RESUMO: O objetivo do presente artigo é tratar da ocupação dos imóveis do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) pelas unidades de execução da Procuradoria-Geral Federal (PGF) frente à vedação de transferência de uso prevista no art. 10 da Lei 9.702/1998. 

PALAVRAS-CHAVE: Patrimônio imobiliário do INSS. Fundo do Regime Geral da Previdência Social (FRGPS). Vedação da transferência de uso dos imóveis dominicais. Lei 9.702/1998.

É cediço que a cessão de uso de bens imóveis é utilizada como instrumento de cooperação entre órgãos e entidades públicas, destinando-se espaços em edifícios públicos a fim de que outro órgão possa desempenhar suas atividades institucionais.

Em relação aos bens imóveis pertencentes ao INSS, especialmente os dominicais, porém, há uma peculiaridade que os diferem dos integrantes dos demais órgãos e entidades da Administração Pública, qual seja, a atribuição de produzir receitas patrimoniais para o pagamento dos benefícios previdenciários, conforme dispõe o art. 68 da Lei Complementar 101/2000, que criou o Fundo do Regime Geral da Previdência Social (FRGPS).

Pois bem, dentre os bens imóveis que compõem o seu patrimônio, esses imóveis desnecessários ou não vinculados às suas atividades operacionais, acarretam maiores dificuldades de gestão, mormente pelo interesse demonstrado por terceiros em exercer a posse sem qualquer contraprestação em favor do Instituto.

Das diversas leis editadas no sentido de aliená-los (apartamentos, terrenos, casas, salas, fazendas, entre outros imóveis), atualmente vigem as Leis 8.057/1990[1], 8.212/1991[2], 9.702/1998[3] e 11.481/2007[4], as quais devem ser utilizadas sistematicamente nos procedimentos administrativos dessas alienações, possibilitando o acréscimo das receitas e a melhor manutenção do FRGPS.

Quando se examina os critérios de destinação do bem imóvel dominical do INSS, a Lei 9.702/1998 se destaca por incluir dispositivo cuja intenção foi fomentar a sua venda, senão veja-se:

Art. 10. Fica proibida a outorga, a qualquer título, de concessão de direito de uso de imóveis do INSS.

Para demonstrar a validade desse argumento, torna-se necessária a interpretação do mencionado dispositivo legal, a fim de fixar o seu sentido e o seu alcance, sendo oportuna a transcrição parcial da Exposição de Motivos 409, de 30 de junho de 1998, da Medida Provisória 1.703-3, de 28 de setembro de 1998, que antecedeu a Lei 9.702/1998:

[...]

2. O Instituto Nacional do Seguro Social – INSS tem atualmente um estoque de cerca de seis mil imóveis, dos quais boa parte poderia ser alienada. Ou melhor, já deveria ter sido alienada. Porquanto foi nesse sentido a autorização legislativa expressa nos termos do artigo 17 da Lei nº 7.787, de 30 de junho de 1989, ao fixar, no §2º, o prazo de cinco anos para alienação dos imóveis pertencentes a Previdência Social.

3. A essa autorização sucederam-se outras, ainda que menos específicas, complementando-a ou ratificando-a, à medida que expressaram o mesmo objetivo, contidas nas Leis n.º 8.011 e 8.025, de 4 e 12 de abril de 1990, respectivamente, e na Lei n.º 8.057, de 29 de junho de 1990.

4. Por último, o art. 97 da Lei n.º 8.212, de 24 de julho de 1991, na redação da Lei n.º 9.528, de 10 de dezembro de 1997, ratificou, por assim dizer, as autorizações anteriores, como segue:

“Fica o Instituto Nacional do Seguro Social – INSS autorizado a proceder a alienação ou permuta, por ato da autoridade competente, de bens imóveis de sua propriedade considerados desnecessários ou não vinculados as suas atividades operacionais.”

[...]

9. A situação se mostra ainda ainda mais confusa (sob o ponto de vista de possível regularização) quando se trata de ocupação de imóveis do Instituto Nacional do Seguro Social – INSS por órgãos ou entidades públicos. Entre outros motivos porque, em face da legislação atual, os imóveis cedidos, mesmos nos casos de doação com encargo, não podem ser alienados pelo donatário.

10. Ademais, diversos aspectos restritivos têm dificultado, senão impedido, a regularização desses e outros imóveis, entre os quais podem ser apontados:

a)                  inexistência de instrumento legal que ampare a venda, em condições específicas, de imóveis residenciais localizados em áreas destinadas a assentamentos de famílias de baixa renda (geralmente imóveis cuja aquisição foi derivada de procedimentos judiciais ou de dação em pagamento);

b)                  restrição legal, que condiciona a venda direta de imóveis aos atuais ocupantes à existência de licitação prévia;

c)                  ausência de dispositivo legal que favoreça a aquisição dos imóveis ocupados por órgãos o entidades públicos em geral.

11. Assim, torna-se necessária a adoção de medidas legais no sentido de eliminar tais restrições, que acreditamos justificar as medidas propostas.

12. É inegável, outrossim, que a falta de uma definição político-legal que suspenda, mesmo que temporariamente, a faculdade de o Instituto Nacional do Seguro Social-INSS onerar seus imóveis por meio de concessão de direito de uso ou pelo menos que o induza a optar pela venda do imóvel, quando critério técnico-legal assim o recomendar, tem-se apresentado como restrição à regularização patrimonial em foco, impondo-se, assim, a necessária restrição ao uso corriqueiro da cessão de imóveis que possam ser alienados.

Percebe-se que a fundamentação da Medida Provisória, encaminhada à época ao Congresso Nacional, teve a finalidade de estimular a venda dos bens imóveis dominicais do INSS, por meio da vedação apenas da concessão de direito de uso.

No entanto, tem sido dada interpretação teleológica para englobar mais espécies do que seu sentido literal. Entende-se que esse método está conforme a Constituição, pois leva em conta os fins sociais a que ela se dirige.

O referido dispositivo não diz e não precisa dizer que a vedação também se estende às demais espécies. Se a intenção do legislador ordinário foi a de propiciar ambiente favorável ao desfazimento do acervo patrimonial desnecessário às suas atividades institucionais, a proibição deve incidir sobre qualquer possibilidade de transferência do uso. Não faz sentido, por um lado, proibir a cessão de direito de uso e, por outro, permitir a cessão de uso.

Todavia, embora a decisão pela alienação desse patrimônio seja um poder-dever do INSS, a opção pela locação tem sido, excepcionalmente, admitida pelo art. 11 da Lei 9.702/1998[5].

Tal possibilidade, inclusive, foi delineada pelo próprio Tribunal de Contas da União, por meio do Acórdão 170/2005 – Plenário, no qual se entendeu possível a celebração de contrato de locação, devidamente motivada, do imóvel não-operacional quando a sua alienação não for concretizada, por exemplo, pela ausência de interessados nas licitações para a sua venda[6]: 

[...]

4. Conforme registro feito pela Titular da 4ª Secex, não há impedimento expresso de que o INSS loque seus imóveis. Entretanto, pelas observações feitas acima, em atendimento à finalidade da Lei nº 9.702/98, entendo que o INSS deve sempre buscar a alienação de seus imóveis não-operacionais. No entanto, pode haver casos em que essa alienação não consiga ser concretizada, por exemplo, pela ausência de interessados nas licitações abertas para a venda de um imóvel. Nesse tipo de situação excepcional, que deve ser devidamente demonstrada, não há óbices para que a locação seja realizada. Não há dúvidas que essa medida, que gera renda para a entidade, atende melhor ao interesse público do que, por exemplo, deixar o imóvel vago, gerando despesas de vigilância, e ainda com os riscos de invasão.

5. Em cada caso concreto, para que se possa locar um determinado imóvel de propriedade da entidade, o gestor deverá demonstrar que buscou realizar a alienação desse imóvel, mas que esta não conseguiu ser concretizada.

6. Ainda que seja possível fazer a locação, a entidade deve sempre considerar que essa não é a solução definitiva. A inviabilidade da alienação em um determinado momento não significa que ela não poderá vir a ser concretizada em um momento futuro. Assim, em cada caso concreto em que se tenha locado um imóvel não-operacional, os gestores devem avaliar o momento adequado de se buscar novamente sua alienação.

7. Entendo, assim, que a resposta mais adequada ao primeiro questionamento é a seguinte:

- a natureza do art. 1º da Lei nº 9.702/98 é a de um ‘poder-dever’, no sentido de que o INSS deve alienar seus imóveis não-operacionais. Excepcionalmente, nos casos em que não for possível se fazer essa alienação pelos valores mínimos estabelecidos, fato que deverá ser devidamente demonstrado, o INSS pode promover a locação desses imóveis.

Entende-se, portanto, que a Lei 9.702/1998, além de traçar procedimentos específicos para a alienação do imóvel dominical do INSS, proibiu, a qualquer título, a sua ocupação como um meio de priorizar a venda, ressalvados os casos em que a transferência do domínio, por algum motivo relevante, não puder ser efetivada, o que viabilizará a celebração de contrato de locação, no intuito de gerar receitas patrimoniais e a melhor manutenção do FRGPS.

Por outro lado, em relação aos imóveis adstritos às atividades operacionais da entidade previdenciária, isto é, aqueles que, por suas características e localização, estão relacionados aos seus objetivos institucionais, os quais se classificam como bens de uso especial[7], não pende qualquer vedação à transmissão da sua posse.

Sobre essa categoria de bens imóveis, aliás, a Lei 9.702/1998 os excluiu expressamente do seu comando de aplicação:

Art. 1º [...]

§1º Consideram-se vinculados às atividades operacionais  da autarquia os imóveis residenciais destinados à ocupação por seus servidores ou dirigentes, e aqueles que, por suas características e localização, sejam declarados pelo INSS como relacionados aos seus objetivos institucionais, não se lhes aplicando o disposto nesta Lei.

Isso não significa que o INSS possa autorizar, de maneira desmotivada, a transmissão da posse desses imóveis a terceiros, até porque, a princípio, eles são destinados tão-somente aos serviços prestados aos usuários do INSS.

Considerando o interesse público na produção de um determinado bem comum, no entanto, tal utilização pode se demonstrar vantajosa aos objetivos institucionais do INSS. Isso pode ocorrer quando ficar demonstrado que, embora o bem imóvel seja de uso especial, isto é, destinado ao atendimento dos serviços públicos, a pretensão de utilizá-lo para os fins institucionais está reservada a um momento futuro.

A respeito da forma de recompensa e do prazo de duração da ocupação do imóvel de uso especial, mas classificado como reserva técnica, entende-se possível a celebração de contrato de locação por um prazo máximo de até cinco anos, o que é razoável para o que se compreende por uma “utilização futura”.

Nesse sentido, vale transcrever parte da decisão do Plenário do Tribunal de Contas da União, exarada nos autos de processo de auditoria realizada sobre a gestão dos bens imóveis do INSS[8]:

[...]

8.12.4. estude a viabilidade de locar os imóveis utilizados como reserva técnica, de forma a assegurar sua vigilância permanente e a receber receitas patrimoniais;

[...]

8.25.3. no caso dos imóveis utilizados como reserva técnica, quando a previsão de uso for a médio ou longo prazo, ocupação dos referidos bens, quando houver essa possibilidade, de forma a aumentar as receitas patrimoniais e impedir possíveis invasões;

Acrescente-se, ainda, o teor do Voto do Ministro Relator Ubiratan Aguiar, em resposta à consulta formulada pelo então Ministro da Previdência Social sobre a aplicação da legislação que rege a gestão do patrimônio imobiliário do INSS[9]:

[...]

10. Assim, também entendo que os prazos estabelecidos no art. 57 não se aplicam aos contratos de locação. Julgo relevante, entretanto, registrar que a locação por prazos superiores a cinco anos, conforme sinalizado pelo consulente, via de regra, não me parece estar em consonância com a finalidade da Lei nº 9.702/98. Senão vejamos: quando se tratam de imóveis não-operacionais, o objetivo da lei, conforme visto anteriormente, é que o INSS os aliene, só se admitindo a locação nos casos em que a alienção se mostre inviável. E mesmo nesses casos, em princípio, a locação não deverá ser feita por prazos muitos longos, uma vez que, repito, o norte a ser seguido é o da venda dos imóveis. No caso dos imóveis operacionais, que constituem reserva técnica, conforme será discutido mais adiante, não há óbices para que se proceda à locação. Entretanto, a própria natureza desses imóveis, para os quais se vislumbra alguma utilidade futura, não se coaduna com contratos de longo prazo.

[...]

19. Quanto aos imóveis operacionais, não passíveis de alienação (aqueles que constituem a chamada reserva técnica e os que estão pendentes de regularização), o art. 11 da Lei nº 9.702/98 permite que se faça a locação com os atuais ocupantes. Em relação aos imóveis operacionais vagos, não há vedação para que se efetue a locação. E não faria sentido que houvesse restrição, já que se eles não podem ser alienados, por serem operacionais, e se não estão tendo utilidade neste momento, não seria razoável que se exigisse que o imóvel permanecesse vago, deixando de gerar receitas (pelo contrário, gerando despesas) e ainda sujeito aos riscos de invasão.

20. Em relação aos imóveis não-operacionais, entendo que esse aspecto já foi abordado no primeiro questionamento. A locação é possível, como medida excepcional, já que a primeira alternativa deve ser a alienação.

21. Responda-se, portanto, ao consulente:

- no que tange aos imóveis operacionais, é possível sua locação. No que se refere aos não-operacionais, a locação só deve ser feita como medida excepcional, caso não seja possível fazer a alienação, conforme ficou expresso na resposta ao primeiro item objeto da presente consulta. A resposta se aplica tanto aos imóveis vagos quanto aos invadidos.

Constata-se, portanto, que a utilização dos bens imóveis de uso especial do INSS, mas enquadrados como “reserva técnica”, a exemplo dos seus bens imóveis dominicais, deverá ser formalizada por meio de contrato de locação, com o propósito de gerar receitas patrimoniais ao Instituto, nos termos dos art. 27, inciso IV, e art. 61, ambos da Lei 8.212/1991[10].

Frise-se que o Tribunal de Contas da União autorizou que a mencionada destinação, quando feita a órgãos ou entidades da Administração Pública, poderá ser feita por meio de contratação direta[11].

A exigência pela utilização remunerada do bem imóvel do INSS, contudo, pode apresentar-se excessiva quando a entidade previdenciária estiver, por exigência legal, encarregada de amparar, financeiramente, o interessado em ocupar determinado espaço físico.

Verifica-se que essa hipótese calha perfeitamente à situação descrita no §13 do art. 10, da Lei 10.480/2002, a qual dispõe sobre a criação da Procuradoria-Geral Federal:

Art. 10. À Procuradoria-Geral Federal compete a representação judicial e extrajudicial das autarquias e fundações públicas federais, as respectivas atividades de consultoria e assessoramento jurídicos, a apuração da liquidez e certeza dos créditos, de qualquer natureza, inerentes às suas atividades, inscrevendo-os em dívida ativa, para fins de cobrança amigável ou judicial.

[...]

§11. As Procuradorias Federais não especializadas e as Procuradorias Regionais Federais, as Procuradorias Federais nos Estados e as Procuradorias Seccionais Federais poderão assumir definitivamente as atividades de representação judicial e extrajudicial das autarquias e das fundações públicas federais de âmbito nacional. (Incluído pela Lei nº 11.098, de 2005) 

§12. As Procuradorias Federais não especializadas e as Procuradorias Regionais Federais, as Procuradorias Federais nos Estados e as Procuradorias Seccionais Federais poderão ainda centralizar as atividades de apuração da liquidez e certeza dos créditos, de qualquer natureza, inerentes às atividades das autarquias e fundações públicas federais, incluindo as de âmbito nacional, inscrevendo-os em dívida ativa, para fins de cobrança amigável ou judicial, bem como as atividades de consultoria e assessoramento jurídico delas derivadas. (Incluído pela Lei nº 11.098, de 2005)

§13. Nos casos previstos nos §§ 11 e 12 deste artigo, as respectivas autarquias e fundações públicas federais darão o apoio técnico, financeiro e administrativo à Procuradoria-Geral Federal até a sua total implantação. (Incluído pela Lei nº 11.098, de 2005) 

A interpretação do citado parágrafo, que prevê o apoio técnico, financeiro e administrativo pelas autarquias e fundações federais, leva à conclusão de que cabe ao INSS fornecer tais auxílios à Procuradoria-Geral Federal enquanto não se efetivar a sua completa implantação.

Criada como um órgão autônomo para exercer as atividades de consultoria e assessoramento jurídico, bem assim a representação judicial e extrajudicial das autarquias e fundações federais, conforme prevê o §2º do art. 10 da Lei 10.480/2002[12], a Procuradoria-Geral Federal, juntamente com seus órgãos de execução, sucedeu os órgãos jurídicos das entidades federais, entre as quais se inclui o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS).

Em decorrência dessa absorção de atribuições, o legislador ordinário resolveu prover esse novel órgão jurídico, até que seja instalada a total estrutura de seus órgãos de execução, a fim de evitar solução de continuidade dos serviços públicos transferidos em decorrência da Lei 10.480/2002.

Desse modo, configurado o interesse comum na preservação dos serviços inerentes às finalidades institucionais do Instituto, o que se pressupõe pela existência de lei permitindo o apoio por parte do INSS àquele órgão que lhe representa judicial e extrajudicialmente, conclui-se pela possibilidade jurídica de os espaços físicos disponíveis em imóveis operacionais do INSS serem ocupados pelos órgãos de execução da Procuradoria-Geral Federal.

Nesse caso, entende-se razoável, e até mais econômico, que o INSS, em vez de custear a locação de imóveis de terceiros, transfira a posse direta de seus bens imóveis, considerados como reserva técnica, para que as unidades da Procuradoria-Geral Federal desempenhem os serviços anteriormente desenvolvidos pelo órgão jurídico da entidade previdenciária.

Em razão dessa previsão legal, aliás, o Advogado-Geral da União, representante máximo da instituição que representa, judicial e extrajudicialmente, a Administração Pública direta e indireta da União, juntamente com o então Ministro da Previdência Social, assinou a Portaria Interministerial 09, de 3 de junho de 2008, dispondo sobre a cessão ou locação, às unidades de execução da Procuradoria-Geral Federal, os espaços físicos atualmente ocupados, bem como outros que eventualmente estejam ociosos[13].

O artigo 2º da citada Portaria Interministerial 09/2008 disciplina que:

Art. 2º Na hipótese de compartilhamento de imóveis entre o INSS e a Procuradoria-Seccional Federa, efetivada a cessão de que trata o art. 1º, mediante assinatura de termo de cessão parcial de imóvel com compartilhamento de despesas, a Advocacia-Geral da União rateará com o INSS as despesas comuns existentes no imóvel proporcionalmente à área por ela ocupada, em especial em relação aos seguintes serviços:

Por sua vez, o artigo 3º da mesma Portaria Interministerial prevê que:

Art. 3º. Na hipótese de utilização pela Advocacia-Geral da União de imóvel que não esteja ou não permaneça em uso pela própria autarquia, poderá ser celebrado contrato de locação entre os interessados.

Parágrafo único – Eventuais reformas e benfeitorias permanentes, realizado pela Advocacia-Geral da União no imóvel, deverão ser abatidas do valor mensal do aluguel.

Assim, delineado todo o contexto sobre a gestão do patrimônio imobiliário do INSS, especificamente sobre a ocupação dos imóveis dominicais e de uso especial, faz-se necessário extrair as seguintes conclusões:

a)  Considerando o poder-dever de o INSS alienar seus imóveis dominicais, bem como a vedação de transferência de uso, a qualquer título, entende-se que a posse desses imóveis somente será juridicamente possível na hipótese de a sua venda, por motivo devidamente justificado, não puder ser realizada, o que deverá ser ajustada por meio de contrato de locação;

b)  Considerando que a posse dos imóveis de uso especial destinam-se, a princípio, apenas aos serviços públicos da entidade proprietária, entende-se que a transferência da posse desses imóveis será juridicamente possível na hipótese de serem enquadrados como reserva técnica, o que deverá ser formalizado também por meio de contrato de locação;

c)   Na hipótese de existir situação fática e legal que se apresente incompatível com essa contraprestação financeira, a exemplo do que ocorre com a Procuradoria-Geral Federal, com base no art. 10, §13, da Lei 10.480/2002 e na Portaria Interministerial 09/2008, entende-se juridicamente possível a utilização dos imóveis do INSS nas seguintes hipóteses:

c.1) Se a ocupação recair sobre bem imóvel dominical, entende-se que, diante da vedação inserta no art. 10 da Lei 9.702/1998, a pretensão deverá ser ajustada por meio de contrato de locação;

c.2)  Se a ocupação recair sobre espaços físicos disponíveis em imóveis de uso especial, classificados como reserva técnica, entende-se que a pretensão deverá ser ajustada por meio de termo de cessão parcial de uso, nos termos do art. 2º da Portaria Interministerial 09/2008;

c.3)  Se a ocupação recair sobre a totalidade do imóvel de uso especial, classificado como reserva técnica, entende-se que a pretensão deverá ser ajustada por contrato de locação, nos termos do art. 3º da Portaria Interministerial 09/2008.

Reitera-se que, tendo em vista que a transferência da posse direta incidirá sobre imóvel reservado às atividades do Instituto, a cessão de uso, nessa hipótese, não incorrerá na vedação do artigo 10 da Lei 9.702/98[14], conforme dispõe o §1º do artigo 1º da Lei 9.702/98.

Assim, diante da assunção da representação judicial e extrajudicial do INSS pela Procuradoria-Geral Federal, bem assim em razão do dispositivo legal que garante o apoio técnico, financeiro e administrativo, conclui-se pela viabilidade jurídica da ocupação dos imóveis operacionais do INSS pelas unidades da Procuradoria-Geral Federal.

REFERÊNCIAS

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BRASIL. Lei nº 9.702, de 17 de novembro de 1998. Dispõe sobre critérios especiais para alienação de imóveis de propriedade do Instituto Nacional do Seguro Social - INSS e dá outras providências. Portal da Legislação. Leis Ordinárias. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9702.htm. Acesso em: 04.11.2013

BRASIL. Lei nº 10.480, de 2 de julho de 2002. Dispõe sobre o Quadro de Pessoal da Advocacia-Geral da União, a criação da Gratificação de Desempenho de Atividade de Apoio Técnico-Administrativo na AGU – GDAA, cria a Procuradoria-Geral Federal, e dá outras providências. Portal da Legislação. Leis Ordinárias. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2002/L10480compilado.htm. Acesso em: 04.11.2013

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