O presente artigo tem por objetivo analisar a forma de contratação de bens comuns, nos termos da Lei n. 10.520/02, considerando os de pequeno valor. Referida lei prevê que os bens comuns poderão ser adquiridos por meio de pregão. Confira-se:

Art. 1º Para aquisição de bens e serviços comuns, poderá ser adotada a licitação na modalidade de pregão, que será regida por esta Lei.

Parágrafo único. Consideram-se bens e serviços comuns, para os fins e efeitos deste artigo, aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais no mercado.

O Decreto nº 5.450/05 é ainda mais contundente ao determinar a obrigatoriedade do pregão para a contratação de serviços e aquisição de bens comuns, devendo-se adotar preferencialmente a modalidade eletrônica:

Art. 4^o  Nas licitações para aquisição de bens e serviços comuns será obrigatória a modalidade pregão, sendo preferencial a utilização da sua forma eletrônica.

No entanto, verifica-se que na hipótese de aquisição de bem de pequeno valor, sendo seu valor estimado inferior ao limite previsto pelo art. 24, inciso II, da Lei nº 8.666/93, o Decreto supracitado afasta a obrigatoriedade da adoção do pregão. Determina que as Unidades integrantes do Sistema de Serviços Gerais do Governo Federal – SISG deverão adotar preferencialmente a cotação eletrônica para a aquisição dos bens comuns que se enquadrarem dentro do limite previsto em citado artigo. Vejam-se os diplomas legais que regem o assunto:

Art. 24.  É dispensável a licitação:

(...).

 II - para outros serviços e compras de valor até 10% (dez por cento) do limite previsto na alínea "a", do inciso II do artigo anterior e para alienações, nos casos previstos nesta Lei, desde que não se refiram a parcelas de um mesmo serviço, compra ou alienação de maior vulto que possa ser realizada de uma só vez; (Lei nº 8.666/93).

Art. 4º - (...) 

§ 2^o  Na hipótese de aquisições por dispensa de licitação, fundamentadas no inciso II do art. 24 da Lei n^o 8.666, de 21 de junho de 1993, as unidades gestoras integrantes do SISG deverão adotar, preferencialmente, o sistema de cotação eletrônica, conforme disposto na legislação vigente. (Decreto nº 5.450/05).

Dessarte, cotação eletrônica é forma de obtenção de propostas para aquisições de pequeno valor, cujas despesas se enquadrem na modalidade dispensa de licitação, fundamentada no inciso II do art. 24 da Lei nº 8.666/93. Foi implantada pelo Sistema de Cotação Eletrônica, mediante a Portaria nº 306, de 13 de dezembro de 2001, do Ministério do Planejamento. Confira-se a regulamentação do sistema de cotação eletrônica:

Art. 1º Aprovar a implantação do Sistema de Cotação Eletrônica de Preços - módulo do Sistema Integrado de Administração de Serviços Gerais - SIASG - cujo funcionamento será regido pelo disposto no Anexo I - "Instruções Gerais e Procedimentos para Utilização do Sistema de Cotação Eletrônica de Preços" e no Anexo II - "Condições Gerais da Contratação", com vistas a ampliar a competitividade e racionalizar os procedimentos de aquisição de bens de pequeno valor, por dispensa de licitação, com fundamento do Inciso II do Art. 24 da Lei nº 8.666, de 1993.

ANEXO I

INSTRUÇÕES GERAIS E PROCEDIMENTOS PARA
UTILIZAÇÃO DO SISTEMA DE COTAÇÃO ELETRÔNICA DE PREÇOS

Art. 1º As aquisições de bens de pequeno valor deverão ser realizadas, no âmbito dos órgãos que compõem o Sistema Integrado de Serviços Gerais - SISG, preferencialmente, por meio do Sistema de Cotação Eletrônica de Preços, com o objetivo de ampliar a competitividade e racionalizar os procedimentos relativos a essas compras.

§ 1º Caracterizam-se, como bens de pequeno valor, aqueles que se enquadram na hipótese de dispensa de licitação prevista no inciso II do art. 24 da Lei nº 8.666/1993, desde que não se refiram a parcelas de uma mesma compra de maior vulto que possa ser realizada de uma só vez.

§ 2º Quando do enquadramento de compras, como dispensa de licitação por limite de valor, as autoridades responsáveis por sua autorização e pela homologação da contratação devem observar o contido no art. 89 da Lei nº 8.666/1993.

§ 3º Os bens passíveis de aquisição pelo sistema de suprimento de fundos poderão ser adquiridos mediante cotação eletrônica, sempre que essa medida se comprovar mais vantajosa, a critério da autoridade competente para a autorização da aquisição.

§ 4º A autoridade responsável pelas compras deve certificar-se de que a aquisição por dispensa de licitação, por limite de valor, não representa fracionamento de compras que deveriam ser licitadas, podendo utilizar, a seu critério, os seguintes procedimentos para essa verificação:

a.   efetuar estimativa do consumo anual, mediante levantamento dos quantitativos adquiridos para um mesmo bem ou bens de uma mesma linha de fornecimento nos últimos doze meses;

b.   calcular o valor previsto para a quantidade encontrada no levantamento, com base em pesquisa de preço de mercado, ou com base no preço médio de compra registrado em controles existentes na Administração;

c.   caso o valor estimado encontrado para a estimativa anual supere o valor estabelecido para dispensa de licitação por limite de valor, a aquisição, por cotação eletrônica, somente poderá ser efetuada em caso de insuficiência de recursos para a aquisição do todo, devidamente justificado no processo de que trata o inciso IV do art. 4º.

Art. 2º A cotação eletrônica será realizada em sessão pública virtual, por meio de sistema eletrônico, que promova a comunicação na Internet.

§ 1º O Sistema de Cotação Eletrônica permitirá o encaminhamento eletrônico de propostas de preços, com possibilidade de apresentação de lances sucessivos, em valor inferior ao último preço registrado, durante o período indicado no Pedido de Cotação Eletrônica de Preços.

§ 2º A cotação eletrônica será operada no Portal de Compras do Governo Federal - Comprasnet (www.comprasnet.gov.br) e utilizará recursos de criptografia e de autenticação que viabilizem condições adequadas de segurança em suas etapas.

§ 3º A cotação eletrônica será conduzida pelo Órgão Promotor da Cotação, com apoio técnico e operacional da Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação - SLTI, por intermédio do Departamento de Logística e Serviços Gerais - DLSG, que atuará como provedor do sistema eletrônico.

§ 4º Os Pedidos de Cotação Eletrônica de Preços incluídos no sistema permanecerão disponíveis para recepção de propostas e lances por período nunca inferior a quatro horas. (Portaria nº 306, de 13 de dezembro de 2001).

Segundo o Tribunal de Contas da União[1]:

“Cotações eletrônicas de bens visam, além da impessoalidade nas contratações:

• aumento da competitividade;

• maior transparência aos gastos públicos;

• redução de custos e economia de recursos públicos;

• racionalização dos procedimentos; e

• maior agilidade aos processos.”

Acerca do tema, a Consultoria Jurídica da União em Minas Gerais editou a seguinte Orientação Normativa n. 35/2009:

DISPENSA. COTAÇÃO ELETRÔNICA. FORNECIMENTO DE BENS. OBRIGATORIEDADE.
Contratação de fornecimento de bem fundada em dispensa de licitação prevista no inciso II do art. 24 da Lei nº 8.666/1993. Realização obrigatória de cotação eletrônica pelos órgãos federais cadastrados no SIASG. Art. 4º, § 2º do Decreto nº 5.450/05, salvo se demonstrada a inviabilidade de sua realização.
Referências:
Parecer de uniformização Nº AGU/CGU/NAJ/MG-1421/2008-GSL
Pareceres AGU/CGU/NAJ/MG: 66/2008-MACV; 106/2008-ATL; 1345/2008-ASTS; 1364/2008-ISC.

Feitas as considerações acima, cabe analisar o procedimento de dispensa de licitação. Permite a Lei n^o 8.666/93, como exceção à regra geral de exigência do processo licitatório (CF, art. 37, inciso XXI e art. 2^o da Lei 8.666/93), a contratação direta através da dispensa de licitação, cujas hipóteses se encontram elencadas nos incisos I a XXIX do art. 24 da Lei n^o 8.666/93.

A figura da dispensa de licitação dá-se quando, mesmo ante a viabilidade de competição, o legislador faculta à Administração Pública valorar a oportunidade e a conveniência de se realizar o processo licitatório. Ressalta-se que a norma contida no artigo 24 da Lei n.° 8.666/93 é taxativa com relação aos casos de dispensa de licitação, ou seja, somente serão submetidos a tal hipótese os fatos por ela previamente elencados.

O art. 24, inciso II, da Lei de Licitações e Contratos (combinado com o art. 23, II, “a”) prevê a dispensa da licitação nas contratações de serviços e compras de valor até o limite de R$ 8.000,00 (oito mil reais), in verbis:

“Art. 24.  É dispensável a licitação:

  II - para outros serviços e compras de valor até 10% (dez por cento) do limite previsto na alínea "a", do inciso II do artigo anterior e para alienações, nos casos previstos nesta Lei, desde que não se refiram a parcelas de um mesmo serviço, compra ou alienação de maior vulto que possa ser realizada de uma só vez;”

“Art. 23. As modalidades de licitação a que se referem os incisos I a III do artigo anterior serão determinadas em função dos seguintes limites, tendo em vista o valor estimado da contratação:

II - para compras e serviços não referidos no inciso anterior:

a) convite - até R$ 80.000,00 (oitenta mil reais);”   

Ao se tratar de dispensa de licitação por pequeno valor é comum surgir a dúvida de quais gastos devem ser considerados para o atingimento do limite da dispensa: se todos aqueles feitos sob o mesmo subelemento de despesa ou se somente aqueles de mesma natureza, independentemente do seu enquadramento ou não no mesmo subelemento de despesa.

Sobre o questionamento acima, o Ministro-Substituto do Tribunal de Contas da União Marcos Bemquerer Costa, no texto Contratação Direta Exceções ao Direito de Licitar[2], narra:

“A indagação é de fato pertinente, pois se admitirmos que apenas aqueles gastos de mesma natureza serão somados para fins de alcance do limite da dispensa, chegaríamos à conclusão de que é legal a dispensa de licitação para aquisições de bens de natureza diversa, mas cujo suporte orçamentário de ambos recaia sobre o mesmo subelemento da despesa, uma vez que cada aquisição seria considerada autonomamente, com limites de dispensa próprios. Sob essa compreensão, tais aquisições diretas não configurariam fracionamento.

Apenas para ilustrar essas dificuldades interpretativas, diga-se, de passagem, que Marçal Justen Filho critica a interpretação que adota o critério da classificação orçamentária, sustentando, para tanto, o que segue:

- não é possível utilizar a classificação orçamentária, produzida para outros fins e sem relevância legal para essa hipótese;

- englobar dispêndios em um mesmo elemento de despesa tem a finalidade de se estabelecer uma certa sistematização;

- não há, no texto legal, a mínima indicação da relevância da classificação orçamentária do objeto para fins de conjugação de valores e determinação da modalidade cabível de licitação. Trata-se de inovação em face da Lei quando se determina que as rubricas orçamentárias produzam efeito jurídico para fins da fixação da modalidade cabível de licitação.

Não é esse o entendimento do TCU. Ao revés, a Corte de Contas entende que todos os gastos efetuados dentro do mesmo subelemento de despesa devem ser computados para fins de verificação do atingimento dos limites de dispensa previstos nos incisos I e II do art. 24 da Lei nº 8.666/1993.

Desse modo, ainda que um determinado bem tenha pouca semelhança com outro, se estão acobertados pelo mesmo subelemento de despesa, a aquisição de ambos deverá ser feita observando-se o curso total a ser alcançado com esses bens, utilizando-se, então a modalidade licitatória cabível.

A propósito, veja-se recente julgado do Tribunal (Acórdão nº 1.276/2008 – TCU – Plenário), no qual, embora se trate expressamente da questão do suprimento de fundos, pode-se depreender que, se as compras de bens/serviços se referem a um único exercício e a idêntico subelemento de despesa, a superação dos limites de dispensa de licitação configura fracionamento de despesa.

Nesse sentido, o TCU firmou entendimento, em caráter normativo, de que:

“9.2.4. a utilização de suprimento de fundos para aquisição, por uma mesma unidade gestora, de bens ou serviços mediante diversas compras em um único exercício e para idêntico subelemento de despesa, cujo valor total supere os limites dos incisos I ou II do art. 24 da Lei nº 8.666/1993, constitui fracionamento de despesa, situação vedada pelos referidos dispositivos legais (cf. item 5.7 do relatório de auditoria).”

De modo similar, mediante a Decisão nº 253/1998 – TCU – 1ª Câmara, o Tribunal determinou que “quando da realização de suas despesas, proceda a um adequado planejamento de seus procedimentos licitatórios, em conformidade com a disponibilidade de créditos orçamentários e recursos financeiros, objetivando contratações mais abrangentes e abstendo-se de proceder a sucessivas contratações de serviço e aquisições de pequeno valor, de igual natureza, semelhança ou afinidade, realizadas por dispensa de licitação fundamentada no inciso II do art. 24 da Lei nº 8.666/93”

Não se pode olvidar, todavia, que em alguns processos o TCU tem expedido determinações para os órgãos observarem a “totalidade de produtos da mesma natureza” ao definirem as modalidades licitatórias cabíveis, sem especificar a origem orçamentária da despesa.

Isso, contudo, não invalida as conclusões acima alcançadas, de que todos os gastos previstos para ocorrerem em um exercício financeiro, tendo como suporte um mesmo subelemento de despesa, devem ser somados para fins de encontrar a modalidade licitatória cabível, sob pena de fracionamento de despesa.” (Texto extraído do portal: http://portal2.tcu.gov.br/portal/pls/portal/docs/1074455.PDF)

Ainda sobre o assunto, confira-se o entendimento do Tribunal de Contas da União, no sentido de que, no limite de valor estabelecido no artigo 24, II, da Lei nº 8.666/93, devem ser considerados todos os gastos efetuados nas contratações de serviços de mesma natureza para o exercício vigente:

“9.3. determinar ao Fundo Geral do Cacau - Fungecau que:

[...]

9.3.5. evite a fragmentação de despesas, caracterizada por aquisições freqüentes dos mesmos produtos ou realização sistemática de serviços da mesma natureza em processos distintos, cujos valores globais excedam o limite previsto para dispensa de licitação a que se referem os inciso I e II do art. 24 da Lei 8.666/93, atentando também ao fato de que o planejamento do exercício deve observar o princípio da anualidade do orçamento (art. 2º, caput, da Lei nº 4.320/64); [...]

(Acórdão 2.011/2008 - Segunda Câmara/TCU – Sessão realizada em 08/07/2008)

2. Veda-se a contratação por dispensa de licitação fundada no art. 24, inciso II, da Lei n. 8.666/1993 quando o somatório dos gastos realizados ao longo do exercício com determinada despesa supera o limite imposto pelo dispositivo supradito.

[ACÓRDÃO]

9.3.3. agrupe, em uma mesma licitação, os objetos de futuras contratações que sejam similares por pertencerem a uma mesma área de atuação ou de conhecimento, atentando para a possibilidade de parcelamento prevista no art. 23, §§ 1° e 2°, da Lei n. 8.666/1993;

9.3.4.  abstenha-se de contratar serviços por dispensa de licitação quando o total das despesas anuais não se enquadrar no limite estabelecido pelo art. 24, inciso II, da Lei n. 8.666/1993;

(Acórdão 3.550/2008 - Primeira Câmara/TCU – Sessão de  21/10/2008)

9.4. determinar ao Município de Cedro de São João/SE que:

[...]

9.4.5. nas compras de produtos e contratação de serviços, observe a modalidade licitatória correspondente, abstendo-se de contratar com fundamento nos incisos I e II do art. 24 da Lei 8.666/1993 quando o somatório das contratações de mesma natureza, no exercício, implicar a realização de processo licitatório;

Acórdão 3.138/2008 - Primeira Câmara (Sessão de 23/09/2008).”

Dessa forma, o valor a ser considerado para a aplicação da dispensa de licitação prevista do inciso II do art. 24 da Lei de Licitações leva em consideração a natureza do serviço contratado e, ainda, o subelemento de despesa. O limite de R$ 8.000,00 (oito mil reais) é aplicado para o somatório de todas as contratações do serviço de mesma natureza e com mesmo subelemento de despesa no exercício financeiro.

Veja-se, também, entendimento do Tribunal de Contas da União[3]:

“Em resumo, se a Administração optar por realizar várias licitações ao longo do exercício financeiro, para um mesmo objeto ou finalidade, deverá preservar sempre a modalidade de licitação pertinente ao todo que deveria ser contratado”.

Por fim, quando se tratar de contratação direta via dispensa de licitação pelo valor, recomenda-se a observância do roteiro prático para contratação direta, elaborado pelo Tribunal de Contas da União[4]:

“Processo administrativo de contratação direta, mediante dispensa de licitação, com fundamento nos incisos I e II do art. 24 da Lei no 8.666/1993, observará normalmente os seguintes passos:

1. solicitação do material ou serviço, com descrição clara do objeto;

2. justificativa da necessidade do objeto;

3. elaboração da especificação do objeto e, nas hipóteses de aquisição de material, das unidades e quantidades a serem adquiridas;

4. elaboração de projetos básico e executivo para obras e serviços, no que couber;

5. indicação dos recursos para a cobertura da despesa;

6. pesquisa de preços em, pelo menos, três fornecedores do ramo do objeto licitado:

• deverão as unidades gestoras integrantes do Sistema de Serviços Gerais do Governo Federal adotar preferencialmente o sistema de cotação eletrônica;

• caso não seja possível a obtenção de três propostas de preço, formular nos autos a devida justificativa;

7. juntada aos autos do original das propostas;

8. elaboração de mapa comparativo dos preços, quando for o caso;

9. solicitação de amostra ou protótipo do produto de menor preço, se necessário;

10. julgamento das propostas;

11. juntada aos autos dos originais ou copias autenticadas ou conferidas com o original dos documentos de habilitação exigidos do proponente ofertante do menor preço;

• certificado de registro cadastral pode substituir os documentos de habilitação quanto às informações disponibilizadas em sistema informatizado, desde que o registro tenha sido feito em obediência ao disposto na Lei no 8.666/1993;

• nesse caso, devera ser juntada aos autos copia do certificado, com as informações respectivas;

12. autorização do ordenador de despesa;

13. emissão da nota de empenho;

14. assinatura do contrato ou retirada da carta-contrato, nota de empenho, autorização de compra ou ordem de execução do serviço, quando for o caso.”

Referências Bibliográficas:

Licitações e Contratos. Orientações e Jurisprudência do TCU. 4ª ed. Brasília, 2010. p. 83.

Disponível em <http://pt.scribd.com/doc/103719261/Contratacao-Direta-Excecoes-ao-Dever-de-Licitar>. Acesso: 02 set 2010.

Notas: