RESUMO: Objetivando conferir maior racionalidade e uniformidade no cumprimento de decisões judiciais em âmbito administrativo federal, foi editado o Decreto nº 2.839, de 1998. Embora trouxesse, em seu corpo, a previsão de implementação de um sistema de cadastramento de tais demandas, somente com a edição de ato normativo posterior, da lavra do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, houve a concretização e efetivo funcionamento do referido sistema. Com a criação da Advocacia-Geral da União e, depois, da Procuradoria-Geral Federal, alguns dispositivos do referido decreto tiveram que ser reinterpretados, de maneira que um dos principais requisitos necessários ao adimplemento de tais julgados – a manifestação de força executória – deve ser exarada pelo órgão competente da Advocacia-Geral da União que tenha atribuição para atuar naquele determinado processo judicial. Esse entendimento foi recentemente reforçado por parecer da Consultoria-Geral da União, que, nos dizeres da Lei Complementar nº 73, de 1993, vem a ser órgão de direção superior da AGU. Contudo, nada obstante a importância assumida pela necessidade de correção do órgão que elabora aquele parecer de força executória, os órgãos de assessoramento jurídico dos Ministérios aos quais estejam eventualmente vinculadas as entidades atingidas pelo decisum continuam tendo papel importante nesse processo de cumprimento de julgados, uma vez que cabem a eles examinar se todos os elementos necessários a este procedimento estão efetivamente presentes. Tal análise é essencialmente importante no dia-a-dia da administração pública federal, que, dada à sua magnitude e complexidade, deve sempre pautar sua conduta na observância dos princípios da legalidade e eficiência, dentre outros expressamente descritos na Constituição Federal de 1988.

Palavras-chave: Decisões judiciais. Cumprimento em âmbito administrativo federal. Procedimento.

I – INTRODUÇÃO

Em 1998, sobreveio, em nosso Ordenamento Jurídico, o Decreto nº 2.839, que teve por objetivo, em resumo, dispor acerca do cadastramento, controle e acompanhamento das ações judiciais e seu respectivo cumprimento, no âmbito da administração pública federal[1].

Mencionado ato normativo objetivou uniformizar a forma com que as decisões proferidas em tais demandas fossem devidamente cumpridas na seara administrativa e, por conseguinte, trouxesse organização e racionalidade aos milhares de processos judiciais em trâmite na Justiça Federal.

Visando implementar o Sistema de Cadastro de Ações Judiciais (SICAJ) previsto naquele ato, foi editada a Portaria nº 17, de 2001, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG). Posteriormente, em 2008, houve a elaboração da Portaria nº 1.547, oriunda da Advocacia-Geral da União (AGU), cujo teor tratou, ainda que incidentalmente, da matéria referente ao cumprimento de julgados, por parte dos órgãos integrantes da AGU.

Entretanto, considerado que em tais atos normativos houve a previsão da necessidade de confecção de manifestação de força executória da decisão judicial que se busca cumprir na seara administrativa, proveniente da área de assessoramento jurídico do órgão/entidade da administração federal envolvida, busca-se aqui discutir como ocorre o adimplemento de tais julgados, notadamente naquilo que diz respeito à importância de tais pareceres que atestam a exequibilidade da decisão, e de seus reflexos para a instrução de processos relativos a esse cumprimento de decisões, em nível federal.

2 – DESENVOLVIMENTO

Desde logo, é importante saber que o art. 3º, do Decreto nº 2.839, de 1998, expressamente registrou que só seriam registradas no SICAJ as ações cujo teor envolva o “pagamento de vantagens ou aumento de remuneração, provento ou pensão, a qualquer título”. Logo, demandas judiciais que tragam como efeito obrigações distintas dessas matérias não seguirão o processo administrativo de cumprimento previsto naquele decreto. Sobre o ponto, confira-se a redação do citado dispositivo legal:

Art. 3^o No prazo de cento e oitenta dias a contar da implementação do SICAJ, serão cadastradas todas as ações judiciais propostas contra a União, suas autarquias e fundações públicas, incluídas as movidas por servidores públicos, aposentados e pensionistas, que versem sobre pagamento de vantagens ou aumento de remuneração, provento ou pensão, a qualquer título, por meio de ação integrada pelos órgãos da Advocacia-Geral da União, pelas procuradorias e pelos departamentos jurídicos das autarquias e das fundações públicas e pelos órgãos do Sistema de Pessoal Civil da Administração Federal – SIPEC.

Parágrafo único. O cadastramento das ações de que trata o caput deste artigo constitui condição indispensável ao pagamento de vantagens ou aumento de remuneração, provento ou pensão, a qualquer título.

Por outro lado, impõe também esclarecer que o pagamento das despesas resultantes do adimplemento dos referidos julgados dependerá da disponibilidade orçamentária e será precedido de pronunciamento da área jurídica dos órgãos da Advocacia-Geral da União que fazem o assessoramento daquela entidade sobre a qual incidirão os reflexos da efetivação do decisum. O caput do art. 5º do Decreto nº 2.839, de 1998, tratou deste aspecto. Veja-se:

Art. 5^o O pagamento das despesas de que trata este Decreto dependerá da existência de disponibilidade orçamentária e será precedido de parecer das Consultorias Jurídicas dos Ministérios, da Secretaria-Geral e das demais Secretarias da Presidência da República e do Estado-Maior das Forças Armadas, acerca do cumprimento das providências de que trata o artigo anterior e sobre a aplicação e os efeitos da decisão judicial na esfera administrativa. 

Analisando estes dispositivos legais, pode-se depreender que uma interpretação sistemática leva à conclusão de que, após o órgão com representação judicial da autarquia/fundação pertinente (ou dos demais órgãos integrantes do SIPEC) elaborarem seu competente parecer de força executória e instruírem o processo com a documentação requerida ao longo do Decreto nº 2.839/1998, bem como nas Portarias MPOG nº 17/2001 e AGU nº 1.547/2008, caberá às Consultorias Jurídicas do Ministério envolvido – como órgão de assessoramento jurídico que são, nos termos do art. 11 da Lei Complementar nº 73, de 1993[2] – proferir sua devida manifestação, referendando (ou não), a exequibilidade da decisão judicial na seara administrativa.

Esse pensamento, por via reflexa, acabou sendo referendado recentemente pela Consultoria-Geral da União (CGU) – a qual, frise-se, vem a ser órgão de direção superior da Advocacia-Geral da União, conforme previsão inserta no art. 2º, da referida lei complementar[3] – por intermédio de seu Parecer nº 11/2013/DECOR/CGU/AGU, de 11/04/2013[4].

Ao examinar caso referente a conflito suscitado entre a Consultoria Jurídica do Ministério da Educação (CONJUR/MEC) e a Procuradoria-Regional Federal da 4ª Região, referido parecer concluiu, em resumo, que, nos casos relativos a cumprimento de decisões judiciais em âmbito administrativo em que estejam envolvidas autarquias/fundações federais, caberia exclusivamente aos órgãos da Procuradoria-Geral Federal analisar a força executória de tais decisões. Confiram-se alguns trechos da parte final do pronunciamento da CGU/AGU:

25.        Assim, é importante transcrever adiante os preceitos pertinentes dos citados normativos:

Lei n.º 10.480/2002

(... )

Art. 9.º É criada a Procuradoria-Geral Federal, à qual fica assegurada autonomia administrativa e financeira. vinculada à Advocacia-Geral da União.

Parágrafo único. Incumbe à Advocacia-Geral da União a supervisão da Procuradoria-Geral Federal.

Art. 10. À Procuradoria-Geral Federal compete a representação judicial e extrajudicial das autarquias e fundações públicas federais. as respectivas atividades de consultoria e assessoramento jurídicos. a apuração da Iiquidez e certeza dos créditos. de qualquer natureza. inerentes às suas atividades. inscrevendo-os em dívida ativa. para fins de cobrança amigável ou judicial.

§ 1.º No desempenho das atividades de consultoria e assessoramento. à Procuradoria-Geral Federal aplica-se. no que couber. o disposto no art. 11 da Lei Complementar n° 73. de 10 de fevereiro de 1993.

(... )

Decreto n.º 2.839/98

Art. 1.º O cadastramento. controle e acompanhamento integrado das ações judiciais propostas contra a União. suas autarquias e fundações públicas. inclusive as movidas por servidores públicos. aposentados e pensionistas. assim como o cumprimento das respectivas decisões, observarão os procedimentos estabelecidos neste Decreto.

Art. 2.2 O Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado e a Advocacia-Geral da União implementarão. nesta última, sistema informatizado para o cadastramento. controle e acompanhamento integrado das ações judiciais de interesse da União. suas autarquias e fundações públicas. inclusive das movidas por servidores públicos. aposentados e pensionistas. que versem sobre o pagamento de vantagens ou aumento de remuneração. proventos ou pensão. a qualquer título.

Parágrafo único. O sistema de que trata o caput deste artigo será denominado Sistema de Cadastro de Ações judiciais -SICAj e terá por objetivo permitir aos órgãos e às entidades responsáveis pela defesa, pelo controle. acompanhamento e cumprimento das decisões judiciais:

(...)

Art. 4.º O titular de órgão ou entidade da administração pública federal e os ordenadores de despesa que receberem notificação ou intimação judicial que implique pagamento, a qualquer título. em decorrência de liminares em mandado de segurança, cautelares ou antecipações de tutela, darão dela conhecimento. no prazo de quarenta e oito horas do recebimento, aos órgãos da Advocacia-Geral da União, às procuradorias, e aos departamentos jurídicos das autarquias e das fundações públicas. para análise  da sua força executória. encaminhando. na oportunidade. os elementos e as informações necessários à instrução das medidas judiciais eventualmente cabíveis.

Art. 5.º O pagamento das despesas de que trata este Decreto dependerá da existência de disponibilidade orçamentária e será precedido de parecer das Consultorias jurídicas dos Ministérios. da Secretaria-Geral e das demais Secretarias da Presidência da República e do Estado-Maior das Forcas Armadas. acerca do cumprimento das providências de que trata o artigo anterior e sobre a aplicação e os efeitos da decisão judicial na esfera administrativa.

(...)

Portaria AGU n.º 1.547/2008

(. ..)

Art. 7º Os órgãos de execução da PGF intimados a dar cumprimento a determinações judiciais remeterão cópia da decisão e dos documentos necessários à sua correta interpretação. acompanhados das informações pertinentes e da interpretação dos limites do decidido e de sua exequibilidade, ao órgão local da Procuradoria Federal, especializada ou não, junto à respectiva autarquia ou fundação pública federal responsável pela sua implementação, que orientará as entidades e autoridades

assessoradas a respeito do exato cumprimento do decidido, utilizando-se do meio de comunicação mais célere disponível, preferencialmente por intermédio de correio eletrônico institucional.

§ 1º Na ausência de órgão local da Procuradoria Federal. especializado ou não, junto à respectiva autarquia ou fundação pública federal responsável pela implementação de determinação judicial, os órgãos de execução da PGF que representam judicialmente essas entidades procederão à sua interpretação e orienta rão as autoridades, autarquias e fundações públicas federais nos termos do caput deste artigo.

§ 2º Em se tratando de decisões que demandam cumprimento uniforme, fica admitida a possibilidade de os parâmetros serem ajustados previamente com o Poder Judiciário, que os enviará, acompanhados de cópia da sentença e/ou do acórdão e da certidão de trânsito em julgado, diretamente ao órgão da autarquia ou fundação pública federal responsável pelo cumprimento, o qual, em caso de dúvida, poderá suscitar a manifestação do órgão de representação judicial.

§ 3º Aplicam-se aos órgãos da PGF de que trata este artigo o disposto nos parágrafos 1º, 2º,3º e 4º do art. 6º.

(...)

26.        Cotejando as normas reproduzidas acima, não é difícil constatar que o art. 1º, caput, da Lei n.º 10.480/2002 prevalece sobre o art. 5.º, caput, do Decreto n.º 2.839198 no que se refere ao exame da força executória das determinações judiciais referentes às autarquias e fundações públicas federais.

27.        O caput do art. 10 da Lei n,º 10.480/2002 representa norma hierarquicamente superior, mais recente e especial quanto à representação judicial e extrajudicial das autarquias e fundações públicas federais.

28.        O referido preceito é expresso ao conferir à Procuradoria-Geral Federal a atribuição para representar judicial e extrajudicialmente as autarquias e fundações públicas federais. Em razão disso, não há como deixar de apontar a competência da Procuradoria-Geral Federal para atestar a força executória das decisões judiciais relativas àquelas entidades da Administração Pública federal indireta.

29.        Dessa forma, a criação da Procuradoria-Geral Federal impõe a releitura do caput do art. 5.º do Decreto n.º 2839/98, isto é, o parecer sobre a força executória das decisões judiciais relativas às autarquias e fundações públicas federais reclamado no citado preceito só pode ser emitido por órgão da Procuradoria-Geral Federal.

(...)

Logo, não restam dúvidas que, havendo ordem judicial a ser cumprida por entidades que tenham a representação judicial feita pela Procuradoria-Geral Federal (ou seja, autarquias e fundações públicas federais), caberá ao órgão competente desta procuradoria exarar sua manifestação de força executória.

No entanto, ao analisarmos a já mencionada Portaria do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão que implantou o SICAJ no âmbito do Sistema de Pessoal Civil da Administração Federal (SIPEC) – qual seja, a Portaria MPOG nº 17, de 2001 –, bem como  a Portaria AGU nº 1.547, de 2008, verifica-se que existem outros requisitos necessários ao correto cumprimento de deliberações judiciais na senda administrativa. Sobre o tema, devem ser colacionados os pertinentes dispositivos legais destes dois atos normativos:

Portaria MPOG nº 17, de 2001

Art. 3º O cadastramento das ações judiciais no SICAJ, será efetuado mediante instrução de processo administrativo contendo:

I) mandado de intimação, notificação ou citação;

II) - cópia da petição inicial;

III) - relação dos beneficiários;

IV) - decisão, sentença, acórdão;

V - cópia do parecer do órgão jurídico;

VI - recursos interposto, se houver; e

VII certidão de trânsito em julgado, se houver.

Portaria AGU nº 1.547, de 2008

Art. 6º Os órgãos de representação judicial da União intimados a dar cumprimento a determinações judiciais remeterão cópia da decisão, sentença ou acórdão e dos documentos necessários à sua correta interpretação, acompanhados das informações pertinentes, inclusive de sua manifestação sobre a exeqüibilidade da decisão, à Consultoria Jurídica da pasta responsável pela sua implementação ou, quando o cumprimento couber a órgão ou autoridade local, ao NAJ competente, que orientará os órgãos e autoridades assessorados a respeito do exato cumprimento do decidido. § 1º Nas ações que envolvam questão relativa a pessoal, além dos documentos referidos no caput é necessária a remessa dos seguintes documentos:

I - mandado de intimação, notificação ou citação;

II - cópia da petição inicial;

III - relação dos beneficiários;

IV - recursos interpostos, se houver; e

V - certidão de trânsito em julgado, se houver.

Considerando a redação dos sobreditos dispositivos legais, depreende-se que não basta o pronunciamento de força executória por parte do órgão que detenha a representação judicial pertinente da entidade da administração pública federal – a qual pode recair sobre órgão da própria Advocacia-Geral da União ou da Procuradoria-Geral Federal, conforme competência descrita na narrada LC nº 73/1993 ou na Lei nº 10.480/2002 –, uma vez que existem outros documentos igualmente necessários a serem encaminhados pelos entes envolvidos na ação judicial e que requerem o cumprimento de julgados em âmbito administrativo.

Nesse cenário, pode-se concluir que caberá justamente aos órgãos descritos no art. 5º do Decreto nº 2.839/1998 – em síntese, as Consultorias Jurídicas dos Ministérios, que inclusive realizam a supervisão ministerial sobre os entes a ele eventualmente vinculados – analisar a documentação pertinente (dentre eles, justamente o parecer de força executória) à luz dos atos normativos citados ao longo deste estudo e, se for o caso, referendar o cumprimento do julgado, de maneira a permitir a consequente efetivação da disponibilidade orçamentária necessária para tanto, o que será de responsabilidade do órgão técnico competente da Pasta ministerial envolvida.

Aliás, não se pode olvidar que os supracitados requisitos previstos em tais portarias visam, além de dar maior compreensão ao caso discutido em Juízo, evitar fraudes e eventuais pagamentos em duplicidade (âmbitos judicial e administrativo), o que, sem sombra de dúvida, onerariam ainda mais os já combalidos cofres públicos.

III – CONCLUSÃO

Tendo em vista os elementos apresentados, conclui-se que o cumprimento de decisões judiciais proferidas contra a administração pública, em âmbito federal, é regulamentado pelo Decreto nº 2.839, de 1998, bem como por portarias posteriormente elaboradas pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão e pela Advocacia-Geral da União (Portaria MPOG nº 17, de 2001 e Portaria AGU nº 1.547, de 2008).

Nesse sentido, sobreleva a importância da manifestação de força executória do decisum que se quer cumprir, que, ao determinar a sua exequibilidade, deve ser exarado pelo órgão de representação judicial da União que tenha atribuição para atuar no caso.

Todavia, considerando as peculiaridades existentes no âmbito da administração pública federal – existentes, principalmente, em razão dos mecanismos de descentralização administrativa –, é necessário ressaltar que, se a entidade atingida pelo cumprimento do julgado for uma autarquia ou fundação pública federal, caberá ao órgão competente da Procuradoria-Geral Federal elabora mencionado pronunciamento de força executória, conforme expressamente asseverado pela Consultoria-Geral da União recentemente, por meio de seu Parecer nº 11/2013/DECOR/CGU/AGU.

Ocorre que, embora, neste último caso, o órgão de assessoramento jurídico junto ao Ministério ao qual esteja aquele ente esteja vinculado não detenha mais a competência para exarar parecer de força executória, continua ele exercendo importante papel no adimplemento de tais deliberações judiciais na senda administrativa, visto que caberá àquele órgão examinar se o órgão/entidade envolvido cumpriu todos os demais requisitos concernentes à correta instrução do processo administrativo pertinente.

Para além do cumprimento dos elementos exigidos nas supracitadas portarias, referida supervisão tem por objetivo afastar eventuais fraudes e/ou equívocos no adimplemento de tais decisões judiciais, o que poderia contribuir para onerar ainda mais o Erário público.

4. REFERÊNCIAS

BRASIL. Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1973. Institui a Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União e dá outras providências.

2004, e 10.845, de 5 de março de 2004; e dá outras providências. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp73.htm

BRASIL. Lei nº 10.480, de 2 de julho de 2002. Dispõe sobre o Quadro de Pessoal da Advocacia-Geral da União, a criação da Gratificação de Desempenho de Atividade de Apoio Técnico-Administrativo na AGU – GDAA, cria a Procuradoria-Geral Federal, e dá outras providências. Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2002/l10480.htm

BRASIL. Decreto nº 2.839, de 6 de novembro de 1998. Dispõe sobre o cadastramento, controle e acompanhamento integrado das ações judiciais e o cumprimento das respectivas decisões pelos órgãos da Advocacia-Geral da União, procuradorias e departamentos jurídicos das autarquias e das fundações públicas e órgãos do SIPEC. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/D2839.htm 

BRASIL, Portaria MPOG nº 17, de 6 de fevereiro de 2001. Disponível em: https://conlegis.planejamento.gov.br/conlegis/pesquisaTextual/atoNormativoDetalhesPub.htm?id=5106

BRASIL, Portaria AGU nº 1.547, de 29 de outubro de 2008. Dispõe sobre a requisição de elementos de fato e de direito necessários à atuação dos membros da Advocacia-Geral da União e da Procuradoria-Geral Federal na defesa dos direitos e interesses da União, suas autarquias e fundações e dá outras providências. Disponível em:

http://www.agu.gov.br/SISTEMAS/SITE/PaginasInternas/NormasInternas/AtoDetalhado.aspx?idAto=30830 

BRASIL, Parecer nº 11/2013/DECOR/CGU/AGU. Disponível em: www.agu.gov.br