Introdução

1.               Sempre foi controversa a fixação da “quarentena” dos Diretores da ANP em virtude das sucessivas modificações legislativas. Inicialmente, recebeu o tratamento pelo art. 14 da Lei n. 9.478/97 sucedida pelo art. 8º da Lei n. 9.986/03.

2.               Por meio da Medida Provisória nº 532, de 28/04/2011, convertida na Lei nº 12.490, de 19/09/2011, houve a alteração do disposto no caput do art. 14 da Lei n. º 9.478/97 e modifica o período de impedimento estabelecido no Artigo 8º da Lei 9.986/2000, na redação dada pela Medida Provisória 2216-037/2001, cuja vigência lastreia-se no Artigo 2º da Emenda Constitucional nº 32/2001.

3.               Por fim, os impedimentos dos Diretores das Agências Reguladoras foi fixado em seis meses pela Lei 12.813/13. Contudo, como será apresentado, houve muito controvérsia na fixação destes prazos e na interpretação das normas no tempo.

Lei n. 9.478/97 e modificação introduzida pela Lei n. 9.986/2000

4.                O impedimento dos ex-diretores da ANP obteve seu tratamento original na própria Lei do Petróleo, Lei 9.478/97 de 06 de agosto de 1997, publicado no DOU de 07 de agosto de 1997, verbis:

Art. 14. Terminado o mandato, ou uma vez exonerado do cargo, o ex-Diretor da ANP ficará impedido, por um período de doze meses, contados da data de sua exoneração, de prestar, direta ou indiretamente, qualquer tipo de serviço a empresa integrante da indústria do petróleo ou de distribuição. 

5.               Conforme entendimento firmado pela Procuradoria Federal da ANEEL no Parecer n.º 1312/2009-PF/ANEEL e pelo MPOG, especialmente na NOTA TÉCNICA Nº 53/2011/CGNOR/DENOP/SRH/MP, entendeu-se que o advento da Lei nº 9.986/2000, que tratou especificamente da matéria no seu Art. 8º[1] de uma maneira abrangente para todas as Agências Reguladoras, teria revogado tacitamente o Art. 9º da Lei 9.427/96, que possui redação equivalente, para a ANEEL, ao do Art. 14 da Lei 9.478/97 referente à ANP:

Trata-se, portanto, de caso de revogação tácita do art. 9º, da Lei nº 9.427/1996 pelo art. 8º da Lei nº 9.986/2000, porquanto ambas as normas possuem a mesma hierarquia e regulam a mesma situação (impedimento de ex-diretores prestarem serviços às empresas que se encontravam sob sua regulamentação ou fiscalização). Assim, deve prevalecer no caso em tela a norma que determina ser de 4 (quatro) meses o prazo de quarentena dos ex-dirigentes da ANEEL.

Nesse mesmo sentido também se manifestou a Advocacia-Geral da União, por meio do parecer n.º 1312/2009-PF/ANEEL, de 10 de dezembro de 2009, in verbis:

“(...)

22. Assim, o período de quarentena do ex-dirigente da ANEEL é de 4 (quatro) meses em vista da revogação tácita do art. 9º Lei nº 9.427/1996 (...).” (fls. 21).

6.               Tal raciocínio seria aplicável ao caso da ANP, de modo que foi adotado pelo SRH/ANP.

7.               A Nota Técnica do MPOG acima referida (53/2011) utiliza como base Parecer da Procuradoria Federal da ANEEL/PGF/AGU, como demonstrado no item 5 acima. Entretanto, enquanto que o MPOG fala em igualdade de hierarquia de normas e sua sucessão no tempo, o que não está incorreto, a Procuradoria Federal da ANEEL vai além e afirma, ainda, que na fundamentação de seu parecer, que, à época, a novel legislação (a Lei 9.986/2000) é norma especial a respeito do tema (Recursos Humanos das Agências Reguladoras, impedimento de ex-diretores das Agências Reguladoras), o que também não está incorreto.

8.               Portanto, conclui-se que a Lei 9.986/2000 é norma especial em relação à Lei de cada Agência Reguladora, ainda que a Agência Reguladora tenha, em sua lei, norma específica a respeito do impedimento de seu ex-diretor. O Parecer 1312/2009/PF-ANEEL/PGF/AGU, consignou:

“(...)

7.       As leis de criação de outras agências no mesmo período (ANATEL e ANVISA) não estabeleciam regra de quarentena, mas tão somente de vedação de representação de qualquer pessoa ou interesse junto à agência até um ano após deixar o cargo (art. 30^[2] da Lei 9.472/97 - ANATEL e Art. 14^[3] da Lei 9.782/1999 - ANVISA)

8.       Posteriormente foi editada a Lei 9.986/2000, que dispunha acerca da gestão de recursos humanos das agências. Entre outros assuntos, a lei dispôs sobre os mandatos dos diretores, mas estabeleceu que o prazo se daria de acordo com a lei de criação de cada agência^[4]. Trata-se, portanto, de exceção feita pela própria Lei. Dispôs também, quanto à regra de não-coincidência dos mandatos, que esta matéria seria regida pela lei de criação de cada agência^[5], novamente uma exceção legal expressa.

(...)

10.     Preliminarmente, observa-se que a lei 9.986/2000 não buscou, neste caso, preservar a lei de criação de cada agência, como fez nos arts. 6º e 7º, mas, ao contrário, quis dar um tratamento uniforme à matéria, abrangendo tanto as agências que dispunham de regra de quarentena quanto as que não dispunham de regra de quarentena.”

9.               Note-se, ainda, que o dispositivo da lei da ANEEL (Art. 9º da Lei 9.427/1996) que trata do impedimento dos seus ex-diretores foi totalmente revogado (tacitamente) pelo Art. 8º da Lei 9.986/2000, com a redação dada pela Medida Provisória 2.216-37, de 2001. Pelo motivo de, realmente, este tratar integralmente da matéria do dispositivo anterior, inclusive quanto ao âmbito de impedimento dos ex-diretores. Transcrevo os dispositivos citados:

Lei nº 9.427, de 26 de dezembro de 1996

Art. 9º O ex-dirigente da ANEEL continuará vinculado à autarquia nos doze meses seguintes ao exercício do cargo, durante os quais estará impedido de prestar, direta ou indiretamente, independentemente da forma ou natureza do contrato, qualquer tipo de serviço às empresas sob sua regulamentação ou fiscalização, inclusive controladas, coligadas ou subsidiárias.

§ 1º Durante o prazo da vinculação estabelecida neste artigo, o ex-dirigente continuará prestando serviço à ANEEL ou a qualquer outro órgão da administração pública direta da União, em área atinente à sua qualificação profissional, mediante remuneração equivalente à do cargo de direção que exerceu.

§ 2º Incorre na prática de advocacia administrativa, sujeitando-se o infrator às penas previstas no art. 321 do Código Penal, o ex-dirigente da ANEEL, inclusive por renúncia ao mandato, que descumprir o disposto no caput deste artigo.

§ 3º Exclui-se do disposto neste artigo o ex-dirigente que for exonerado no prazo indicado no caput do artigo anterior ou pelos motivos constantes de seu parágrafo único.

Lei nº 9.986, de 18 de julho de 2000

Art. 8º O ex-dirigente fica impedido para o exercício de atividades ou de prestar qualquer serviço no setor regulado pela respectiva agência, por um período de quatro meses, contados da exoneração ou do término do seu mandato.

(Redação dada pela Medida Provisória nº 2.216-37, de 2001)

§ 1º Inclui-se no período a que se refere o caput eventuais períodos de férias não gozadas.

§ 2º Durante o impedimento, o ex-dirigente ficará vinculado à agência, fazendo jus a remuneração compensatória equivalente à do cargo de direção que exerceu e aos benefícios a ele inerentes. (Redação dada pela Medida Provisória nº 2.216-37, de 2001)

§ 3º Aplica-se o disposto neste artigo ao ex-dirigente exonerado a pedido, se este já tiver cumprido pelo menos seis meses do seu mandato.

§ 4º Incorre na prática de crime de advocacia administrativa, sujeitando-se às penas da lei, o ex-dirigente que violar o impedimento previsto neste artigo, sem prejuízo das demais sanções cabíveis, administrativas e civis. (Redação dada pela Medida Provisória nº 2.216-37, de 2001)

§ 5º Na hipótese de o ex-dirigente ser servidor público, poderá ele optar pela aplicação do disposto no § 2º, ou pelo retorno ao desempenho das funções de seu cargo efetivo ou emprego público, desde que não haja conflito de interesse. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.216-37, de 2001) 

10.            Desse modo, a correta leitura da Nota Técnica do MPOG acima referida leva à conclusão de que o Art. 8º da Lei nº 9.986/2000 é norma não só posterior e disciplinadora integral da matéria relativa a impedimento de ex-diretor de Agência Reguladora, mas também norma especial (relativa a recursos humanos de Agências Reguladoras) e que buscou tratar de forma uniforme, dentre outras matérias relativas a recursos humanos de Agências Reguladoras, o impedimento dos ex-diretores de Agências Reguladoras, inclusive no que toca ao pagamento do período de afastamento dos mesmos.

11.            Assim, verifica-se que a redação originária do art. 14 da Lei n. 9.478/97, cujo prazo de quarentena foi fixado em 12 meses teve sua eficácia e efeito até a entrada em vigor da Lei n. 9.986/2000 de 18 de julho de 2000, publicada no DOU de 19 de julho de 2000.

12.            Assim, de 07 de agosto de 1997 a 19 de julho de 2000, a quarentena dos Diretores da ANP era de 12 meses, momento em que foi reduzida para seis meses, nos termos do art. 8 da Lei n. 9986/00.

Medida Provisória 532/11 convertida na Lei 12.490/11

13.            Editada a Medida Provisória 532, de 28/4/2011, convertida na Lei nº 12.490, de 19/09/2011, alterando a Lei do Petróleo, Lei 9.478/97, no que toca às competências relativas aos biocombustíveis, inclusive o dispositivo que tratava dos impedimentos dos ex-diretores da Agência. Visou incluir, dentro do impedimento dos ex-diretores, a prestação de serviços à indústria “dos biocombustíveis”, que passou a integrar a competência da ANP e, portanto, de seus diretores. Transcrevo novamente a redação original da Lei 9.478/97 nesta parte, a Lei 9.986/2000, que a teria revogado, e a nova redação dada pela MP citada (MP 532/2011) à Lei 9.478/97 também na parte relativa ao impedimento de seus ex-diretores:

Lei 9.478/97

Art. 14. Terminado o mandato, ou uma vez exonerado do cargo, o ex-Diretor da ANP ficará impedido, por um período de doze meses, contados da data de sua exoneração, de prestar, direta ou indiretamente, qualquer tipo de serviço a empresa integrante da indústria do petróleo ou de distribuição.

§ 1° Durante o impedimento, o ex-Diretor que não tiver sido exonerado nos termos do art. 12 poderá continuar prestando serviço à ANP, ou a qualquer órgão da Administração Direta da União, mediante remuneração equivalente à do cargo de direção que exerceu.

§ 2° Incorre na prática de advocacia administrativa, sujeitando-se às penas da lei, o ex-Diretor que violar o impedimento previsto neste artigo.

Lei nº 9.986, de 18 de julho de 2000

Art. 8º O ex-dirigente fica impedido para o exercício de atividades ou de prestar qualquer serviço no setor regulado pela respectiva agência, por um período de quatro meses, contados da exoneração ou do término do seu mandato.

(Redação dada pela Medida Provisória nº 2.216-37, de 2001)

§ 1º Inclui-se no período a que se refere o caput eventuais períodos de férias não gozadas.

§ 2º Durante o impedimento, o ex-dirigente ficará vinculado à agência, fazendo jus a remuneração compensatória equivalente à do cargo de direção que exerceu e aos benefícios a ele inerentes. (Redação dada pela Medida Provisória nº 2.216-37, de 2001)

§ 3º Aplica-se o disposto neste artigo ao ex-dirigente exonerado a pedido, se este já tiver cumprido pelo menos seis meses do seu mandato.

§ 4º Incorre na prática de crime de advocacia administrativa, sujeitando-se às penas da lei, o ex-dirigente que violar o impedimento previsto neste artigo, sem prejuízo das demais sanções cabíveis, administrativas e civis. (Redação dada pela Medida Provisória nº 2.216-37, de 2001)

§ 5º Na hipótese de o ex-dirigente ser servidor público, poderá ele optar pela aplicação do disposto no § 2º, ou pelo retorno ao desempenho das funções de seu cargo efetivo ou emprego público, desde que não haja conflito de interesse. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.216-37, de 2001)

Lei 9.478/97 (com redação dada pela Medida Provisória 532, de 28/4/2011, convertida na Lei nº 12.490/2011)

Art. 14.  Terminado o mandato, ou uma vez exonerado do cargo, o ex-Diretor da ANP ficará impedido, por um período de 12 (doze) meses, contado da data de sua exoneração, de prestar, direta ou indiretamente, qualquer tipo de serviço a empresa integrante das indústrias do petróleo e dos biocombustíveis ou de distribuição. (Redação dada pela Lei nº 12490, de 2011) 

 § 1° Durante o impedimento, o ex-Diretor que não tiver sido exonerado nos termos do art. 12 poderá continuar prestando serviço à ANP, ou a qualquer órgão da Administração Direta da União, mediante remuneração equivalente à do cargo de direção que exerceu.

 § 2° Incorre na prática de advocacia administrativa, sujeitando-se às penas da lei, o ex-Diretor que violar o impedimento previsto neste artigo.

14.            Seguindo o raciocínio esposado no Parecer n.º 1312/2009-PF/ANEEL e na NOTA TÉCNICA Nº 53/2011/CGNOR/DENOP/SRH/MP, teremos as seguintes possíveis conclusões quanto ao caso da ANP no que toca a relação da Lei 9.478/97 com a Lei 9.986/2000, com a redação dada pela Medida Provisória nº 2.216-37/2001:

a)     O Art. 8º da Lei 9.986/2000 revogou tacitamente todo o Art. 14 da Lei 9.478/97, por tratar da matéria na sua inteireza e ser lei de mesma hierarquia, posterior e especial (trata especificamente da matéria de Recursos Humanos, embora a respeito de todas as Agências Reguladoras, o que não lhe retira o caráter específico – “RH” – até porque a sua intenção foi, de fato, uniformizar o tratamento, dentre outras matérias, da “quarentena” nas Agências Reguladoras, como facilmente se observa a partir de seus dispositivos, que por diversas fazem referência à “ANEEL, ANATEL, ANP, ANVS e ANS”). 

b)     O Art. 8º da Lei 9.986/2000 revogou tácita e parcialmente o Art. 14 da Lei 9.478/97, por tratar da matéria em quase toda sua inteireza, com exceção apenas da definição do que seja “o setor regulado pela respectiva agência” (o Art. 14 o definia: “a empresa integrante da indústria do petróleo ou de distribuição”) e ser lei de mesma hierarquia, posterior e especial (trata especificamente da matéria de Recursos Humanos, embora a respeito de todas as Agências Reguladoras, o que não lhe retira o caráter específico – “RH” – até porque a sua intenção foi, de fato, uniformizar o tratamento, dentre outras matérias, da “quarentena” nas Agências Reguladoras, como facilmente se observa a partir de seus dispositivos, que por diversas fazem referência à “ANEEL, ANATEL, ANP, ANVS e ANS”).

15.            Continuando o raciocínio, as conclusões possíveis a respeito da relação entre o Art. 14 da Lei 9.478/97 com a redação tacitamente dada pela Medida Provisória nº 2.216-37/2001 (alterou o Art. 8º da Lei 9.986/2000) e o novo Art. 14 da Lei 9.478/97, cuja redação foi conferida pela Medida Provisória nº 532, de 28/04/2011, convertida na Lei nº 12.490/2011 são as seguintes:

a)     Caso se conclua no sentido exposto no item “13. a)”: 

a.1) O novo Art. 14, caput, da Lei 9.478/97 está em vigor, enquanto seus parágrafos não, uma vez que continuam revogados tacitamente pelo Art. 8º da Lei 9.986/2000. O impedimento do ex-diretor da ANP passa a ser de 12 (dozes) meses, relativo a qualquer tipo de serviço a empresa integrante das indústrias do petróleo e dos biocombustíveis ou de distribuição, com direito a remuneração pelo tempo que ficar “vinculado à Agência” (§ 2º do Art. 8º, Lei 9.986/2000). 

a.2) O novo Art. 14, caput, da Lei 9.478/97 está em vigor, enquanto seus parágrafos não, uma vez que continuam revogados tacitamente pelo Art. 8º da Lei 9.986/2000. O impedimento do ex-diretor da ANP passa a ser de 12 (dozes) meses, relativo a qualquer tipo de serviço a empresa integrante das indústrias do petróleo e dos biocombustíveis ou de distribuição, com direito a remuneração por 4 (quatro) meses dos 12 (doze) que ficará “vinculado à Agência”, conforme § 2º do Art. 8º c/c caput do Art. 8º, Lei 9.986/2000 c/c Art. 166, § 3º, incisos I e II, Constituição Federal (“Art. 166 [...]” “§ 3º - As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso: I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias; II - indiquem os recursos necessários”). Ora, se não é dado ao legislador o direito de criar despesa (orçamentária) sem indicar a fonte de receita, essa ação também deve ser evitada pelo intérprete em hipóteses como a presente.

a.3)  O novo Art. 14, caput, da Lei 9.478/97 está em vigor, e fez com que seus parágrafos também voltassem a vigorar, uma vez que a alteração do caput do referido Art. 14 não teria sentido sem o retorno da vigência de seus parágrafos originais. Explica-se: caso se entenda que a alteração do Art. 14 da Lei 9.478/97 pela norma de 2011 citada fez com que o período de impedimento do ex-diretor da ANP voltasse a ser de 12 meses, logicamente ter-se-ia que reconhecer, também, que os seus parágrafos devem retornar à vigência, sob pena de ocorrer a situação teratológica descrita no item “a) a.2” (remuneração parcial do período de “quarentena”). O impedimento do ex-diretor da ANP, então, passa a ser de 12 (dozes) meses, relativo a qualquer tipo de serviço a empresa integrante das indústrias do petróleo e dos biocombustíveis ou de distribuição, com direito a remuneração por 12 (doze) meses desde que continue prestando serviço à ANP, ou a qualquer órgão da Administração Direta da União.

a.4) O Art. 14, caput, da Lei 9.478/97, não obstante a alteração introduzida pela Medida Provisória 532, de 28/4/2011, convertida na Lei nº 12.490/2011, ou seja, a inclusão da expressão “dos biocombustíveis”, continua revogado pelo Art. 8º da Lei 9.986/2000 (redação dada pela Medida Provisória nº 2.216-37/2001), uma vez que não trouxe qualquer mudança no quadro fático e normativo: o Art. 8º da Lei 9.986/2000 continua tratando a matéria de maneira específica (Recursos Humanos da ANP, ANATEL, ANS, ANVS e ANEEL) e integral. Caso o legislador quisesse, de fato, alterar o prazo e condições de pagamento dos ex-dirigentes da ANP, deveria inserir a exceção de maneira clara no Art. 14 da Lei 9.478/97 ou, melhor, no dispositivo até então em vigor, que, conforme entendimento do MPOG e PF-ANEEL/PGF/AGU, seria o Art. 8º da Lei 9.986/2000. E isso não foi feito. Reforça esse entendimento o fato de a Medida Provisória 532/2011, convertida na Lei nº 12.490/2011, ter visado, no ponto, especificamente alterar as competências da ANP no que toca aos biocombustíveis e, quanto ao impedimento dos seus ex-diretores, quis deixar claro que também à essa indústria (a dos biocombustíveis) ele estaria impedido de prestar serviços durante a sua “quarentena”. 

b)     Caso se conclua no sentido exposto no item “13. b)”:

b.1) idem ao “12. a) a.1)”.

b.2) idem ao “12. a) a.2)”. 

b.3) idem ao “12. a) a.3)”.

b.4) O novo Art. 14, caput, da Lei 9.478/97 trouxe inovação apenas na parte do Art. 14 original que permanecia em vigor, ou seja, apenas na parte que trata do âmbito de impedimento do ex-dirigente da ANP, definindo o que seja o “setor regulado” pela ANP. Isso porque o Art. 8º da Lei 9.986/2000 utiliza a expressão “setor regulado”, sem defini-lo. Já os parágrafos do Art. 14 da Lei 9.478/97 continuam revogados tacitamente pelo Art. 8º da Lei 9.986/2000. Em conclusão, a única alteração trazida pela MP de 2011 (convertida na Lei 12.490/2011) foi a ampliação do âmbito de impedimento do ex-diretor da ANP, incluindo, agora, também, a prestação de serviço à indústria “dos biocombustíveis”. Quanto ao resto, continua regido pelo Art. 8º da Lei 9.986/2000 (impedimento de 4 meses, vinculação obrigatória à ANP, com recebimento de remuneração nesse período). 

16.            Expostas as possibilidades trazidas pela alteração expressa do Art. 14 caput da Lei 9.478/99, pela Medida Provisória 532/2011, convertida na Lei nº 12.490/2011, passemos, agora, a buscar a interpretação correta ou mais adequada.

17.            A busca dar-se-á pela análise da intenção da legislação, da correlação lógica entre os dispositivos e do grau de coerência de seus efeitos (coerência entre alteração legislativa e efeitos obtidos).

18.            Como já dito, a Lei 9.986/2000, bem como a Medida Provisória de 2001 que a alterou, vieram uniformizar, dentre outros, o tratamento do impedimento dos ex-dirigentes das Agências Reguladoras, no que toca ao seu prazo e remuneração – a ANP é citada, em conjunto com outras agências, expressamente nessa norma. O seu Art. 8º (caput e parágrafos) revogou tacitamente o Art. 14 (caput e parágrafos) da Lei 9.478/97. Esse é o posicionamento do MPOG e da PF-ANEEL/PGF/AGU. É também, e mais importante para a hipótese sob análise, o posicionamento do SRH/ANP desde então. Portanto, a fim de se manter a estabilidade do sistema normativo, é recomendável evitar grandes alterações, agora, desse posicionamento. E essa recomendação será observada no raciocínio que segue.

19.            Apenas é preciso fazer uma adaptação, para a ANP, do entendimento firmado para a ANEEL. O Art. 14, caput, Lei 9.478/97, diferentemente do Art. 9º da Lei 9.427/96 e do Art. 8º da Lei 9.986/2000 que o revogou totalmente, define o âmbito de impedimento do ex-diretor. Portanto, parece aconselhável supor que, no que toca à ANP, ou seja, ao Art. 14 da Lei 9.478/97, ele foi revogado tacitamente sim: seus parágrafos (1º e 2º) foram revogados totalmente, mas seu caput apenas parcialmente. Concluindo, o Art. 14 da Lei 9.478/97 teria sido revogado tacitamente, com exceção do seu caput na parte que trata do âmbito de impedimento do ex-diretor (“a empresa integrante da indústria do petróleo ou de distribuição”).

20.            Essa lógica parece ser reforçada pela nova legislação que insuflou o presente parecer. Veja-se.

21.            Caso o Poder Legislativo quisesse restabelecer, de fato, o impedimento dos ex-dirigentes da ANP para 12 (doze) meses, eles teriam não só que repristinar o caput do Art. 14 da Lei 9.478/97 (o que alguns podem alegar que ocorreu), mas também que repristinar seus parágrafos. O que certamente não foi feito. Os parágrafos 1º e 2º do Art. 14 citado continuam revogados tacitamente pelo Art. 8º da Lei 9.986/2000. A redação de seus textos é ainda a original, fixada pelo advento da Lei 9.478, em 1997.

22.            A conclusão concebível, portanto, é que o legislador quis apenas modificar a parte não revogada (tacitamente) do Art. 14 da Lei 9.478/97, ampliando o âmbito de impedimento do ex-diretor da ANP, em razão da correspondente ampliação do âmbito de atuação da ANP. Como não pertence à técnica legislativa alterar parte de um dispositivo normativo sem dar sua redação final integral, a saída foi justamente fazer a alteração parcial do caput do Art. 14 da Lei 9.478/97, repetindo o restante de sua redação anterior, ainda que já revogada.

23.            Demonstro abaixo.

24.            A Lei nº 12.490/2011 (conversão da Medida Provisória 532/2011), reza:

Art. 1^o  Os arts. 1^o, 2^o, 6^o, 8^o, 14, 18 e 19 da Lei n^o 9.478, de 6 de agosto de 1997, passam a vigorar com a seguinte redação:

...

 “Art. 14.  Terminado o mandato, ou uma vez exonerado do cargo, o ex-Diretor da ANP ficará impedido, por um período de 12 (doze) meses, contado da data de sua exoneração, de prestar, direta ou indiretamente, qualquer tipo de serviço a empresa integrante das indústrias do petróleo e dos biocombustíveis ou de distribuição.

........” (NR)  

25.            O dispositivo acima não poderia fazer o que segue:

Art. 1^o  Os arts. 1^o, 2^o, 6^o, 8^o, 14, 18 e 19 da Lei n^o 9.478, de 6 de agosto de 1997, passam a vigorar com a seguinte redação:

...

Quanto ao “Art. 14.”, após “prestar, direta ou indiretamente, qualquer tipo de serviço a empresa integrante das indústrias do petróleo e” deve ser incluída a expressão “dos biocombustíveis”.

...........” (NR) 

26.            Daí a celeuma.

27.            A exposição de motivos da Medida Provisória que fez a alteração no Art. 14 da Lei 9.478/97 no presente ano (a MP 532/2011) torna inexorável o raciocínio acima. Pela sua importância, transcrevo-a:

EM INTERMINISTERIAL Nº 00013/MME/MF/MDIC/MAPA/MC/MP

Brasília,  28  de  abril   de 2011

Excelentíssima Senhora Presidenta da República,

1. Submetemos à superior consideração de Vossa Excelência proposta de Medida Provisória que versa sobre a adequação de competências de entidades da Administração Pública Federal de forma a mais bem responder aos desafios contemporâneos de nossa sociedade. Em sua primeira parte a medida objetiva reconhecer e incluir, de forma ampla e precisa na legislação, os biocombustíveis como um bem energético fundamental para o País, razão pela qual a garantia do seu fornecimento em todo o território deve ser um dos objetivos da Política Energética Nacional, e, em sua parte final, a Medida Provisória trata da modernização da Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos - ECT, criada por meio do Decreto-lei nº 509, de 20 de março de 1969.

2. Em relação ao primeiro objetivo, a proposta acrescentará e dará nova redação a dispositivos das Leis nos 9.478, de 6 de agosto de 1997, e 9.847, de 26 de outubro de 1999, que dispõem sobre a política e a fiscalização das atividades relativas ao abastecimento nacional de combustíveis. As alterações têm como escopo dispor legitimamente que os biocombustíveis sejam tratados como combustíveis que de fato são, e não apenas como um produto agrícola inserido na matriz energética. Esse entendimento é reforçado pela crescente utilização do etanol e do biodiesel, no Brasil e no mundo, o que demonstra o extraordinário papel dos biocombustíveis.

3. Com a proposta, os biocombustíveis passarão a ter tratamento uniforme no âmbito da Política Energética Nacional. Isso inclui o etanol e o biodiesel, assim como qualquer outro biocombustível que, porventura, venha a ser produzido comercialmente no futuro. Será uniforme, também, em relação aos combustíveis derivados de petróleo. Além disso, o Conselho Nacional de Política Energética - CNPE passará a ter a atribuição para estabelecer diretrizes para a importação e exportação biocombustíveis, assim como hoje já possui para os combustíveis derivados de petróleo, a exemplo da gasolina, do diesel e do querosene de aviação. A proposição ainda corrige distorções de competências legais na esfera de atuação da Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis - ANP, que poderá, agora, regular e fiscalizar as indústrias do petróleo e dos biocombustíveis, igualmente. As atividades de produção, importação, exportação e transporte de etanol, por exemplo, passarão a ser reguladas e fiscalizadas pela ANP, semelhantemente ao que já faz atualmente para o biodiesel.

4. Consideramos que é proeminente e importante promover essas alterações normativas, urgentemente. Além de necessárias no cenário futuro, onde a cada dia os biocombustíveis ampliam sua presença no Brasil e em diversos outros Países, as medidas ora propostas são imprescindíveis para, neste momento presente, assegurar ao CNPE e à ANP os instrumentos indispensáveis para promover o adequado fornecimento de combustíveis em todo o território brasileiro, conforme estabelece a Política Energética Nacional.

5. A limitação de atribuição formal do Poder Público para regular e fiscalizar o abastecimento de biocombustíveis é um fator que, atualmente, tem elevado consideravelmente o risco de desabastecimento de combustíveis no País, assim como dificulta o correto diagnóstico da situação, o que inclui a análise da relação entre oferta e demanda de biocombustíveis. Ressaltamos que isso tem se refletido, por exemplo, na excessiva elevação de preços de etanol, com impactos diretos, também, no preço da gasolina vendida ao consumidor final. Como forma de reforçar tal diretriz, passa a ser possível ao Poder Executivo alterar o percentual mínimo de etanol anidro na gasolina, que atualmente é de 20% e passará a ser 18%.

6. Nosso País é e tem vocação estratégica para continuar como um importante produtor e exportador mundial de biocombustíveis. Todavia, a proteção dos interesses dos consumidores brasileiros quanto a preço, qualidade e oferta de biocombustíveis, constitui-se obrigação do Estado.

7. Em relação à modernização da ECT, a referida Medida Provisória se fundamenta nas recomendações apresentadas pelo Grupo de Trabalho Interministerial - GTI, instituído por meio do Decreto s/nº de 22 de outubro de 2008, publicado no Diário Oficial da União – DOU, nº 206, de 23 de outubro de 2008, Seção 1, pg. 9, com a finalidade de elaborar estudos e propor diretrizes para a modernização da ECT.

8. Os membros do GTI foram designados mediante a Portaria nº 1.238, de 31 de dezembro de 2008, do Ministério das Comunicações, publicada no DOU nº 2, de 5 de janeiro de 2009, Seção 2, pg. 11, e contou com a participação de representantes da Casa Civil da Presidência da República, do Ministério da Fazenda, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, do Ministério das Comunicações e da ECT.

9. A proposta decorre da premência de serem iniciadas as transformações e adequações de atual modelo empresarial da ECT, a fim de dotá-la dos instrumentos necessários para atender aos desafios da expansão e da melhoria da qualidade na prestação do serviço postal no País, bem como das principais causas e efeitos reportados pelo GTI em seu Relatório Final, a seguir resumidos.

10. Desde meados da década de 80, a ECT firmou-se como uma das instituições nacionais de maior credibilidade no Brasil, reconhecida pela qualidade dos serviços prestados. A partir dos anos 90, a globalização econômica e a integração de mercados trouxeram uma grande dinamicidade ao mercado postal brasileiro, colocando a ECT em um ambiente muito diferente daquele em que ela foi criada, em 1969. Já nos anos mais recentes, a disseminação da comunicação eletrônica acrescentou novas variáveis no contexto setorial, viabilizando, em algumas situações, a substituição dos tradicionais serviços postais por sucedâneos eletrônicos.

11. Mesmo com esta ampliação do uso de novas tecnologias de comunicação eletrônica, os serviços postais continuam sendo vitais para o exercício da cidadania, para a inclusão social, para a integração nacional e para o desenvolvimento econômico e social de nosso País.

12. Até o momento, o modelo empresarial vigente tem permitido a cobertura, pela ECT, dos altos custos da universalização da comunicação postal nas localidades mais remotas do País. Este quadro, porém, tende a mudar, devido à perspectiva concreta, já presente em outros países mais desenvolvidos, de redução do volume de correspondências físicas nos próximos anos.

13. Em um cenário mais dinâmico de negócios, para que a ECT prossiga em seu modelo de autossustentação econômica e financeira, oferecendo à sociedade e ao mercado serviços de qualidade, será necessário enfrentar também as limitações de gestão que têm impedido a Empresa de se desenvolver.

14. A partir da análise da situação atual da ECT e com foco nos problemas identificados, o GTI elaborou um conjunto de propostas de diretrizes para a modernização da ECT, dentre as quais se destacam a ampliação do âmbito de atuação da ECT e o aperfeiçoamento dos mecanismos de governança da Empresa.

15. Para tanto, propõe-se a alteração do Decreto-lei nº 509, de 1969, com vistas a permitir a atuação da empresa no exterior. Da mesma forma, propõe-se alterar o referido Decreto-lei para estabelecer a estrutura da ECT nos mesmos moldes praticados pelas sociedades por ações, incluindo a Assembleia Geral como instância máxima de decisão da empresa. Com essa inovação, pretende-se (i) aumentar a transparência, na medida em que as matérias a serem deliberadas e as respectivas decisões passam a ser divulgadas amplamente; e (ii) aumentar o controle sobre a empresa, uma vez que cria uma instância para receber denúncias sobre a prática de atos prejudiciais aos interesses da ECT, além de incluir, no processo decisório, áreas do Governo Federal (Ministérios da Fazenda e do Planejamento) responsáveis pelo acompanhamento da gestão e do desempenho das empresas estatais.

16. Está sendo proposta, ainda, a alteração do Decreto-lei nº 509, de 1969, de modo a autorizar a ECT a adquirir participações societárias, quer sejam majoritárias ou minoritárias, além de constituir subsidiárias, para a execução de atividades compreendidas em seu objeto social.

17. No que se refere ao objeto social, a ECT fica autorizada a desenvolver atividades de logística integrada, de serviço financeiro e de serviço postal eletrônico, a exemplo do que já acontece em diversos outros correios do mundo, em consonância com as resoluções e recomendações da União Postal Universal – UPU e da União Postal das Américas, Espanha e Portugal – UPAEP. Ademais, a minuta de decreto prevê que a ECT poderá firmar parcerias comerciais que agreguem valor à sua marca e proporcionem maior eficiência de sua infraestrutura, especialmente de sua rede de atendimento, obedecida a regulamentação do Poder Executivo. Com essas previsões, a ECT poderá aperfeiçoar e aprofundar o atendimento às necessidades de seus clientes.

18. Propõe-se, ainda, revogar dispositivos do citado Decreto-lei nº 509, de 1969, cujos temas serão disciplinados no instrumento adequado, qual seja, o novo Estatuto Social da ECT, a ser aprovado por Decreto Presidencial, o que permitirá maior flexibilidade ao fluxo decisório e gerencial.

19. Por fim, prever-se-á a aplicação subsidiária da Lei nº 6.404, de 15 de dezembro de 1976, de modo a aplicar à ECT, guardadas as suas particularidades institucionais, a mesma disciplina jurídica incidente sobre as sociedades anônimas. Com essa modificação pretende-se aproximar a ECT das melhores práticas organizacionais e de governança corporativa usadas em sociedades de economia mista como o Banco do Brasil e a Petrobras, constituídas na forma de sociedades por ações.

20. Quanto à relevância e à urgência da Medida Provisória, estas se justificam em função da perda substancial de receitas, decorrente de fatores como a progressiva substituição da comunicação física por eletrônica, bem como de graves problemas operacionais já vivenciados pela ECT para transporte relacionado à carga postal. Referidos problemas têm sido responsáveis pela perda da qualidade dos serviços da Empresa.

21. Conjugados, estes fatores colocam em sério risco a própria sustentabilidade da Empresa no curto prazo, demandando ações que permitam a solução das deficiências de infraestrutura e o desenvolvimento de linhas de serviços capazes de gerar novas receitas, pois só assim, os Correios poderão continuar mantendo e melhorando a prestação de serviços postais em todo o País (universalização da prestação do serviço) e garantindo os empregos de seus mais de 100 mil colaboradores.

22. Com a implantação das medidas ora propostas, a ECT poderá otimizar a utilização de sua infraestrutura, bem assim incorporar novas operações, agregando valor à atividade fim que realiza e atendendo às novas e crescentes demandas de sua clientela. Consequentemente, serão obtidas condições adequadas de autofinanciamento para a expansão dos serviços postais, melhoria nos níveis de qualidade dos mesmos e ações de universalização da comunicação postal.

23. Essas são, Senhora Presidenta, as considerações a respeito da proposta de Medida Provisória que ora submetemos à superior deliberação de Vossa Excelência.

Respeitosamente,

Edison Lobão
Guido Mantega
Fernando Damata Pimentel
Wagner Rossi
Paulo Bernardo Silva
Miriam Belchior

28.            Observe-se que, qualquer outra interpretação levaria a (i) realização de despesa não prevista expressamente em lei, como a necessidade de remuneração da nova “quarentena” de 12 (doze) meses dos ex-dirigentes da ANP, ou a situações injustas também não previstas expressamente, como aquela em que o dirigente da ANP que aceitou o encargo sabendo que teria que ficar em “quarentena” por 4 (quatro) meses recebendo remuneração teria sido surpreendido, agora, com o fato de que teria que ficar 12 (doze) meses – ou seja, ¼ (um quarto) do período de seu mandato – em “quarentena” sem receber remuneração e impossibilitado de exercer a atividade que lhe é a única ou maior fonte de subsistência.

29.            Desta forma, o novo art. 14, caput, da Lei 9.478/97 trouxe inovação apenas na parte do art. 14 original que permanecia em vigor, ou seja, apenas na parte que trata do âmbito de impedimento do ex-dirigente da ANP, definindo o que seja o “setor regulado” pela ANP. Isso porque o Art. 8º da Lei 9.986/2000 utiliza a expressão “setor regulado”, sem defini-lo. Já os parágrafos do Art. 14 da Lei 9.478/97 continuam revogados tacitamente pelo Art. 8º da Lei 9.986/2000. Em conclusão, a única alteração trazida pela MP de 2011 (convertida na Lei 12.490/2011) foi a ampliação do âmbito de impedimento do ex-diretor da ANP, incluindo, agora, também, a prestação de serviço à indústria “dos biocombustíveis”. Quanto ao resto, continua regido pelo Art. 8º da Lei 9.986/2000 (impedimento de 4 meses, vinculação obrigatória à ANP, com recebimento de remuneração nesse período). Tal entendimento foi consolidado no Parecer n. 64/2011/PF-ANP/PGF/AGU. 

30.            Apesar de certo que a interpretação mais coerente com a finalidade da norma é a de que a alteração normativa não alterou a vigência da quarentena de 4 meses instituída pela Lei n. 9.986/00, o Parecer 1251-3.27/2011/RA/CONJUR-MP/CGU/AGU fixou o entendimento de que a alteração introduzida pela Medida Provisória nº 532, de 28/04/2011, convertida na Lei nº 12.490, de 19/09/2011, que altera o disposto no caput do Artigo 14 da Lei 9.478/97 seria especial, invertendo o entendimento consolidado no Parecer n.º 1.312/2009/PF-ANEEL/PGF/AGU e pela NOTA TÉCNICA Nº 53/2011/CGNOR/DENOP/SRH/MP.

31.            Em virtude do conflito de entendimentos, a PF-ANP suscitou o conflito para o Departamento de Consultoria da PGF, que se manifestou PARECER Nº 08/2012/AACF/DEPCONSU/AGU ratificando o entendimento consolidado no Parecer nº 64/2011/PF-ANP/PGF/AGU. Contudo, por meio do DESPACHO DO DIRETOR DO DEPCONSU/PGF nº 60/2012 aprovado pelo PGF, discordando do PARECER Nº 08/2012/AACF/DEPCONSU/AGU, consignou que:

31.1          Manter o entendimento de revogação tácita por lei especial na forma consolidada pelo Parecer n.º 1.312/2009/PF-ANEEL/PGF/AGU em relação à norma do art. 9º da Lei 9.427/96 vs. art. 8º da Lei 9.986/00;

31.2         Reformar o entendimento consolidado no Parecer nº 64/2011/PF-ANP/PGF/AGU, para fixar o entendimento de que a lei posterior, revoga a anterior, ou seja, houve revogação tácita da Lei n.º art. 8º da Lei 9.986/00 em virtude da alteração introduzida pelo art. 1º Medida Provisória nº 532, de 28/04/2011, convertida na Lei nº 12.490, de 19/09/2011, que altera o disposto no caput do Artigo 14º da Lei 9.478/97.

32.            Respeitando o posicionamento da PGF, mantenho academicamente o entendimento de que mesmo com alteração introduzida pelo art. 1º Medida Provisória nº 532, de 28/04/2011, convertida na Lei nº 12.490, de 19/09/2011, que altera o disposto no caput do Artigo 14º da Lei 9.478/97. Assim, não teria ocorrido qualquer alteração na quarentena de 4 meses fixada pelo art. 8 da Lei n. 9.986/00.

Lei n. 12.813/13 – Conflito de Interesses na Administração Pública.

33.            Por último, sepultando qualquer controvérsia em relação ao prazo de quarentena dos Diretores da ANP, foi publicada a Lei n. 12.813 de 16 de maio de 2013, que tratou do conflito de interesses no exercício de cargo ou emprego do Poder Executivo federal e impedimentos posteriores ao exercício do cargo ou emprego, revogando dispositivos da Lei n^o 9.986/00. Nos termos do art. 2^o, inciso III, e art. 6^o, inciso II, desta Lei, o prazo de impedimento aplicado aos ex-diretores de agências reguladoras passou a ser de 6 (seis) meses, in verbis:  

Art. 2^o Submetem-se ao regime desta Lei os ocupantes dos seguintes cargos e empregos: 

I - de ministro de Estado; 

II - de natureza especial ou equivalentes; 

III - de presidente, vice-presidente e diretor, ou equivalentes, de autarquias, fundações públicas, empresas públicas ou sociedades de economia mista; e 

IV - do Grupo-Direção e Assessoramento Superiores - DAS, níveis 6 e 5 ou equivalentes. 

Parágrafo único.  Além dos agentes públicos mencionados nos incisos I a IV, sujeitam-se ao disposto nesta Lei os ocupantes de cargos ou empregos cujo exercício proporcione acesso a informação privilegiada capaz de trazer vantagem econômica ou financeira para o agente público ou para terceiro, conforme definido em regulamento. 

...

Art. 6^o  Configura conflito de interesses após o exercício de cargo ou emprego no âmbito do Poder Executivo federal: 

I - a qualquer tempo, divulgar ou fazer uso de informação privilegiada obtida em razão das atividades exercidas; e 

II - no período de 6 (seis) meses, contado da data da dispensa, exoneração, destituição, demissão ou aposentadoria, salvo quando expressamente autorizado, conforme o caso, pela Comissão de Ética Pública ou pela Controladoria-Geral da União: 

a) prestar, direta ou indiretamente, qualquer tipo de serviço a pessoa física ou jurídica com quem tenha estabelecido relacionamento relevante em razão do exercício do cargo ou emprego; 

b) aceitar cargo de administrador ou conselheiro ou estabelecer vínculo profissional com pessoa física ou jurídica que desempenhe atividade relacionada à área de competência do cargo ou emprego ocupado; 

c) celebrar com órgãos ou entidades do Poder Executivo federal contratos de serviço, consultoria, assessoramento ou atividades similares, vinculados, ainda que indiretamente, ao órgão ou entidade em que tenha ocupado o cargo ou emprego; ou 

d) intervir, direta ou indiretamente, em favor de interesse privado perante órgão ou entidade em que haja ocupado cargo ou emprego ou com o qual tenha estabelecido relacionamento relevante em razão do exercício do cargo ou emprego. 

34.            É importante frisar que a norma consolidada no art. 14 que dava vigor imediato às normas consolidadas na Lei n. 12.813/13 foi vetado, passando esta a lei a ter vigor apenas 45 dias após a publicação, nos termos do art. 1^o da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (Decreto-lei 4657/42)[6], ou seja, 02/07/2013.

Conclusão

35.            Com base nos entendimentos aqui consolidado:

35.1         De 07 de agosto de 1997 a 18 de julho de 2000, a quarentena dos Diretores da ANP era de 12 meses, nos termos do art. 8^o da Lei n. 9.478/97;

35.2         De 19 de julho de 2000 a 01 de julho de 2013, momento em que a quarentena foi reduzida para quatro meses, nos termos do art. 8^o da Lei n. 9986/00;

35.3         A partir de 02 de julho de 2013, a quarentena foi estendida para seis meses.

36.            Assim, todos os Diretores de agências reguladoras que tiveram o seu mandato concluído até 01/07/13, o prazo de quarentena é de quatro meses, aplicável também para a ANP, apesar do entendimento contrário do MPOG e da PGF.