Introdução

01 Muito se discute sobre a natureza jurídica da Compensação Financeira sobre o Resultado da Exploração de Recurso Mineral (CFEM), instituída nos termos da Lei n.º 7.990/89 e regulamentada pelo Decreto n.º 01/91.

02. A fixação da natureza jurídica da CFEM é essencial para a determinação dos prazos decadenciais e prescricionais destes créditos públicos, assunto controverso nos tribunais em virtude da complexidade da aplicação do direito intertemporal decorrente da redução dos prazos prescricionais e ampliação dos prazos decadenciais como forma de extinção destes créditos públicos.

Natureza Jurídica da CFEM

03. Os recursos minerais integram o patrimônio da União[1], tendo este ente o poder/dever de explora-lo e aproveita-lo de forma direta ou indiretamente por meio de autorização ou concessão nos termos da lei[2].

04. Como se trata de patrimônio da União, a exploração destes recursos geram receita corrente patrimonial[3] que podem ser apropriadas como participação no resultado da exploração dos recursos minerais ou como compensação financeira[4]. Inapropriadamente, o constituinte nominou de exploração/pesquisa como se aproveitamento fosse, ou seja, explotação, extração ou produção.

05. Na forma da Lei n.º 7.990/89, a receita patrimonial da União foi nominada como uma compensação financeira[5], mas tem base de cálculo como se participação nos resultados fosse, considerando que esta fundada no faturamento líquido resultante da venda do produto mineral, obtido após a última etapa do processo de beneficiamento adotado e antes de sua transformação industrial [6].

06. O STF já consolidou na jurisprudência que a natureza jurídica da CFEM é de receita patrimonial nos termos do julgamento do RE 228800-5/DF.[7]

07. A definição da natureza jurídica da CFEM como receita patrimonial é essencial para o enquadramento legal dos prazos de decadência e prescrição deste crédito.

Prescrição e Decadência

08. O art. 47 da Lei n.º 9.636/98 regula os prazos de decadência e prescrição dos créditos originados de receita patrimonial, nos seguintes termos:

Art. 47.  O crédito originado de receita patrimonial será submetido aos seguintes prazos: (Redação dada pela Lei nº 10.852, de 2004)

I - decadencial de dez anos para sua constituição, mediante lançamento; e   (Incluído pela Lei nº 10.852, de 2004)

II - prescricional de cinco anos para sua exigência, contados do lançamento. (Incluído pela Lei nº 10.852, de 2004)

§ 1^o  O prazo de decadência de que trata o caput conta-se do instante em que o respectivo crédito poderia ser constituído, a partir do conhecimento por iniciativa da União ou por solicitação do interessado das circunstâncias e fatos que caracterizam a hipótese de incidência da receita patrimonial, ficando limitada a cinco anos a cobrança de créditos relativos a período anterior ao conhecimento. (Redação dada pela Lei nº 9.821, de 1999)

09.  Originariamente, o art. 47 da Lei n.º 9.636/98[8] estatuía apenas o prazo prescricional de 05 anos para a pretensão executória deste crédito público. Com o advento da Lei n.º 9.821 de 24 de agosto de 1999[9], houve a fixação do prazo decadencial de todos os créditos originados de receita patrimonial, estabelecendo um prazo de 05 anos para a constituição destes créditos, além dos 05 anos de prazo prescricional.

10. Assim, até o advento da Lei n.º 9.636 em 15 de maio de 1998, aplicava-se o prazo prescricional de 20 anos do Código Civil, tendo este prazo sido reduzido para 05 anos com o art. 47 da Lei n. 9.636/98.

11. Quanto ao prazo decadencial, este foi instituído inicialmente em 05 anos pela alteração introduzida no art. 47 da Lei n. 9.636/98, por meio da Lei n.º 9.821, de 24 de agosto de 1999 e ampliado para 10 anos pela Medida Provisória n. 152 de 23 de dezembro de 2003, convertido pela Lei n. 10.852 de 29 de março de 2004.

12.  Assim, a partir de 15 de maio 1998, a Administração teve o prazo reduzido de 20 anos para 05 anos para exercer a pretensão executória deste crédito público. Contudo, com a instituição do prazo decadencial em 05 anos e sua posterior ampliação para 10 anos, a administração passou a ter o prazo de 10 anos para constituir o crédito e de mais 05 anos para cobra-lo.

13. A questão em torno da aplicação do direito intertemporal em consideração a prescrição e a decadência deve ser enfrentada e decidida com base no princípio de sobredireito decorrente da Constituição, que estabelece limites à aplicação da lei nova, resguardando de seu campo de incidência o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada ( CF, art. 5°, XXXVI).

14.  Considerando tal princípio, não há como dar aplicação retroativa a leis que fixem ou reduzam prazo prescricional ou decadencial. Também nesse domínio jurídico não se pode inovar, no plano normativo, conferindo eficácia atual a fato ocorrido no passado. No que se refere especificamente a prazos decadenciais (ou seja, prazos para exercício do direito, sob pena de caducidade), admiti-se a aplicação do novo regime normativo (que reduz prazo) sobre período de tempo já passado, significaria, na prática, permitir que o legislador eliminasse, com efeito retroativo, a possibilidade de exercício do direito.

15. Eliminar, com eficácia retroativa, a possibilidade de exercício do direito é o mesmo que eliminar o próprio direito. E isso, é dispensável enfatizar, seria absolutamente inconstitucional. Portanto, se antes do advento de lei instituidora de prazo decadencial a Administração detinha o direito de, em 20 (vinte) anos, constituir créditos originados em receitas patrimoniais, é certo que a superveniente lei que criou prazo decadencial somente poderá incidir sobre o tempo futuro, jamais sobre o passado, pena de ofensa ao direito adquirido (ainda não exercido). Portanto, a solução para o problema de direito intertemporal aqui posto só pode ser uma: relativamente aos atos anteriores à nova lei, o prazo decadencial de cinco anos tem como termo inicial o da vigência da norma que o estabeleceu.

16. Assim, a aplicação do direito intertemporal quanto às regras de redução de prazo decadencial define que a aplicação do prazo novo, conta-se da vigência da lei nova, desde que a aplicação do novo e mais reduzido prazo não amplie o termo final da prescrição.

17. Nesse sentido: RE 93.110/RJ, Min. Xavier de Albuquerque, julgado em 05.11.80: AR 1.025-6/PR, Min. Xavier de Albuquerque, DJ de 13.03.81.

18. Para melhor adequar o caso em análise à aplicação do novo prazo com base na interpretação da aplicação do direito intertemporal ilustro a contagem do prazo prescricional e decadencial conforme tabela infra consignada aplicada a preços públicos decorrentes de receitas originária patrimonial da União infra consignada:

19. Verifica-se que para os créditos decorrentes de preço público derivado de receita originária gerados até 24/08/1984, aplica-se o prazo prescricional vintenário. Para os créditos que poderiam ser formados a partir de 25/08/1985 aplica-se o prazo estabelecido na Lei n.º 9.821/99, contando-se da vigência da lei nova, pois a aplicação do novo e mais reduzido prazo não amplia o termo final da prescrição, mas reduz em consonância teleológica com o espírito da lei.

20. Assim, como os créditos de CFEM somente passaram a ser exigíveis com a publicação do Decreto n.º 01/91, esses somente teriam sua decadência proclamada a partir de 24/08/2004, aplicando-se imediatamente a lei implementadora do prazo decadencial, contando-se o prazo a partir da data de vigência da lei. A situação jurídica se torna mais complexa com a modificação legislativa introduzida pela MP n.º 152 de 23 de dezembro de 2003, convertida na Lei n.º 10.852 de 29 de março de 2004, que alterou a redação do art. 47 da Lei n. 9.636/98, ampliando o prazo decadencial de 05 (cinco) para 10 (dez) anos.

21. Surge, pois, nova aplicação de direito intertemporal, ou seja, a ampliação do prazo decadencial antes da consumação da decadência, ou seja, antes da existência do direito adquirido à extinção do crédito, melhor classificada por alguns doutrinadores como exclusão do crédito.

22.  O professor Galeno Lacerda lecionava que:

“2. PRAZO DA AÇÃO RESCISÓRIA – A mais notável redução de prazo operada pelo Código vigente incidiu sobre o de propositura da ação rescisória. O velho e mal situado prazo de cinco anos prescrito pelo Código Civil (art. 178,§ 10, VIII) foi diminuído drasticamente para dois anos (art. 495). Surge, aqui, interessante problema de direito transitório, quanto a situação dos prazos em curso pelo direito anterior. A regra para os prazos diminuídos é inversa da vigorante para os dilatados. Nesses, como vimos, soma se o período da lei antiga ao saldo, ampliado, pela lei nova. Quando se trata de redução, porém, não se podem misturar períodos regidos por leis diferentes: ou se conta o prazo, todo ele pela lei antiga, ou todo, pela regra nova, a partir, porém, da vigência desta. Qual o critério para identificar, no caso concreto, a orientação a seguir? A resposta é simples. Basta que verifique qual o saldo a fluir pela lei antiga. Se for inferior à totalidade do prazo da nova lei, continua-se a contar dito saldo pela regra antiga. Se superior, despreza-se o período já decorrido, para computar se, exclusivamente, o prazo da lei nova, na sua totalidade, a partir da entrada em vigor desta. Assim, por exemplo, no que concerne a ação rescisória, se já decorreram quatro anos pela lei antiga, só ela é que há de vigorar: o saldo de um ano, porque menor ao prazo do novo preceito construa a fluir, mesmo sob a vigência deste. Se, porém, passou-se, apenas, um ano sob o direito revogado, o saldo de quatro, quando da entrada em vigor da regra nova, é superior ao prazo por esta determinado. Por este motivo, a norma de aplicação imediata exige que o cômputo se proceda, exclusivamente, pela lei nova, a partir, evidentemente, de sua entrada em vigor, isto é, os dois anos deverão contar se a partir de 1° de fevereiro de 1974. O termo inicial não poderia ser, nesta hipótese, o do trânsito em julgado da sentença, operado pela lei antiga, porque haveria, então, condenável retroatividade”.[10]  

23. O entendimento do Professor Galeno Lacerda foi seguido pelo Ministro Teori Albino Zavascki em idêntico caso no STJ no Recurso Especial Nº 841.689-AL.

24. O professor Pontes de Miranda, relatando a redução do prazo decadencial para a interposição da ação rescisória, afirmava que a dilação do prazo decadencial deveria ser aplicada, fundado seu entendimento em decisões do STF, in verbis:

“O prazo preclusivo para a propositura da ação de rescisão era de cinco anos,conformo o heterotópico e errado art. 178, § 10, VIII, do Código Civil de 1916.Passou a ser de dois anos (Código de Processo Civil de 1973, art. 495).Se alguma decisão transitou em julgado antes de 1° de janeiro de 1974, o prazo para a propositura é o de cinco anos, porque a lei nova pode ofender direito adquirido e antes do Código de 1973 nasceram o direito, a pretensão e ação de rescisão de sentença (cf. Constituição de 1967, com a Emenda n.1, art. 153, § 3°, 1° parte). Se o novo prazo tivesse sido, por exemplo, de seis anos, ter-se-ia de atender à dilatação, que não prejudicaria o direito adquirido: beneficiá-lo-ia. São as soluções acertadas (cf. Supremo Tribunal Federal, 4 de abril de 1963; R. dos T.343, 510; Tribunal de Justiça de São Paulo, 05 de agosto de 1969, 412, 186; 6 de julho de 1970, 419, 204).[11]

25. No caso de ampliação do prazo decadencial deve-se aplicar a ampliação do prazo de forma imediata, devendo ser computado o lapso temporal já decorrido na vigência da norma revogada não atingindo o prazo que já se ultimou. Nesse sentido o TRF da 4ª Região dispondo, in verbis:

Prescrição. Aplicação Imediata. Art. 103 da Lei 8.213/91, da redação dada pela MP 1.523-9. A lei que altera o prazo prescricional não o atinge, se este já se ultimou. Se, contudo, o aumentar, aplica-se desde logo, embora deva ser computado o lapso temporal já decorrido na vigência da norma revogada. Se o encurtar, o novo prazo começa a correr por inteiro a partir da lei revogadora. Impossibilidade de aplicação imediata, independentemente das situações verificadas.

26. A modificação legislativa introduzida pela MP n.º 152 de 23 de dezembro de 2003 e convertida na Lei n.º 10.852/04 entrou em vigor em 24/12/2003, não tendo qualquer dos créditos derivados de receita patrimonial com decadência prevista para 24/08/2004 sido extintos pelo advento da decadência. Ampliando o prazo decadencial dos créditos para 24/12/2008, ressalvada as hipóteses de vencimento antecipado em decorrência da prescrição vintenária.

27. Assim, verifica-se que a ampliação do prazo decadencial de 05 (cinco) para 10 (dez) anos, amplia o prazo em curso respeitado o direito adquirido dos devedores que já tiveram seu débito fulminado pela decadência. Vejamos a tabela exemplificativa abaixo:

28. Na tabela supra, aplicou-se a ampliação do prazo decadencial estabelecido pela Lei n.º 10.852/2004, pois a incidência da decadência ocorreria apenas em 24/08/2004, não tendo o administrado direito adquirido à decadência naquele prazo, mas tão somente expectativa de direito que não se consolidou ante a alteração legislativa.

29. Dos créditos públicos devidos até 23/08/1989, não se aplica a Lei n.º 10.852/04 em virtude da aplicação da prescrição vintenária que se iniciou a mais tempo.

30. Assim, após a constituição destes créditos de natureza patrimonial, o Estado ainda tem mais 05 anos para exercer a sua pretensão executória.

Conclusão

31. Conclui-se, assim, que a CFEM é um crédito de natureza corrente patrimonial da União, aplicando-se os prazos prescricionais do Código Civil até o advento do art. 47 da Lei n.º 9.636/98, modificado pela Lei n.º 9.821/99 e pela MP n.º 152/03 convertida na Lei n.º 10.852/04, que instituiu um prazo decadencial e prescricional específico para estes créditos.

32. Na aplicação do direito intertemporal, verifica-se que a doutrina e jurisprudência mais abalizadas, defendem a aplicação imediata dos novos prazos, ressalvados o direito adquirido e o ato jurídico perfeito.