A Lei n. 8.112/1990, que dispõe sobre o regime jurídico dos servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais, estabelece meios de apuração de irregularidades cometidas no exercício das funções. Os institutos da sindicância e do processo administrativo disciplinar (PAD) estão dispostos do art. 143 ao art. 182 da referida lei.

O Processo Administrativo Disciplinar, instrumento de compostura mais complexa que o da Sindicância Administrativa, é um procedimento apurador que deve obediência ao princípio da ampla defesa, conduzido por comissão formada por três servidores estáveis, sob presidência de um deles (art. 149, Lei nº 8.112/90). Na lição de CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO[1]:

“136. Processo administrativo, instrumento de compostura mais complexa, é um procedimento apurador, desde logo instruído pelos autos da sindicância e obediente ao princípio da ampla defesa, conduzido por comissão formada por três servidores estáveis, sob a presidência de um deles (art. 149). Conforme Súmula 343 do STJ “é obrigatória a presença de advogado em todas fases do processo disciplinar”. Desenrola-se em três fases – (a) a instauração, (b) o inquérito e (c) o julgamento (art. 151) -, das quais só as duas primeiras são da alçada da comissão. A última – o julgamento – compete à autoridade superior que mandou instaurá-lo. Se a penalidade a ser aplicada exceder sua alçada, o processo será encaminhado à autoridade competente, para que decida. O prazo para conclusão do processo administrativo é de 60 dias, contados da data em que for constituída a comissão, prorrogáveis por igual período quando as circunstâncias o exigirem (art. 152).”

Como foi visto acima, as etapas do processo administrativo estão previstas na lei, e desenrolam-se em três fases – a) instauração; b) inquérito; e c) julgamento (art. 151, Lei nº 8.112/90). A instauração do processo dar-se-á com a publicação do ato que constituir a comissão. Esta portaria deve enunciar o nome dos servidores envolvidos, a infração de que são acusados, com descrição sucinta dos fatos e indicação dos dispositivos legais infringidos. Cabe transcrição de MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO[2]:

“O processo desenvolve-se nas seguintes fases: instauração, instrução, defesa, relatório e decisão.

O processo tem início com despacho de autoridade competente, determinando a instauração, assim que tiver ciência de alguma irregularidade; ela age ex officio, com fundamento no princípio da oficialidade.

Não havendo elementos suficientes para instaurar o processo, determinará previamente a realização de sindicância.

Determinada a instauração e já autuado o processo, é este encaminhado à comissão processante, que o instaura, por meio de portaria em que conste o nome dos servidores envolvidos, a infração de que são acusados, com descrição sucinta dos fatos e indicação dos dispositivos legais infringidos.

A portaria bem elaborada é essencial à legalidade do processo, pois equivale à denúncia do processo penal e, se não contiver dados suficientes, poderá prejudicar a defesa; é indispensável que ela contenha todos os elementos que permitam aos servidores conhecer os ilícitos de que são acusados.”

Dessa forma, a Portaria inaugural é essencial à legalidade do processo, sendo que ausência de dados suficientes poderá prejudicar a defesa. É indispensável que ela contenha todos os elementos que permitam aos servidores conhecer os ilícitos de que são acusados.

A instrução rege-se pelos princípios da oficialidade, do contraditório e da ampla defesa. Com base no primeiro, a comissão toma iniciativa para levantamento das provas, podendo realizar ou determinar as diligências que julgue necessárias. O princípio do contraditório exige, em contrapartida, que a comissão dê ao indiciado oportunidade de acompanhar a instrução, conhecendo todas as provas contra ele apresentadas.

Concluída a instrução, o indiciado deve ser notificado para a apresentação da sua defesa. Nesta fase, o indiciado (se houver o indiciamento) deve apresentar razões escritas, pessoalmente ou por advogado.

Terminada a defesa, a comissão apresenta o seu relatório, que deve concluir com proposta de absolvição ou de aplicação de determinada penalidade, indicando as provas em que baseia seu juízo.

A fase final é a decisão, em que a autoridade acolhe, ou não, a sugestão da comissão, tudo de forma motivada.

Conforme art. 152 da Lei n. 8.112/90, o prazo para conclusão do PAD é de 60 (sessenta) dias, prorrogáveis por igual período. Esgotado o prazo (já computada a prorrogação), permite-se a recondução.

De fato, a medida de recondução é possível, como ensina a Controladoria-Geral da União, no seu “Manual de Processo Administrativo Disciplinar”[3]:

“Ressalte-se, por outro lado, que esses prazos não são fatais, ou seja, pode a comissão propor a recondução para ultimar os trabalhos até a entrega do relatório final – fase última da etapa instrutória. Isso significa que, vencidos os prazos inicial e de prorrogação, pode a autoridade designar novamente a comissão, com os mesmos ou novos membros, e assim sucessivamente, enquanto necessário ao deslinde definitivo da questão. Obviamente que a autoridade sempre deverá, no caso concreto, sopesar a necessidade de sucessivas prorrogações e reconduções, e sempre à luz de princípios como os da eficiência, economicidade, duração razoável do processo, entre outros. Maiores explicações sobre continuidade da apuração após o prazo inicialmente estabelecido serão fornecidas.”

Entretanto, em hipótese, ainda que excedido o prazo para a conclusão sem renovação ou recondução, o vício não acarretaria a nulidade do procedimento, como diz o § 1º do art. 169 da Lei n. 8112/90: “O julgamento fora do prazo legal não implica nulidade do processo”.

No mesmo sentido anda a jurisprudência, como se nota da ementa do seguinte julgado do Superior Tribunal de Justiça:

ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. PROCESSO DISCIPLINAR. DEMISSÃO. CONDENAÇÃO CONTRÁRIA À PROVA DOS AUTOS. DILAÇÃO PROBATÓRIA. IMPOSSIBILIDADE EM SEDE DE MANDADO DE SEGURANÇA. ORDEM DENEGADA.

- Esta Colenda Corte já firmou entendimento no sentido de que a extrapolação do prazo para a conclusão do processo administrativo-disciplinar não consubstancia nulidade susceptível de invalidar o procedimento.

(...)

- Segurança denegada. (MS 7962/DF, Rel. Min. Vicente Leal, julgamento em 12/06/2002, publicado no DJ de 01/07/2002, p. 208)

E também pela ementa do seguinte julgado do Supremo Tribunal Federal:

MANDADO DE SEGURANÇA. DEMISSAO. CÂMARA DOS DEPUTADOS. ALEGAÇÃO DE NULIDADE DO PROCESSO ADMINISTRATIVO POR EXCESSO DE PRAZO. INDEFERIMENTO. - ATO DEMISSORIO DE RESPONSABILIDADE DA MESA DA CÂMARA DOS DEPUTADOS. PRETENSAO ANULATORIA DO ATO, A LUZ DO EXCESSO VERIFICADO NO PRAZO PARA O ENCERRAMENTO DO INQUERITO. INCONSISTENCIA DA ARGUMENTAÇÃO, VISTO QUE O ARTIGO 169-PAR. 1. DA LEI 8.112/90 PROCLAMA NÃO SER, SEMELHANTE DEMORA, FATOR NULIFICANTE DO PROCESSO. - ALEGAÇÕES ANCILARES IGUALMENTE IMPROCEDENTES. MANDADO DE SEGURANÇA INDEFERIDO. (MS 21494/DF, Rel. Min. Marco Aurélio, julgamento em 11/09/1992, publicado no DJ de 13/11/1992, p. 20850)

O relatório, tanto da sindicância quanto do processo administrativo disciplinar, é uma síntese daquilo que foi efetivamente apurado no processo através dos meios probatórios apresentados. Tal relatório é apresentado pela comissão responsável, contendo uma proposta conclusiva, devidamente fundamentada, para a decisão da autoridade julgadora competente.

Em resumo, cabe à autoridade julgadora analisar o conjunto probatório dos autos, em cotejo com as infrações descritas no relatório final, para, em seguida, aplicar a penalidade que achar conveniente, se for o caso. É nesse sentido o teor do artigo 168 da Lei nº 8.112:

“Art. 168. O julgamento acatará o relatório da comissão, salvo quando contrário às provas dos autos.

Parágrafo único. Quando o relatório da comissão contrariar as provas dos autos, a autoridade julgadora poderá, motivadamente, agravar a penalidade proposta, abrandá-la ou isentar o servidor de responsabilidade.”

Conclui-se, portanto, que a autoridade julgadora não está estritamente vinculada ao relatório elaborado pela Comissão, podendo aplicar penalidade diversa, ou não aplicar nenhuma pena, se assim achar conveniente. A autoridade julgadora é independente, e em seu favor vige o princípio da livre convicção motivada, desde que amparada na realidade fática.

Veja-se ensinamento de JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO[4]:

“A última fase é a da decisão, em que a autoridade que tenha essa competência vai julgar o processo à luz dos elementos do relatório e dos contidos no próprio processo. Referido ato decisório, contudo, merece alguns comentários. Em primeiro lugar, trata-se de ato administrativo, que, para ser válido e eficaz, precisa estar dotado de todos os seus requisitos de validade (a competência, a forma, a finalidade, o objeto e o motivo). Depois, é preciso considerar duas hipóteses distintas. Na primeira, a autoridade julgadora aceita todos os fundamentos e o opinamento da comissão processante, inclusive quanto à penalidade a ser aplicada. Nesse caso, quando o julgador acolher o relatório em todos os seus termos e, para evitar a repetição de tudo o que dele consta, decide no sentido da aplicação da sanção ao servidor, ou de sua absolvição, o ato decisório terá como motivo os fundamentos do relatório e como objeto a punição nele sugerida. Portanto, o ato tem motivo e tem objeto; o motivo, porém, é encontrado nos fundamentos do relatório, inteiramente acolhidos pelo julgador. Se o servidor quiser impugnar a validade desse ato, por alguma razão de legalidade, deverá identificar alguns aspectos do ato dentro do próprio relatório. Pode ocorrer, entretanto, que o julgador discorde dos termos do relatório da comissão processante. Essa discordância pode traduzir: a) a aplicação da sanção, quando o relatório indicou a absolvição; b) a absolvição, quando o relatório opinou pela apenação; c) a aplicação de sanção diversa (mais grave ou mais leve) daquela sugerida pela comissão.

No que se refere à apenação mais grave (reformatio in pejus), é importante assinalar que a autoridade decisória não está vinculada, como visto, à apreciação opinativa da comissão processante. O STJ, a nosso ver acertadamente, já decidiu que “é lícito à autoridade administrativa competente divergir e aplicar penalidade mais grave que a sugerida no relatório da comissão disciplinar. A autoridade não se vincula à capitulação proposta, mas sim aos fatos”. O STF, a seu turno já abonou esse entendimento.

Seja qual for a hipótese, no entanto, o ato decisório, como é cristalino, precisará ter seus próprios fundamentos, os quais terão linhas diferentes dos fundamentos expendidos pela comissão. Em outras palavras, o motivo do ato decisório é diverso do motivo do opinamento da comissão, e, desse modo, é necessário que o julgador exponha detalhadamente seu motivo no ato para o servidor possa identificar, como precisão, o que vai impugnar em eventual recurso administrativo ou ação judicial.” 

No que toca à prescrição para instauração do PAD, o início da contagem do prazo se dá a partir da data em que a infração se tornou conhecida pela autoridade administrativa competente, consoante o § 1º do art. 142 da Lei n. 8.112/90:

Art. 142.  A ação disciplinar prescreverá:

I - em 5 (cinco) anos, quanto às infrações puníveis com demissão, cassação de aposentadoria ou disponibilidade e destituição de cargo em comissão;

II - em 2 (dois) anos, quanto à suspensão;

III - em 180 (cento e oitenta) dias, quanto á advertência.

§ 1º O prazo de prescrição começa a correr da data em que o fato se tornou conhecido.

§ 2º Os prazos de prescrição previstos na lei penal aplicam-se às infrações disciplinares capituladas também como crime.

§ 3º A abertura de sindicância ou a instauração de processo disciplinar interrompe a prescrição, até a decisão final proferida por autoridade competente.

§ 4º Interrompido o curso da prescrição, o prazo começará a correr a partir do dia em que cessar a interrupção.

Sobre o tema, o professor PALHARES MOREIRA REIS[5] ilustra as situações pelas quais se dá a ciência do fato pela autoridade:

 “A autoridade a quem compete promover a apuração da irregularidade pode, pois, tomar conhecimento de sua existência por diversos caminhos, a saber:

a) O conhecimento direto e pessoal, quando o servidor investido de uma parcela de autoridade testemunha o evento irregular;

b) O conhecimento direto e escrito, isto é, quando a autoridade recebe uma comunicação formalizada sobre a existência de evento contrário às normas, danoso ao serviço em maior ou menor grau, sendo esta comunicação de autoria do servidor – comunicação sobre irregularidade ou representação sobre irregularidade – ou de autoria de terceiro – denúncia;

c) O conhecimento direto verbal, quando o denunciante ou servidor comunicante não o faz de modo formalizado, apresentando à autoridade a notícia do evento;

d) O conhecimento indireto, escrito ou verbal, ocorre quando a autoridade recebe a informação por terceiros, em conversas informais, em notícias da imprensa, em relatórios, documentos e informações estes que não têm como objetivo promover a comunicação formal da irregularidade. Mas, em chegando a irregularidade ao conhecimento da autoridade, tem esta o dever funcional de promover a sua apuração.”.

A Advocacia-Geral da União, por meio do Parecer GQ-55/AGU/1995, aprovado pelo Presidente da República e publicado juntamente com o despacho presidencial, com força normativa e vinculante para todos os Órgãos da Administração Pública Federal, firmou entendimento no sentido de que a inércia da Administração apta a configurar a contagem do prazo prescricional somente ocorre com a configuração da negligência da autoridade responsável para a instauração do PAD:

“19. A inércia da Administração somente é suscetível de se configurar em tendo conhecimento da falta disciplinar a autoridade administrativa competente para instaurar o processo. Considerar-se a data da prática da infração como de início do curso do lapso temporal, independentemente do seu conhecimento pela Administração, sob a alegação de que a aplicação dos recursos públicos são objeto de auditagens permanentes, beneficiaria o servidor faltoso, que se cerca de cuidados para manter recôndita sua atuação anti-social, viabilizando a mantença do proveito ilícito e a impunidade, bem assim não guardaria conformidade com a assertiva de que a prescrição viria inibir o Estado no exercício do poder-dever de restabelecer a ordem social, porque omisso no apuratório e apenação”. (Parecer nº GQ-55/AGU. Referente ao processo nº 23123.002293/93-60. Publicado no DOU de 02/02/1995)

O art. 142 da Lei n. 8.112/90 dispõe sobre a prescrição das ações disciplinares:

Art. 142.  A ação disciplinar prescreverá:

I - em 5 (cinco) anos, quanto às infrações puníveis com demissão, cassação de aposentadoria ou disponibilidade e destituição de cargo em comissão;

II - em 2 (dois) anos, quanto à suspensão;

III - em 180 (cento e oitenta) dias, quanto à advertência.

§ 1^o  O prazo de prescrição começa a correr da data em que o fato se tornou conhecido.

§ 2^o  Os prazos de prescrição previstos na lei penal aplicam-se às infrações disciplinares capituladas também como crime.

§ 3^o  A abertura de sindicância ou a instauração de processo disciplinar interrompe a prescrição, até a decisão final proferida por autoridade competente.

§ 4^o  Interrompido o curso da prescrição, o prazo começará a correr a partir do dia em que cessar a interrupção.

Lembre-se que, apesar de o julgamento incumbir à autoridade competente, que detém autonomia em relação à sugestão da Comissão processante, a penalidade aplicada deve levar em conta os parâmetros do art. 128 da Lei n. 8.112/90:

Art. 128.  Na aplicação das penalidades serão consideradas a natureza e a gravidade da infração cometida, os danos que dela provierem para o serviço público, as circunstâncias agravantes ou atenuantes e os antecedentes funcionais.

A penalidade de advertência e suspensão implica o registro do fato nos assentamentos dos servidores, com cancelamento do registro após três e cinco anos de exercício, respectivamente, conforme a Lei n. 8.112/90:

Art. 170.  Extinta a punibilidade pela prescrição, a autoridade julgadora determinará o registro do fato nos assentamentos individuais do servidor.

Art. 131.  As penalidades de advertência e de suspensão terão seus registros cancelados, após o decurso de 3 (três) e 5 (cinco) anos de efetivo exercício, respectivamente, se o servidor não houver, nesse período, praticado nova infração disciplinar.

Referências Bibliográficas:

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo, 27ª ed. São Paulo: Malheiros, 2010.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo, 23ª ed. São Paulo: Atlas, 2010.

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo, 23ª ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010.

REIS, Palhares Moreira. Processo Disciplinar – Comentários com instruções e esclarecimentos desde a denúncia de irregularidades até a revisão do processo, 2º edição.

Notas: