I – CONSIDERAÇÕES INICIAIS

Antes da entrada em vigor da Constituição Federal de 1988, as hipóteses de cabimento da ação civil pública se encontravam restritas a um rol taxativo de direitos transindividuais indivisíveis. No entanto, após a entrada em vigor da atual Constituição, não mais se pode falar em taxatividade do objeto de proteção da ação civil pública, de modo a se prestar à proteção dos direitos coletivos em sentido lato: os direitos difusos, os direitos coletivos em sentido estrito e os direitos individuais homogêneos.

II – O SURGIMENTO DA AÇÃO CIVIL PÚBLICA E O SEU OBJETO DE PROTEÇÃO

Anteriormente à Lei 7.347/1985, poucas leis conferiam legitimidade ativa a pessoas ou entidades para a tutela de direitos transindividuais.

A Consolidação das Leis Trabalhistas concedia legitimidade aos sindicatos para representarem, judicial e administrativamente, os interesses da categoria, com previsão do dissídio coletivo como ação para viabilizar a tutela jurisdicional coletiva, conforme dispõem os artigos 513 e 856.

A Lei 4.215, de 27 de abril de 1963, atualmente revogada pela Lei 8.906, de 4 de julho de 1994, dispôs, em seu artigo 1.º, caber à Ordem dos Advogados do Brasil representar os interesses gerais da classe.

A Lei 4.717, de 29 de junho de 1965, instituiu a ação popular e legitimou o cidadão-eleitor à impugnação judicial de ato ilegal ou lesivo ao patrimônio público.

Não obstante, a maior parte da doutrina elege como a primeira versão da ação civil pública a ação de responsabilidade civil constante do artigo  14, parágrafo 1.º, in fine, da Lei 6.938, de 31 de agosto de 1981 – Lei da Política Nacional do Meio Ambiente - , cujo objeto de proteção restringia-se aos direitos difusos decorrentes de danos causados ao meio ambiente e cuja legitimidade ativa pertencia única e exclusivamente ao Ministério Público.

A Lei 6.938/1981 instituiu, precursoramente no direito brasileiro, a responsabilidade objetiva do poluidor, quando, no artigo 14, parágrafo 1.º, primeira parte, diz que “é o poluidor obrigado, independente de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade”.

A respeito desse primeiro e estreito molde da ação civil pública, escreveu Rodolfo de Camargo Mancuso:

O embrião, por assim dizer, do hoje largo espectro da ação civil pública, terá sido a Lei federal 6.938/81, onde o meio ambiente vinha definido sob o parâmetro naturalístico – “conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas” (art. 3.º, I), trazendo o §1.º do art. 14 o princípio do poluidor-pagador – “é o poluidor obrigado, independente de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade”. Desde então, transcorridos quase vinte anos, o objeto dessa ação veio revelando tendência ampliativa (...).[1] (grifou-se) 

Alguns meses após, a expressão “ação civil pública” apareceu pela primeira vez no ordenamento jurídico brasileiro, no artigo 3.º, inciso III, da Lei Complementar 40, de 14 de dezembro de 1981 - antiga Lei Orgânica do Ministério Público da União - , que elencou como uma das funções institucionais do Ministério Público “promover a ação civil pública”. A mencionada Lei não definiu quais os termos em que se exerceria a referida incumbência institucional, o que somente veio a ser feito por meio da Lei 7.347, de 24 de julho de 1985, quando a ação civil pública ganhou regramento próprio, aprimorado mais tarde pelas modificações inseridas pelo Código de Defesa do Consumidor.

Em 1985, a ação civil pública ganhou tratamento específico por meio da Lei 7.347, de 24 de julho, que, em sua versão original, restringia o uso da ação civil pública à defesa de direitos difusos e coletivos de natureza indivisível, tais como o meio ambiente e bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico. Havia, portanto, disposição taxativa dos direitos tuteláveis via ação civil pública.

Essa limitação no texto original da Lei da Ação Civil Pública se deve ao fato de o Presidente à época - José Sarney – haver vetado a norma de encerramento que constava do projeto de lei e previa o cabimento da ação civil pública para a proteção de “outros interesses difusos”. Entendeu o referido ex-Presidente que aquela expressão era demasiadamente ampla e indeterminada e por isso poderia causar alguns transtornos[2].

Quanto à legitimidade ativa, o texto padrão estendeu-a para outros entes, conforme se lê do artigo 5.º da Lei 7.347/1985.

Com a promulgação da Constituição Federal de 1988, não mais se pode falar no sistema da taxatividade dos interesses transindividuais tuteláveis por meio da ação civil pública, porquanto o artigo 129, inciso III, in fine, previu expressamente, e sem reserva de lei restritiva, a possibilidade do uso daquele instrumento processual para a defesa de “outros interesses difusos e coletivos”.

Em 1990, por meio da entrada em vigor do Código de Defesa do Consumidor, resgatou-se aquela norma de extensão vetada pelo governo Sarney e foi inserido o inciso IV[3] ao artigo 1.º da Lei 7.347, de 24 de julho de 1985, não deixando dúvidas de que se trata a ação civil pública da principal modalidade de mecanismo supra-individual de acesso coletivo à justiça, aberto à proteção de quaisquer direitos transindividuais[4].

Por outro lado, a expressão “outros interesses difusos e coletivos”, contida no texto constitucional, precisou ser lida no sentido mais moderno, de modo a abranger os direitos individuais homogêneos, nomenclatura dada pelo Código de Defesa do Consumidor[5].

Sobre a dilatação do objeto de proteção da ação civil pública, enfatizou Gregório Assagra de Almeida:

O inciso IV do art. 1º da Lei n. 7.347/85, acrescentado por força do art. 110 da Lei 8.078/90, ao estabelecer que qualquer outro interesse difuso ou coletivo poderá ser tutelado pela ação civil pública, deixa claro que seu objeto material é amplo, e não mais se admite interpretação limitadora que tente implantar ou revigorar o combatido sistema da taxatividade.[6] (grifou-se)

Uma vez que o texto original da Constituição não prevê “reserva de lei restritiva”[7] ao objeto jurídico da ação civil pública, o que seria indispensável para autorizar restrições ao âmbito de abrangência desse mecanismo processual coletivo, há concluir-se, nesse aspecto, pelo não cabimento de interpretação restritiva ou “interpretação de bloqueio”[8].

Para Nelson Nery Júnior, Flávia C. Piovesan, Tércio Sampaio Ferraz Júnior e Gregório Assagra de Almeida, conclusão contrária a essa vai de encontro ao processo de evolução das tutelas jurisdicionais coletivas, divorciada do espírito do Estado Social e Democrático de Direito, logo, deve ser rechaçada[9].  

Além disso, há de se levar em consideração o princípio da máxima efetividade, o princípio da unidade da Constituição e o princípio da vedação ou proibição do retrocesso social[10], os quais, em síntese, informam que se deve dar primazia às soluções hermenêuticas que possibilitem a atualização normativa da Constituição e garantam a maior eficácia e permanência das normas materialmente constitucionais, de modo a impedir que se aniquilem os avanços conquistados em sede da proteção da dignidade da pessoa humana, sustentação de todos os demais direitos fundamentais.

Sob esse enfoque, pode se extrair dos artigos 129, inciso III, e 5º, inciso XXXV, da Constituição Federal de 1988, este último consagrador do princípio do acesso à justiça, o princípio da não-taxatividade do objeto de proteção da ação civil pública[11], que informa ser possível a tutela de quaisquer direitos supra-individuais via essa ação coletiva.

Assim, a ação civil pública pode veicular pretensões ligadas a direitos transindividuais que tenham fundamento jurídico nas mais variadas leis e atos normativos, como, por exemplo, a Lei 7.853, de 24 de outubro de 1989; a Lei 7.913, de 7 de setembro de 1989; a Lei 8.080, de 19 de setembro de 1990; a Lei 8.078, de 11 de novembro de 1990; a Lei 8.429, de 2 de junho de 1992; a Lei 8.884, de 11 de junho de 1994; a Lei 10.257, de 10 de julho de 2001; e a Lei 10.741, de 1 de outubro de 2003.

Para Hugro Nigro Mazzilli[12], não há necessidade de os direitos metaindividuais estarem expressamente especificados em lei para que se admita a sua proteção por meio da ação civil pública. O que se faz mister é que exista uma situação de onde exsurja plurissubjetividade de interesses.

A respeito da contribuição da Constituição Federal na ampliação do campo de incidência da ação civil pública, resumiu Hugro Nigro Mazzilli:

Corajosamente, o legislador constitucional foi além da própria Lei n. 7.347/85. (...) Antes mesmo do advento do Código de Defesa do Consumidor, que elidiu os efeitos do veto, a Constituição já tinha expressamente admitido a iniciativa ministerial “na defesa do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos”, ou seja, inseriu a mesma norma de extensão que anteriormente tinha sido vetada pelo governo federal quando da sanção da Lei n. 7.347/85. Interpretando conjuntamente o inc. III do art. 129 com a norma de destinação institucional contida no caput do art. 127 da Constituição da República, passou-se, desde então, a admitir que o Ministério Público exercitasse a ação civil pública na defesa de interesse difuso ou coletivo, bem como na defesa de interesses sociais e individuais indisponíveis. Depois, com o advento do Código de Defesa do Consumidor, o antigo veto perdeu qualquer eficácia, pois que o art. 110 desse Código inseriu  o inc. IV ao art. 1.º da Lei da Ação Civil Pública, de forma que hoje cabem quaisquer ações civis na defesa de interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos, ainda que não especificados expressamente em qualquer lei.[13]

Não somente o objeto de proteção da ação civil pública deve obedecer ao sistema da não-taxatividade, como também, conforme ensinam Nelson Nery Júnior[14] e Gregório Assagra de Almeida[15], o “tipo de ação”, o qual, se adequado à tutela coletiva, receberá o nome de ação civil pública. Essa conclusão encontra respaldo jurídico no artigo 83[16] do Código de Defesa do Consumidor, aplicável à ação civil pública por força do artigo 21 da Lei 7.347, de 24 de julho de 1985, de onde se extrai o princípio da não-taxatividade da ação civil pública[17], também denominado princípio da máxima amplitude da tutela jurisdicional comum[18], que informa serem cabíveis quaisquer tipos de ações, procedimentos, medidas, provimentos, inclusive antecipatórios, desde que adequados para propiciar a efetiva tutela dos direitos supra-individuais.

É possível, por exemplo, a propositura de ação de anulação de contrato administrativo lesivo ao meio ambiente, ação de prestação de contas para fiscalizar se houve desvio de verba na construção de determinada obra pública, algumas ações constitucionais, desde que o seu rito seja adequado à tutela jurisdicional coletiva e não contrarie o princípio constitucional do devido processo legal. Nesse sentido, “não há mais limitação ao tipo de ação, para que as entidades enumeradas na LACP 5.º e CDC 82 estejam legitimadas à propositura da ACP para a defesa, em juízo, dos direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos.” [19]

Quando a ação civil pública tiver cunho repressivo, poderá haver pedido de indenização por eventuais danos patrimoniais ou morais, isolada ou cumulativamente[20], conforme a nova redação do artigo 1.º da Lei da Ação Civil Pública.

A Lei 8.884, de 11 de junho de 1994 inseriu ao artigo 1.º da Lei da 7.347/1985 a expressão “danos morais” e previu, dessa forma, expressamente a possibilidade de responsabilização por danos extrapatrimoniais coletivos.

Embora desde 1990 houvesse previsão legal para “reparação de danos patrimoniais e morais, individuais, coletivos ou difusos”, conforme se lê do artigo 6º, inciso VII, do Código de Defesa do Consumidor, aquela modificação deixou clara a possibilidade do uso da ação civil pública para buscar a responsabilidade de quem cause danos extrapatrimoniais metaindividuais.

A respeito dessa renovação trazida pelo Código de Defesa do Consumidor, corroborada pela Lei 8.884, de 11 de junho de 1994, destacou José Rubens Morato Leite:

O Código de Defesa do Consumidor, que em seu art. 6.º, incisos VI e VII, de maneira expressa, veio prever o dano extrapatrimonial em suas várias espécies de interesses ou direitos individuais, coletivos e difusos. Note-se que a inovação é significativa, pois amplia, atribui o direito a esta reparação não só à pessoa, singularmente considerada, como inclui novos sujeitos de direito nestas relações jurídicas. Com isto, pode-se falar de um direito de personalidade com uma nova configuração, que sai do aspecto puramente individualizado.[21] (grifou-se)

Mesmo no caso dos interesses individuais homogêneos, apesar de haver algumas restrições jurisprudenciais para que sejam tutelados por intermédio do Ministério Público, há de se concluir pela não-taxatividade, porquanto sempre haverá interesse relevante para o trato processual coletivo, principalmente após as limitações inseridas ao parágrafo único do artigo 46 do Código de Processo Civil para a formação do litisconsórcio ativo facultativo multitudinário[22].

III – CONSIDERAÇÕES FINAIS

Em conclusão, o objeto de proteção da ação civil pública não se limita aos direitos transindividuais previstos literalmente nos incisos I, II, III, V e VI do artigo 1.º da Lei 7.347, de 24 de julho de 1985, quais sejam, os relativos ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico, à infração da ordem econômica e da economia popular e à ordem urbanística.

A proteção desses direitos não se restringe, outrossim, aos tipos previstos expressamente na Lei da Ação Civil Pública, isto é, “ações de responsabilidade por danos morais e patrimoniais” – artigo 1.º - , ação para obter o cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer – artigo 3.º, ação cautelar – artigo 4.º - , e ação para execução de sentença condenatória – artigo 15. Logo, na atual ordem constitucional e em virtude do artigo 83 do Código de Defesa do Consumidor, vislumbra-se o sistema da não-taxatividade do objeto de proteção da ação civil pública e do tipo de ação que pode ser promovida para a tutela dos direitos supra-individuais.

IV – REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

ALMEIDA, Gregório Assagra de. Direito processual coletivo brasileiro: um novo ramo do direito processual. São Paulo: Editora Saraiva, 2003.

CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito constitucional e teoria da constituição. 3ª ed. Coimbra: Livraria Almedina, 1999.

LEITE, José Rubens Morato. Dano ambiental: do individual ao coletivo extrapatrimonial. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2000.

MANCUSO, Rodolfo de Carmargo. A ação civil pública como instrumento de controle judicial das chamadas políticas públicas. In: MILARÉ, Edis (coord.). Ação civil pública: Lei 7.347 – 15 anos. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2001.

MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Ação civil pública: em defesa do meio ambiente, do patrimônio cultural e dos consumidores - Lei 7.347/85 e legislação complementar. 8ª ed. rev. e atual. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2002.

MAZZILLI, Hugo Nigro. A defesa dos interesses difusos em juízo; meio ambiente, consumidor e outros interesses difusos e coletivos. 12ª ed. rev., ampl. e atual. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2000.

NERY JÚNIOR, Nelson; ANDRADE NERY, Rosa Maria de. Código de  processo civil comentado e legislação extravagante. 7ª ed. rev. e ampl. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2003.

PIOVESAN, Flávia. Proteção judicial contra omissões legislativas: ação direta de inconstitucionalidade por omissão e mandado de injunção. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1995.