetivos:

“a) prover mecanismos adequados ao controle diário da execução orçamentária, financeira e patrimonial aos órgãos da Administração Pública;

b) fornecer meios para agilizar a programação financeira, otimizando a utilização dos recursos do Tesouro Nacional, através da unificação dos recursos de caixa do Governo Federal;

c) permitir que a contabilidade pública seja fonte segura e tempestiva de informações gerenciais destinadas a todos os níveis da Administração Pública Federal;

d) padronizar métodos e rotinas de trabalho relativas à gestão dos recursos públicos, sem implicar rigidez ou restrição a essa atividade, uma vez que ele permanece sob total controle do ordenador de despesa de cada unidade gestora;

e) permitir o registro contábil dos balancetes dos estados e municípios e de suas supervisionadas;

f) permitir o controle da dívida interna e externa, bem como o das transferências negociadas;

g) integrar e compatibilizar as informações no âmbito do Governo Federal;

h) permitir o acompanhamento e a avaliação do uso dos recursos públicos; e

i) proporcionar a transparência dos gastos do Governo Federal.”

Já o CADIN - Cadastro Informativo de créditos não quitados do setor público federal, conforme informado no site do Banco Central do Brasil - BACEN[3], constitui-se em um banco de dados que contém os nomes de pessoas físicas e jurídicas com obrigações pecuniárias vencidas e não pagas para com órgãos e entidades da Administração Pública Federal, direta e indireta; e de pessoas físicas que estejam com a inscrição no Cadastro de Pessoas Físicas (CPF) cancelada e de pessoas jurídicas que sejam declaradas inaptas perante o Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica (CNPJ).

Ainda conforme a página eletrônica do BACEN, as inclusões de devedores (pessoas físicas e jurídicas) no Cadin são realizadas pelos órgãos e entidades da Administração Pública Federal, direta e indireta, segundo normas próprias e sob sua exclusiva responsabilidade.

Por sua vez, o CAUC - Serviço Auxiliar de Informações para Transferências Voluntárias, instituído pela Instrução Normativa nº 2[4], de 02 de fevereiro de 2012, da Secretaria do Tesouro Nacional - STN, espelha informações que estiverem disponíveis nos cadastros de adimplência ou sistemas de informações financeiras, contábeis e fiscais, geridos pelo Governo Federal, servindo como ferramenta de consulta dos requisitos fiscais para fins de recebimento de transferências voluntárias de recursos federais, conforme disposto no art. 2º[5] da Instrução Normativa citada.

Frise-se que o CAUC não é um cadastro de inadimplência tal como o SIAFI e o CADIN, mas apenas espelha (enquanto instrumento de consulta) informações que estiverem disponíveis nos cadastros de (in)adimplência.

Juntos, o SIAFI, CADIN e CAUC servem como fonte de consulta (acerca de eventual inadimplência de entes federados e entidades) previamente à celebração de convênios e outros instrumentos de repasse de recursos federais, sendo que o registro da inadimplência nesses “cadastros” muitas vezes obsta o almejado repasse de recursos federais.

A Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000, que estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências, prevê, no seu art. 25:

“Art. 25. Para efeito desta Lei Complementar, entende-se por transferência voluntária a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde.

§ 1o São exigências para a realização de transferência voluntária, além das estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias:

I - existência de dotação específica;

II - (VETADO)

III - observância do disposto no inciso X do art. 167 da Constituição;

IV - comprovação, por parte do beneficiário, de:

a) que se acha em dia quanto ao pagamento de tributos, empréstimos e financiamentos devidos ao ente transferidor, bem como quanto à prestação de contas de recursos anteriormente dele recebidos;

b) cumprimento dos limites constitucionais relativos à educação e à saúde;

c) observância dos limites das dívidas consolidada e mobiliária, de operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, de inscrição em Restos a Pagar e de despesa total com pessoal;

d) previsão orçamentária de contrapartida.

§ 2o É vedada a utilização de recursos transferidos em finalidade diversa da pactuada.

§ 3o Para fins da aplicação das sanções de suspensão de transferências voluntárias constantes desta Lei Complementar, excetuam-se aquelas relativas a ações de educação, saúde e assistência social.” (grifos nossos)

A seu turno, a Portaria Interministerial MP/MF/CGU nº 507, de 24 de novembro de 2011, que atualmente regula os convênios, os contratos de repasse e os termos de cooperação celebrados pelos órgãos e entidades da Administração Pública Federal com órgãos ou entidades públicas ou privadas sem fins lucrativos para a execução de programas, projetos e atividades de interesse recíproco, que envolvam a transferência de recursos financeiros oriundos do Orçamento Fiscal e da Seguridade Social da União, também exige como condição para a celebração de convênios a comprovação da regularidade do ente, a qual pode ser consultada através de cadastros a exemplo do SIAFI e CAUC:

“Art. 38. São condições para a celebração de convênios, a serem cumpridas pelo convenente, conforme previsto na Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, na Lei de Diretrizes Orçamentárias e nas demais normas aplicáveis:

(...)

III - regularidade quanto a Tributos e Contribuições Federais e à Dívida Ativa da União, conforme dados da Certidão Conjunta de Débitos relativos a Tributos e Contribuições Federais e à Dívida Ativa da União, fornecida pelos sistemas da Secretaria da Receita Federal do Brasil - RFB e da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional - PGFN, em atendimento ao disposto no art. 25, § 1º, inciso IV, alínea "a", da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, e art. 27, inciso IV, art. 29 e art. 116 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, sendo válida no prazo e condições da respectiva certidão;

IV - regularidade quanto a Contribuições Previdenciárias, conforme dados da Certidão Negativa de Débito (CND), fornecida pelo sistema da Secretaria da Receita Federal do Brasil, relativamente às contribuições previdenciárias e às contribuições devidas, por lei, a terceiros, incluindo as inscrições em Dívida Ativa do INSS, em atendimento ao disposto no art. 195, § 3º, da Constituição Federal, e art. 25, § 1º, inciso IV, alínea "a" da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, sendo válida no prazo e condições da respectiva certidão;

V - regularidade perante o Poder Público Federal, conforme consulta ao Cadastro Informativo dos Créditos não Quitados do Setor Público Federal (CADIN), cuja verificação da existência de débitos perante os órgãos e entidades do Poder Público Federal atende ao disposto no art. 6º da Lei nº 10.522, de 19 de julho de 2002, sendo sua comprovação verificada por meio da informação do cadastro mantido no Sistema de Informações do Banco Central do Brasil - SISBACEN, do Banco Central do Brasil (BACEN), e de acordo com os procedimentos da referida Lei;

VI - regularidade quanto a Contribuições para o FGTS, conforme dados do Certificado de Regularidade do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço - CRF/FGTS, fornecido pelo Sistema de Controle da Caixa Econômica Federal (CAIXA), cuja comprovação de regularidade, quanto ao depósito das parcelas devidas ao Fundo, atende ao disposto nos arts. 29, inciso IV, e 116 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, e art. 25, inciso IV da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, sendo válida no prazo e condições do respectivo certificado;

VII - regularidade quanto à Prestação de Contas de Recursos Federais Recebidos Anteriormente, em atendimento ao disposto no art. 25, § 1º, inciso IV, alínea "a" da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, mediante consulta:

a) ao Subsistema TRANSFERÊNCIAS do Sistema de Administração Financeira do Governo Federal - SIAFI, da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), para os convênios firmados sob a égide da Instrução Normativa STN nº 1, de 15 de janeiro de 1997;

b) ao SICONV, para aqueles firmados sob a égide da Portaria Interministerial MP/MF/MCT nº 127, de 2008, dos Ministérios do Planejamento, Orçamento e Gestão, da Fazenda e do Controle e Transparência, e sob a égide desta Portaria;

VIII - regularidade em relação à Adimplência Financeira em Empréstimos e Financiamentos concedidos pela União, e administrados pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN), em atendimento ao disposto no art. 25, § 1º, inciso IV, alínea "a", da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, comprovada mediante informação de adimplência prestada pela STN;

§ 1º A verificação dos requisitos fiscais para o recebimento de transferências voluntárias deverá ser feita no momento da assinatura do respectivo convênio, bem como na assinatura dos correspondentes aditamentos de valor, não sendo necessária nas liberações financeiras de recurso, que devem obedecer ao cronograma de desembolso previsto no convênio.

§ 2º A demonstração, por parte dos Estados, Distrito Federal e Municípios e respectivas Administrações indiretas, do cumprimento das exigências para a realização de transferência voluntária deverá ser feita por meio de apresentação pelo beneficiário, ao concedente, de documentação comprobatória da regularidade.

§ 3º A critério do beneficiário, poderá ser utilizado, para fins do § 1º, extrato emitido por sistema de consulta de requisitos fiscais para recebimento de transferências voluntárias disponibilizado pela Secretaria do Tesouro Nacional, apenas com relação aos requisitos fiscais que estiverem espelhados no referido extrato. (...)” (grifos nossos)

Como se vê, os pretensos convenentes estão obrigados a demonstrar a sua regularidade fiscal perante o ente repassador de recursos, sendo que o SIAFI, CADIN e CAUC exercem, nesse contexto, o papel de fonte de consulta por parte do ente repassador, na medida em que apontam eventual inadimplência do ente que almeja receber os recursos. A própria Portaria Interministerial nº 507, de 2011, prevê, em seu art. 82:

“Art. 82. A Tomada de Contas Especial é um processo devidamente formalizado, dotado de rito próprio, que objetiva apurar os fatos, identificar os responsáveis e quantificar o dano causado ao Erário, visando ao seu imediato ressarcimento.

(...)

§ 3º A instauração de Tomada de Contas Especial ensejará:

I - a inscrição de inadimplência do respectivo instrumento no SICONV, o que será fator restritivo a novas transferências de recursos financeiros oriundos do Orçamento Fiscal e da Seguridade Social da União mediante convênios, contratos de repasse e termos de cooperação, nos termos do inciso V do art. 10 desta Portaria; e

II - o registro daqueles identificados como causadores do dano ao erário na conta "DIVERSOS RESPONSÁVEIS" do SIAFI. (...)” (grifos nossos)

Ocorre que, por vezes, a inadimplência do ente federado, que o impede de receber os recursos federais, é atribuível à gestão anterior, ou seja, deriva de conduta (ação ou omissão) do gestor anterior àquele que busca o repasse de recursos, sendo que seria incoerente obstar o município ou o estado de receber os recursos federais em questão, se o atual gestor comprovar, por todos os meios cabíveis e necessários, que não é o responsável pelas irregularidades ensejadoras do registro de inadimplência, bem como que adotou e vem adotando todas as providências necessárias ao ressarcimento do dano causado pelo gestor anterior.

Nesse ponto indaga-se, então, quais seriam essas providências, aptas a excluírem o nome do ente federado dos cadastros federais de inadimplência.

Sobre a questão, há a Súmula nº 230 do TCU[6]:

“Compete ao prefeito sucessor apresentar as contas referentes aos recursos federais recebidos por seu antecessor, quando este não o tiver feito ou, na impossibilidade de fazê-lo, adotar as medidas legais visando ao resguardo do patrimônio público com a instauração da competente Tomada de Contas Especial, sob pena de co-responsabilidade.” (grifos nossos)

Por sua vez, o art. 72, §§4º e seguintes da Portaria Interministerial MP/MF/CGU nº 507, de 2011, assim dispõe:

“Art. 72. O órgão ou entidade que receber recursos na forma estabelecida nesta Portaria estará sujeito a prestar contas da sua boa e regular aplicação, observando-se o seguinte:

(...)

§ 4º Cabe ao prefeito e ao governador sucessor prestar contas dos recursos provenientes de convênios firmados pelos seus antecessores.

§ 5º Na impossibilidade de atender ao disposto no parágrafo anterior, deverá apresentar ao concedente justificativas que demonstrem o impedimento de prestar contas e as medidas adotadas para o resguardo do patrimônio público.

§ 6º Quando a impossibilidade de prestar contas decorrer de ação ou omissão do antecessor, o novo administrador solicitará ao concedente a instauração de tomada de contas especial.

§ 7º Os documentos que contenham as justificativas e medidas adotadas serão inseridos no SICONV.

§ 8º No caso do convenente ser órgão ou entidade pública, de qualquer esfera de governo, a autoridade competente, ao ser comunicada das medidas adotadas, suspenderá de imediato o registro da inadimplência, desde que o administrador seja outro que não o faltoso, e seja atendido o disposto nos §§ 5º, 6º e 7º deste artigo.” (grifos nossos)

A Advocacia Geral da União[7], sobre a matéria, editou a Súmula nº 46, de 23 de setembro de 2009, que reza: “Será liberada da restrição decorrente da inscrição do Município no SIAFI ou CADIN a prefeitura administrada pelo prefeito que sucedeu o administrador faltoso, quando tomadas todas as providências objetivando o ressarcimento ao erário”.

Referida Súmula teve por fundamento o art. 5º, §§2º e 3º da Instrução Normativa nº 01, de 15 de janeiro de 1997, da Secretaria do Tesouro Nacional (que perdeu a vigência a partir do advento da Portaria Interministerial MP/MP/CGU nº 127, de 29 de maio de 2008, esta última revogada pela Portaria Interministerial MP/MF/CGU nº 507, de 2011), além de precedentes de jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, a exemplo dos seguintes julgados: AgReg no RESP nº 756.480-DF, relator Ministro Luiz Fux; AgRg no AI nº 1.123.467-DF, relatora Ministra Denise Arruda; RESP nº 1.054.824-MT, relator Ministro Teori Albino Zavascki (Primeira Turma); RESP nº 870.733-DF, relatora Ministra Eliana Calmon; RESP nº 1079.745-DF, relatora Ministra Eliana Calmon; AgRg no AI nº 1.065.778-AM, relator Ministro Herman Benjamin (Segunda Turma); MS nº 11.496-DF, relator Ministro Luiz Fux (Primeira Seção), todos no sentido de que:

(...) tomadas todas as providências objetivando o ressarcimento ao erário pelo sucessor do chefe do executivo que deixou de prestar as contas na época própria, na forma do art. 5º, §§ 2º e 3º, da Instrução Normativa nº 01/STN-97, deve ser afastada a inadimplência do Município, com o objetivo de não causar maiores prejuízos à coletividade. (grifos nossos)

3 CONCLUSÃO

Das normas e julgados acima postos, conclui-se que deve ser liberado da inadimplência no SIAFI e CADIN (deixando de constar, por consequência, no CAUC) o Município ou Estado quando o prefeito ou governador que sucedeu o administrador faltoso adotou todas as providências objetivando o ressarcimento ao erário, sendo que, partindo-se de uma interpretação sistemática das normas e julgados acima postos, pode-se considerar como providências suficientes à liberação dos cadastros de inadimplência:

I) o ingresso de ação judicial em face do ex-gestor com vistas ao ressarcimento ao erário do dano ensejador do registro de inadimplência; e

II) a notificação ao órgão Concedente (quando for o caso de não prestação de contas em convênio anterior) apresentando justificativas que demonstrem o impedimento do atual gestor de prestar contas, bem como apresentando a comprovação das medidas adotadas em face do ex-gestor; e solicitando e oportunizando a adoção de providências com vistas à instauração de Tomada de Contas Especial e adoção de outras medidas para reparação do dano ao erário, conforme art. 8º da Lei nº 8.443/92[8] e art. 84 do Decreto Lei nº 200/67[9].

REFERÊNCIAS:

Decreto Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967. Dispõe sobre a organização da Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e dá outras providências. Disponível em: <http://www2.planalto.gov.br/presidencia/legislacao>. Acesso em: 25 out. 2013.

Decreto nº 347, de 21 de novembro de 1991. Determina a utilização dos sistemas SIAFI e SIAPE no âmbito do Poder Executivo Federal. Disponível em: <http://www2.planalto.gov.br/presidencia/legislacao>. Acesso em: 25 out. 2013.

Instrução Normativa STN nº 2, de 02 de fevereiro de 2012. Disciplina a coleta e o fornecimento de informações acerca de requisitos fiscais dos Estados, do Distrito Federal e de Municípios para a realização de transferências voluntárias, institui o Serviço Auxiliar de Informações para Transferências Voluntárias, e dá outras providências. Disponível em: <https://www.tesouro.fazenda.gov.br/images/IN_n._2_de_2012_-_STN-Servio_Auxiliar_de_Informaes_-_CAUC_-_publicao_em_6.2.2012.pdf>. Acesso em: 26 out. 2013.

Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000. Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. Disponível em: <http://www2.planalto.gov.br/presidencia/legislacao>. Acesso em: 26 out. 2013.

Lei nº 8.443, de 16 de julho de 1992. Dispõe sobre a Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União e dá outras providências. Disponível em: <http://www2.planalto.gov.br/presidencia/legislacao>. Acesso em: 26 out. 2013.

Portaria Interministerial MP/MF/CGU nº 507, de 24 de novembro de 2011. Regula os convênios, os contratos de repasse e os termos de cooperação celebrados pelos órgãos e entidades da Administração Pública Federal com órgãos ou entidades públicas ou privadas sem fins lucrativos para a execução de programas, projetos e atividades de interesse recíproco, que envolvam a transferência de recursos financeiros oriundos do Orçamento Fiscal e da Seguridade Social da União. Disponível em: <https://www.convenios.gov.br/portal/arquivos/Portaria_Interministerial_n_507_24_Novembro_2011.pdf>. Acesso em: 26 out. 2013.

Site da Advocacia Geral da União. Disponível em: <http://www.agu.gov.br/sistemas/site/PaginasInternas/NormasInternas/ListarAtos.aspx?TIPO_FILTRO=Sumulas>. Acesso em: 27 out. 2013.

Site do Banco Central do Brasil. Disponível em: <http://www.bcb.gov.br/?CADINFAQ>. Acesso em: 27 out. 2013.

Site do Tesouro Nacional. Disponível em: <https://www.tesouro.fazenda.gov.br/pt/objetivos>. Acesso em: 27 out. 2013.

Site do Tribunal de Contas da União. Disponível em: <http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/jurisprudencia/sumulas>. Acesso em 27 out. 2013.