Resumo: O presente trabalho trata inicialmente da conceituação de tributo, impostos e do IPTU. Para o entendimento do tema, fez-se necessário pesquisar o IPTU, seus aspectos material, temporal, pessoal, espacial e quantitativo. Em um segundo momento, fez-se uma abordagem à cerca dos princípios que norteiam o IPTU e finalmente relacionando a capacidade contributiva dos cidadãos com a progressividade deste imposto. O objetivo deste trabalho é, através de pesquisa bibliográfica em artigos especializados em direito tributário, analisar as questões atinentes à constitucionalidade da cobrança e arrecadação do IPTU via alíquotas progressivas, observando seus princípios, bem como os posicionamentos dissonantes tanto na doutrina quanto na jurisprudência, para assim entender com clareza a problemática acerca do tema.

Palavras-chave: IPTU. Progressividade Fiscal. Princípios Tributários. Gestão Pública.

1 INTRODUÇÃO

O Brasil é um dos países que tem as maiores cargas tributárias do mundo, o que provoca uma grande pressão da opinião pública para sua diminuição. Por outro lado, o custo de manutenção da máquina pública ainda é muito alto o que não permite uma redução abruta das receitas por parte dos governos; pelo contrário, muitos entes federados, especialmente municípios, passam por crises fiscais provocando, em geral, um provimento insuficiente de serviços públicos.

O Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU) é de competência dos municípios (BRASIL, 1988) e se constitui uma das principais fontes de receita destes entes federativos. Possui como fato gerador “a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou por acessão física, como definido na lei civil, localizado na zona urbana do Município” (BRASIL, 1966).

Em virtude da importância do IPTU nas receitas municipais, este trabalho visa compreender melhor este tributo, identificar os fatores determinantes na eficiência de sua arrecadação, sem onerar demasiadamente os munícipes, entender suas características, formas de tributação, progressividade e seu uso como ferramenta de promoção da função social da propriedade privada no Brasil, identificando os instrumentos legais e administrativos necessários para uma eficiente arrecadação do imposto.

Segundo Almeida (2010), cerca de 70% dos brasileiros não percebem a quantidade de impostos que pagam e 27% não sabem nem mesmo que pagam impostos. Isso acontece devido a grande maioria dos tributos estarem embutidos nos preços dos produtos e serviços. O sistema tributário brasileiro é muito complexo, cheio de normas e de burocracia, e com pouca transparência. Diante desta realidade, ganha força a necessidade de uma educação fiscal que leve a cada cidadão um melhor conhecimento das espécies tributárias instituídas no país, suas hipóteses de incidências, bases de cálculos e destinação dos recursos

No Brasil, as obrigações tributárias são fontes de conflitos e de insatisfações por parte da sociedade que entende que os impostos pagos não são aplicados adequadamente (Rua, 2000). Essa visão, aliada elevada carga tributária, e aos constantes casos de corrupção, prepondera à cultura de não pagamento de tributos que, por sua vez, pressiona a necessidade de elevação dos tributos. A Educação fiscal visa à conscientização da sociedade quanto à necessidade de financiamento do Estado através da arrecadação de tributos, o dever do cidadão contribuinte de pagá-los e o direito de acompanhar sua aplicação.

Entende-se que uma educação fiscal, que leva os cidadãos ao conhecimento das espécies tributárias contribui, para a eliminação deste ciclo de sonegação e majoração fiscal; melhora a relação entre o que o cidadão espera e está disposto a contribuir com aquilo que o governo está disposto a oferecer e exigir em tributos. Grzybovskii & Hahn (2005) entendem que a educação fiscal “possibilita ao contribuinte conhecer o Estado e sua estrutura, a função socioeconômica dos tributos, o valor da arrecadação tributária, além de incentivar o acompanhamento da aplicação dos recursos arrecadados”.

Diante da importância que a educação fiscal tem para o Brasil, este trabalho estudará o IPTU, um dos principais tributos municipais e que tem sido alvo de bastantes críticas nos últimos anos. O imposto que tem, além da função fiscal, uma importante função social.

Este artigo trata-se de um estudo teórico-bibliográfico baseado nas ideias dos autores aqui supracitados, tendo como objetivo demonstrar o encadeamento lógico entre as relações dos tributos, impostos e o IPTU, tendo como fatores de relevância seu histórico no país, princípios e a relação da progressividade e a capacidade financeira do contribuinte.

2 TRIBUTOS

2.1 História dos tributos

A corrente liberal explica que antes os humanos viviam num hipotético estado de natureza e que gozavam da mais plena liberdade e usufruíam de tudo aquilo que pudessem possuir. Coelho explica que naquelas condições, não haveria nem “bem”, nem “mal”, nem a noção de justo ou injusto, pois nenhuma convenção havia ainda sido estabelecida entre os homens, determinando e diferenciando o certo do errado, assim como tampouco haveria qualquer lei – além das da própria natureza – a regular as suas relações.

Para este pensamento jusnaturalista, o motivo do humano ter abandonado o estado de natureza e passado para o estado civil foi a segurança, a proteção dos bens e da vida de cada um. O estado de natureza seria um estado de guerra onde todo homem seria inimigo de todo homem. Para fugir desta condição, os humanos teriam celebrado um pacto social que deu origem ao Estado.

Já Karl Marx entendia que a humanidade vivia num “comunismo primitivo”, onde não haveria Estado, divisão social do trabalho, classes sociais, nem propriedade. Neste comunismo, a produção e o consumo eram coletivos; os homens vivam na mais absoluta igualdade, mas também na miséria, pois não havia excedente econômico. Tal excedente só teria se tornado possível com a divisão social do trabalho, com a qual teria surgido também a divisão da sociedade em classes sociais. Algumas classes teriam passado a dominar outras e, para garantir este domínio, teria surgido o Estado.

Independente de como tenha surgido, Estado o conjunto de três elementos indissociáveis: povo, território e governo soberano. Dentre outras funções, cabe ao Estado distribuir a justiça, punir e encerar os condenados, assegurar o direito e usufruto da propriedade, a proteção da vida, do direito de ir e vir dos seus cidadãos e a ordem pública, zelar pela administração e cumprimento das leis, manutenção dos registros de bens e direitos, conservação e segurança das estradas, policiamento das cidades e espaços públicos e repressão física, quando necessário. Externamente, o Estado deve manter a lei e da ordem, garantir da defesa do país das agressões externas e a integridade do seu povo e de seu território, a segurança dos seus portos e das rotas de comércio pelos mares, manutenção do contato e as boas relações com as demais potências estrangeiras, e a defesa dos interesses de seus cidadãos no mundo. Para manter todas essas funções, é necessário que toda coletividade a financie por meio dos tributos.

2.2 Poder de tributar do Estado

O Estado é uma entidade soberana que tem o poder de governar todos os indivíduos que estão em seu território. No exercício de sua soberania, o Estado exige que os indivíduos lhe forneçam os recursos de que necessita.

2.3 Definição de tributo

O Código Tributário Nacional define tributo como “toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada” (CTN, art. 3º).

Prestação pecuniária significa prestação em dinheiro. Compulsória, porque é obrigatória; não depende da vontade do contribuinte. A expressão “em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir” denota que a unidade mensurável do tributo é exclusivamente a moeda. O tributo não pode, por exemplo, ser medido em metro, quilo, sacos, etc. Que não constitua sanção de ato ilícito, senão seria uma penalidade e não um tributo. Instituída em lei, cumprindo o princípio constitucional da legalidade que diz que “nenhum tributo será exigido sem que a lei o estabeleça” (Constituição Federal, art. 150, I). Por fim, o código determina que os tributos devam ser cobrados mediante atividade administrativa plenamente vinculada, não deixando nenhuma liberdade para o administrador decidir sobre a oportunidade e conveniência da cobrança do tributo.

2.4 Função dos tributos

Nem sempre a cobrança de um tributo tem a função de captação de recursos para o Estado. Quanto ao objetivo, o tributo pode ser classificado em (MACHADO, 2004):

a) Fiscal, quando seu principal objetivo é a arrecadação de recursos financeiros para o Estado.

b) Extrafiscal, quando seu objetivo principal é a interferência no domínio econômico, buscando um efeito diverso da simples arrecadação de recursos financeiros.

c) Parafiscal, quando o seu objetivo é a arrecadação de recursos para o custeio de atividades que, em princípio, não integram funções próprias do Estado, mas este as desenvolve através de entidades específicas.

2.5 Espécies tributárias

Apesar da Consituição Federal e do Código Tributário Nacional enumerarem apenas três espécies tributárias - impostos, taxas e contribuições de melhoria -, o Supremo Tribunal Federal firmou o entendimento de que o Sistema Tributário Nacional é formado dos seguintes tributos (RREE 138.284-8, Rel. Min. Carlos Velloso; 146.733; ADC-1/DF):

a)     Impostos;

b)     Taxas;

c)     Contribuições de melhoria;

d)     Contribuições do art. 149 da CF;

e)     Empréstimos compulsórios.

Uma vez abandonada a Escola Tricotômica e adotada a classificação pentapartida, a definição da natureza das espécies tributárias não leva em consideração apenas o fato gerador, mas também a destinação dos recursos.

3 IMPOSTOS

São considerados tributos em que a obrigação possui por fato gerador uma situação ou circunstância independente de qualquer atividade ou ação estatal específica com relação ao contribuinte. Os impostos se distinguem por serem de cobrança compulsória assim como pelo destino dos recursos que não vinculadas. Por exemplo, o IPTU é um imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana, mas a destinação de seus recursos não está vinculada a melhoria da infraestrutura urbana; o poder executivo municipal pode, por exemplo, utilizar seus recursos para pagamento de seus servidores, na saúde, etc.

Principais Impostos:

Federais:

a)     II - Imposto sobre Importação;

b)     IE - Imposto sobre Exportação;

c)     IR – Imposto de Renda;

d)     IPI – Imposto sobre Produtos Industrializados;

e)     IOF – Imposto sobre Operações Financeiras;

f)      ITR – Imposto sobre Territorial Rural;

g)     IGF - Imposto sobre Grandes Fortunas;

Estaduais (também de competência do Distrito Federal):

a)     ITCMD - Imposto de Transmissão "causa mortis" e Doação, de quaisquer bens ou direitos;

b)     ICMS – Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços;

c)     IPVA – Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores;

Municipais (também de competência do Distrito Federal):

a)     IPTU – Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana;

b)     ITBI – Imposto sobre Transmissão Inter Vivos de Bens e Imóveis;

c)     ISS – Impostos sobre Serviços;

4 IPTU

4.1 Histórico do IPTU no Brasil

A origem do IPTU no Brasil remonta ao ano de 1808, quando o então Príncipe Regente João Maria José Francisco Xavier de Paula Luís Antônio Domingos Rafael de Bragança, que mais tarde viria a ser o Rei Dom João VI, criou a Décima dos Rendimentos dos Prédios Urbanos – Décima Urbana – com o objetivo de suprir os cofres da recém-chegada Corte Portuguesa ao Brasil. O imposto era cobrado dos imóveis urbanos que estivesse em estado habitável.

Em 1873, o imposto recebeu a denominação de Imposto Predial. Em 1891, a competência passou a ser dos Estados-membros; situação que mudou em 1934 quando a constituição daquele ano atribuiu aos municípios sua competência privativa. Situação que se mantêm até hoje. Finalmente, em 1966 o impostou foi ampliado recebendo a denominação de Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU).

A arrecadação de IPTU no Brasil gira em torno de 0,5% do PIB, nível bem abaixo dos países desenvolvidos, e representa cerca de 6,4% da Receita Corrente dos municípios. Em relação à participação do IPTU (arrecadado no total da Receita Corrente dos municípios por faixa populacional) observa-se que a importância do IPTU nas finanças municipais é maior em municípios com grande densidade demográfica. Pode-se observar que em municípios acima de 200 mil habitantes, o IPTU tem representado em média 9,4% da Receita Corrente. No entanto, em cidades de até 5 mil habitantes, o IPTU representa apenas 0,5% (IPEA, 2006).

Identificam-se dois motivos principais para o fato de cidades mais populosas terem uma participação mais alta do IPTU em seu orçamento. Em primeiro lugar, nota-se que o IPTU é um imposto que possui um alto custo administrativo, com elevada economia escalar, necessitando processos de análises imobiliárias sofisticadas, cadastros atualizados, digitalizados e referenciados, uma procuradoria e uma auditoria de cobrança eficiente, o que só seria viável e factível em municípios de maior porte e renda. Em segundo lugar, graças ao critério de rateio regressivo quanto à renda municipal do Fundo de Participação dos Municípios (FPM), as cidades maiores tendem a possuir maior peso dos tributos próprios em suas receitas.

4.2 A constituição jurídica

A Constituição Federal dispõe que “compete aos Municípios instituir impostos sobre: propriedade predial e territorial urbana” (BRASIL, 1988).

O Código Tributário Nacional (lei Nº 5.172, de 25 de outubro de 1966) é mais detalhista ao especificar:

Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana: Art. 32. O imposto, de competência dos Municípios, sobre a propriedade predial e territorial urbana tem como fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou por acessão física, como definido na lei civil, localizado na zona urbana do Município.

Tendo em vista o aspecto material do IPTU, o seu fato gerador é a propriedade, a posse ou o domínio útil de bem imóvel urbano. A propriedade, em outros termos, depende necessariamente do registro do título translativo no registro de Imóveis, no entanto, para questão de incidência do IPTU, não se deve atribuir ao sentido de propriedade uma interpretação literal, entende-se que a propriedade como domínio útil, posse, o animus de ser proprietário, ou seja, aquele que detiver algum dos poderes intrínsecos à propriedade, e a eventualidade de vir a se tornar proprietário poder-se-ão figurar no polo passivo da obrigação tributária propriamente dita, por ser este o fato que predispõe a presunção de sua capacidade contributiva.

Segundo Furlan (2004), a posse de que trata o art. 32 do Código Tributário Nacional, é a posse absoluta ou ad usucapionem, ou seja, a posse de quem cumpre poderes animus domini ou de quem possui como se fosse o dono, que ocasiona a presunção de capacidade contributiva.

O domínio útil tem como titular, a pessoa que recebeu do proprietário o direito de usar, gozar e dispor da propriedade, conservando o domínio direto. É o caso do enfiteuta ou foreiro no caso de constituição de enfiteuses.

Ressalta-se que o Novo Código Civil proibiu a constituição de enfiteuses e subenfiteuses, subordinando as existentes, até, as disposições do código civil anterior (Código Civil, art. 2.038).

Para demarcar o aspecto material (zona urbana ou zona rural) da norma que instituiu o IPTU, ainda existem controvérsias a seu respeito por parte da doutrina e jurisprudência, tais como à competência legislativa para delimitar o que vem a ser zona urbana ou rural.

Carraza (2003) entende que em face ao princípio da autonomia municipal, a Lei Municipal é que delimitada a zona urbana, isto é, o Município é quem estabelece a zona urbana conforme as peculiaridades do local. Assim, independente da localização, destinação, ou características, é aquela que o Município entende por estabelecer. Isto posto, o Poder Judiciário pode anular qualquer abuso por meio de provocação da parte interessada.

A Zona urbana é a área de um município caracterizada pela edificação contínua e a existência de equipamentos sociais destinados às funções urbanas básicas, como habitação, trabalho, recreação e circulação. O CTN exige que pelo menos dois requisitos sejam exigidos para a definição de uma zona urbana:

I - meio-fio ou calçamento, com canalização de águas pluviais;

II - abastecimento de água;

III - sistema de esgotos sanitários;

IV - rede de iluminação pública, com ou sem posteamento para distribuição domiciliar;

V - escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de três quilômetros do local considerado.

A legislação municipal pode ainda considerar urbanas as áreas urbanizáveis, ou de expansão urbana, constantes de loteamentos aprovados pelos órgãos competentes, destinados à habitação, à indústria ou ao comércio, mesmo que localizados fora das zonas definidas nesses termos.

No que tange ao aspecto temporal do IPTU, é o legislador municipal quem deve estipular a data na qual se considerará nascida à relação jurídico-tributária. Sendo o espaço de tempo escolhido o ano civil, a hipótese que deve ser feita tem-se a incidência somente realizada ao término do último momento do dia 31 de dezembro. Cerruti (2006) assevera que a regra jurídica tributária só poderá incidir após realizada a hipótese de incidência, fazendo com que se incida a regra jurídica tributária vigente após o dia 1º de janeiro do ano subsequente.

O IPTU no seu aspecto material tem como critério definir os sujeitos da relação jurídica tributária. Do fato imposto, é decorrente a obrigação tributária, ou seja, a relação entre os sujeitos ativo e passivo e o objeto.

Segundo o CTN, o sujeito ativo da obrigação tributária é a pessoa jurídica de direito público titular da competência para exigir o seu cumprimento, no caso do IPTU, o município. Dessa forma, a Lei não precisa ser expressa na designação do sujeito ativo. Entretanto, se quiser atribuir a competência ativa a ente diverso (parafiscalidade), deverá então ser expressa (FURLAN, op.cit. p 78).

O sujeito passivo trata-se do devedor, aquele que contribui para uma referida obrigação tributária, ou seja, a pessoa que terá abatido seu patrimônio com a arrecadação do tributo, isto é, quem tem a capacidade tributária passiva. Será, portanto, o proprietário, o detentor do domínio útil ou da posse.

A base de cálculo do IPTU é o valor venal do imóvel sobre o qual o imposto incide. Este valor deve ser entendido como seu valor de venda em dinheiro à vista, ou como valor de liquidação forçada. Este valor difere do de mercado, onde o quantum é ditado pela negociação e transação comercial, aceitação de parte do valor em outros bens, entre outros artifícios, enquanto o valor venal é estabelecido pela necessidade de venda do imóvel em valor à vista e em breve espaço de tempo. De forma geral, o valor venal é relativamente menor que o valor de mercado. A alíquota empregada é instituída pela legislação municipal ou distrital, diferindo conforme o município.

O CTN determina que “na determinação da base de cálculo, não se considera o valor dos bens móveis mantidos, em caráter permanente ou temporário, no imóvel, para efeito de sua utilização, exploração, aformoseamento ou comodidade” (CTN, art. 33).

4.3 O IPTU e os princípios tributários

4.3.1 O IPTU e o princípio da anterioridade

A Constituição e o Supremo Tribunal Federal, reiteradas vezes, têm consolidado o princípio da “não-supresa”, pelo qual o contribuinte não pode ser surpreendido pelo aumento da carga tributária.

A garantia de não-surpresa do sujeito passivo é corolário do próprio Estado de Direito. Assegura-se aos contribuintes não só a criação e majoração de tributos dependentes de seu consentimento indireto (efetivada por seus representantes eleitos), conforme o princípio da legalidade. É exigência constitucional, também, que os sujeitos passivos de obrigação tributária tenham conhecimento, com certa antecedência, de quais tributos, e em que montante serão deles exigidos em situações normais (ALEXANDRINO; PAULO, 2004).

O principio da anterioridade da publicação da lei proíbe que o poder público institua ou majore tributo ao exercício financeiro em que será cobrado. Assim, em regra geral, se o poder público criar ou majorar qualquer espécie tributária, este deverá aguardar o próximo exercício financeiro para iniciar a cobrança.

Salienta-se que se a publicação da lei que crie ou majore um tributo for o último dia do exercício financeiro, o princípio da anterioridade estaria respeitado e o tributo poderia ser cobrado no primeiro dia no novo ano, caso este tenha respeitado os demais princípios.

Segundo o art. 150, § 1º: II, da nossa “Carta Política”, alguns tributos são exceções ao principio da anterioridade, a saber: IE, IPI, IOF, IEG. Portanto, o IPTU não é uma exceção e deve obedecer tal dispositivo.

4.3.2 O IPTU e o princípio da “noventena”

O princípio da noventena não exclui o da anterioridade, mas a este se junta. Assinta, em regra, se o poder público criar ou aumentar um tributo, este não poderá ser cobrado enquanto não decorrer um prazo de noventa dias da data em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou, observado concomitantemente o princípio da anterioridade.

A introdução, pela EC nº 42/2003, da regra constante da alínea “c” do inciso III do art. 150 da Constituição teve por fim conferir maior efetividade ao princípio da não-surpresa e a garantia individual do contribuinte, que, como antes afirmado, é também a base do princípio da anterioridade do exercício financeiro, previsto na alínea “b” do mesmo inciso (ALEXANDRINO; PAULO, 2004).

O IPTU é uma exceção ao princípio da “noventena”. A regra do art. 150, § 1º da nossa Carta Magma, “a vedação do inciso III, b, não se aplica [...] à fixação da base de cálculo dos impostos previstos nos arts. 155, III, e 156, I (IPTU)”. Assim, se a prefeitura majorar o IPTU modificando apenas sua base de cálculo, esta alteração não precisa aguarda os noventas dias da “noventena”. Todavia, se a majoração for através da alíquota aplicada, o principio dos noventas dias deve ser obedecido.

4.3.3 O IPTU e o princípio da capacidade contributiva

O princípio da capacidade contributiva consiste em encontrar um ponto de equilíbrio entre a necessidade do Estado e o quanto cada um pode contribuir. A maneira como esse ônus tributário é fracionado é uma questão de justiça, que deve corresponder a parâmetros adequados.

O tributo visa retirar recursos do contribuinte para manter as finanças públicas, assim, pagarão todos aqueles que têm riqueza. O critério de igualação ou desigualação há de ser a riqueza de cada um. Depois de localizados os que têm essa riqueza para dispor, aí sim, deverão ser tratados todos com igualdade.

A Constituição Federal determina que:

§ 1º - Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte, facultado à administração tributária, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas do contribuinte. (Constituição Federal, art. 145, § 1º)

Observamos que o artigo constitucional que trata da capacidade contributiva abrange apenas os impostos, o que é o caso do IPTU, ficam de fora da norma às demais espécies tributárias.

Pelo dispositivo em destaque, cria-se uma nova classificação dos impostos:

a)     Imposto pessoal: são aqueles em que as condições pessoais são determinantes, que visa atingir determinado indicador econômico do contribuinte levando em conta suas condições pessoais. O exemplo clássico é o imposto sobre renda e proventos de qualquer natureza (IR) que permite deduções relacionadas a gastos com saúde, dependentes, educação, etc.

b)     Imposto real: é o que incide sobre coisas, ou seja, incide sobre determinado bem, renda ou operação do contribuinte, se ser considerada sua condição pessoal. O IPTU é um clássico exemplo deste tipo de imposto.

A primeira vista leva a crer que o principio da capacidade contributiva aplica-se apenas aos impostos pessoais. A Emenda Constitucional 29/2000 expressamente previu tal possibilidade ao estabelecer a progressividade das alíquotas do IPTU em função de sua base de cálculo (o valor do imóvel). Trata-se da consagração, em texto constitucional, da aplicabilidade do princípio da capacidade contributiva ao IPTU, um imposto real.

4.3.4 princípio da progressividade fiscal diante da capacidade contributiva

A progressividade fiscal esta em vigor desde a publicação da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Viu-se a possibilidade da progressividade no tempo do IPTU, desde que não atendida à função social da propriedade urbana nos termos dos artigos 156, § 1°, e 182, § 4°, II, ambos da CF/88. Assim, a progressividade do Imposto sobre Propriedade Predial e Territorial Urbana, destinava-se tão-somente a assegurar a função social da propriedade, possuindo nítido caráter extrafiscal.

Na mesma regra de raciocínio, o Supremo Tribunal Federal, seguindo a linha de seus inúmeros julgados, declarou inconstitucional a fixação de adicional progressivo do IPTU em razão do número de imóveis do contribuinte (Súmula 539). A Emenda Constitucional n° 29, de 13.09.2000 deu nova escrita ao artigo 156, § 1°, da CF, em que o valor passa a variar em razão dos critérios: o valor; a localização; o uso; e a função social. Assim, instituiu-se o princípio da seletividade no regime jurídico do IPTU.

Destarte, o STF publicou a Súmula 668 a fim de ratificar o entendimento já consolidado (na doutrina e jurisprudência): caso uma lei municipal tenha estabelecido, antes da EC 29/2000, alíquotas progressivas para o IPTU, esta dever-se-á considerada inconstitucional, a não ser que se destine ao cumprimento da função social da propriedade.

Igualmente, estendeu-se o Princípio da Capacidade Contributiva a um imposto nitidamente real, que somente deveria considerar o valor venal do imóvel (base de cálculo), sem estabelecer a progressividade de alíquotas.

Devem ser levados em conta os parâmetros racionais de cada caso concreto, cabendo ao sujeito passivo provocar o Judiciário, o qual deverá solucionar o conflito de interesses.

Assim, se não é permissível confiscar a propriedade, mesmo diante da condição do IPTU progressivo no tempo, com natureza sancionatória, da mesma maneira não caberá ao Estado realizar o confisco baseado na progressividade fiscal.

Na verdade, como dito por Machado (2002), não existe na Constituição Federal de 1988 qualquer vedação ao emprego do princípio da capacidade contributiva em relação aos impostos reais, mas, muito pelo contrário, nela existe norma expressa que o preconiza: primeiro, note-se que o § 1º do art. 145 não proíbe a realização do princípio da capacidade contributiva com relação aos impostos reais. Ela claramente preconiza que os impostos tenham, sempre que seja viável, característica pessoal e que sejam graduados de acordo com a capacidade econômico-financeira do contribuinte. Entretanto, isto não quer dizer que somente os impostos de característica pessoal sejam instrumentos de realização do princípio da capacidade econômico-financeira ou contributiva.

É justo que as pessoas tenham a liberdade de desfrutar dos bens materiais de que podem dispor, porque são ricas. Essa liberdade o Estado deve assegurar. É justo, entretanto, que paguem por isso, contribuindo para a manutenção dos serviços públicos que o Estado deve prestar, especialmente em favor dos mais carentes. Assim, não se deve remover dos impostos ditos reais o princípio da capacidade contributiva. Pelo contrário, tal princípio deve ser aplicado intensamente em relação a eles.

Deve-se, portanto, identificar quais são os limites constitucionais e legais colocados à disposição dos legisladores municipais no que se refere a determinação da base de cálculo do IPTU, uma vez que tal determinação guarda intrínseca relação com a possibilidade de cobrança deste imposto de maneira progressiva.

4.3.5 O IPTU e o princípio do não-confisco

O princípio do não-confisco está expresso na Constituição Federal e tem como objetivo impedir que o legislador der caráter confiscatório aos tributos. Este princípio é aplicado a todos os tributos, inclusive ao IPTU.

Não existe definição legal nem jurisprudencial sobre o limite a partir do qual o tributo se tornaria um confisco. A controvérsia se torna ainda maior quando vemos que nossa Carta Política admite a tributação exacerbada, com finalidade extrafiscal. Seria o caso, por exemplo, de majorar o IPTU com o objetivo de desestimular o uso da propriedade urbana que desatenda sua função social.

A vedação ao confisco pretende impedir que o poder público estabelecesse níveis de tributos insuportáveis pelo contribuinte. Cabe ao poder Judiciário dizer quando um tributo é confiscatório ou não.

A vedação do confisco é atinente apenas aos tributos. Não se aplicando às penalidades pecuniárias, como a multa. Multa não é tributo, e sim penalidade, portanto, não está sujeito ao princípio do não-confisco.

4.3.6 O princípio da isonomia tributária

A isonomia, ou igualdade de todos na lei e perante a lei, é um princípio universal de justiça. Nossa Carta Politica expressamente veda que seja instituído tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em situação equivalente. Ainda proíbe qualquer distinção em razão de ocupação profissional ou função por eles exercida, independentemente da denominação jurídica dos rendimentos, títulos ou direitos.

Em sua formulação genérica, tal princípio afirma que a lei deve tratar iguais os que se encontram em situações iguais e tratar de forma desigual os que se encontram em situações desiguais, na medida de suas desigualdades.

O legislador fica proibido de estabelecer diferenças entre os contribuintes com base em critérios arbitrários, ou relativos a condições inerentes às pessoas ou a seu status. Ainda no mesmo inciso, a Constituição explicita parâmetros que não podem ser utilizados para que se considere desigual à situação de contribuintes, a saber: ocupação profissional ou função exercida e denominação jurídica dos rendimentos, títulos ou direitos. De forma geral, é proibida ainda a discriminação em razão de sexo, raça, religião, origem, idade etc.

Apenas a Constituição pode criar exceções a o princípio da isonomia tributária. Assim, a própria CF, no art. 151, I, excepciona o princípio da uniformidade geográfica para permitir a concessão de incentivos fiscais destinados a promover o equilíbrio do desenvolvimento socioeconômico entre as diferentes regiões do País. Significa isso que pessoas dedicadas a idêntico ramo de atividade podem receber tratamento tributário diferenciado, com favorecimento fiscal da empresa situada na região menos desenvolvida, ainda que o porte desta empresa seja muitas vezes superior ao de outra que exerça suas atividades. Um bom exemplo é a cidade do Natal onde o IPTU cobrado dos imóveis no bairro da Ribeira é bem menor que o cobrado em outros bairros do município.

Outra exceção constitucional é a concessão de tratamento jurídico diferenciado às microempresas e às empresas de pequeno porte, definidas em lei, visando a incentivá-las, pela simplificação de suas obrigações administrativas, tributárias, previdenciárias e creditícias, ou pela eliminação ou redução destas por meio de lei.

4.3.7 O princípio da irretroatividade

Expressamente, numa clássica limitação do poder de tributar, a Constituição Federal proíbe a cobrança e arrecadação de tributos relacionados a fatos geradores advindos anteriormente ao início da vigência da lei que a instituiu ou a aumentou.

Esta regra corresponde ao princípio geral da irretroatividade das leis. Sabe-se que a lei pode, em princípio, fixar as datas inicial e final de sua própria vigência. Admitir, porém, que o legislador pode fixar o início de vigência da lei em data anterior à de sua publicação seria permitir que a regra pela qual o tributo não pode ser cobrado em relação a fatos anteriores à sua vigência fosse violada. O legislador estaria contornando a limitação constitucional. Pela regra, o início da vigência da lei não pode ser anterior à data de sua publicação.

Assim, a lei municipal que vise instituir ou aumentar o IPTU deve ser publicada e estar em vigência antes do evento ou ocorrência concreta de seu fato gerador para que possa ser impetrada. Ressalta-se que o princípio da irretroatividade de ser aplicados em conjunto com os princípios da anterioridade tributária e da “noventena”. Um não exclui os outros. Assim, para ser cobrado, a lei que instituiu ou majorou o imposto deve estar publicado e vigendo, ou seja, já deve ter cumprido os princípios da anterioridade e da “noventena”, se o tributo não for uma exceção.

4.3.8 A anterioridade e a antecipação do prazo de recolhimento do tributo

Supremo Tribunal Federal já firmou o entendimento sobre o fato de que a antecipação do prazo de arrecadação de tributo não se assemelha à sua majoração e, por isso, não descumpre os princípios constitucionais de legalidade e anterioridade. Assim, se o prefeito apenas antecipar o recolhimento do IPTU, seu ato é considerado constitucional.

4.3.9 O IPTU e as imunidades

Atendidos os requisitos constitucionais, são imunes do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU):

a)      Os imóveis integrantes do patrimônio da União, Estados, Municípios, Distrito Federal, autarquias e fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público (CF, artigo 150, VI, a e §2º);

b)     Os templos de qualquer culto (CF, artigo 150, VI, b);

c)      Os imóveis integrantes do patrimônio dos partidos políticos, inclusive suas fundações; do patrimônio das entidades sindicais dos trabalhadores; das instituições de educação e assistência social, sem fins lucrativos e atendidos os requisitos da lei (CF, artigo 150, VI, c); e das instituições de Educação e de Assistência Social.

d)     Para efeito da imunidade, exige-se que:

e)      O imóvel objeto do pedido seja integrante do patrimônio da entidade;

f)      Que o imóvel seja utilizado nas finalidades essenciais da entidade;

g)      Que a entidade não distribua parcelas de seu patrimônio ou de suas rendas a qualquer título;

h)     Que aplique seus recursos integralmente no país, na manutenção de seus objetivos institucionais;

i)       Que mantenha escrituração de suas receitas e despesas em livros revestidos de formalidades capazes de assegurar sua exatidão.

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS

O Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU) é uma importante fonte de renda para todos os municípios brasileiros. A maioria dos pequenos e médios municípios tem o IPTU como a principal fonte de receitas. Diante da importância do Imposto Predial, muitos administradores municipais procuram aumentar demasiadamente o tributo sob a alegação da manutenção dos serviços públicos. Por outro lado, os munícipes sufocados pela alta carga tributária do Brasil tendem a não querer pagar o imposto.

No entanto, é importante suscitar que o Estado tem optado reiteradamente por aumentar a carga tributária dos contribuintes e que esta opção, aparentemente mais cômoda para quem exige o tributo, está diretamente relacionada ao baixo nível de cobrança por parte dos cidadãos, ou seja, os contribuintes pagam, geralmente, sem fiscalizar os atos dos entes tributários.

Através do presente artigo, buscou-se investigar as controvérsias no contexto da possibilidade de incidência do Imposto Predial e Territorial Urbano – IPTU – por meio de alíquotas progressivas com relação ao valor do imóvel, isto é, a progressividade fiscal. No decorrer deste estudo, foi de suma importância adentrar nos conceitos que envolvem o imposto que ora tratado, principalmente sua classificação, tão debatida na doutrina e na jurisprudência, qual seja, se se trata de imposto real ou pessoal.

A primeira conclusão seria: é possível e, portanto, constitucional permitida a incidência da progressividade fiscal no IPTU, pelo fato de que há uma personalização dos impostos reais, pois sempre quem é onerado é o titular do bem e o valor do imóvel é uma conjectura da capacidade contributiva, o que é aceitável para onerar o contribuinte. E também, sustenta-se que a EC 29/00 não acarretou inovação e por isso não atingiu cláusula pétrea, apenas explicitou o que já era previsto.

A segunda corrente afirma que é incompatível a progressividade fiscal com o IPTU por ser um imposto de caráter real e por esse motivo não pode ser progressivo em função do valor venal do imóvel, pois o valor do imóvel não é meio seguro para avaliar a capacidade contributiva do sujeito. Ademais, entende-se que a EC 29/00 é inconstitucional porque alterou cláusula pétrea, mudando a hipótese de incidência do referido imposto, acabando com a garantia do contribuinte de não ser tributado através de alíquotas progressivas fiscais.

Existe ainda o entendimento da impossibilidade de cobrança do IPTU através de alíquotas progressivas em função do valor do imóvel. Isto porque, nos impostos ditos reais, a capacidade contributiva é apenas presumida, o que coloca em risco as garantias do contribuinte. Entende-se que o IPTU só pode ser graduado proporcionalmente, ou seja, através de alíquotas fixas, assim o contribuinte terá uma maior obrigação o quanto mais elevado for o valor do imóvel, respeitando assim o princípio da capacidade contributiva.

Como o STF, em que pese a elevada demanda que chega ao seu conhecimento de contribuintes que questionam a progressividade fiscal do IPTU, deve entender como arbitrariedade dos Municípios a cobrança do IPTU com alíquotas variáveis em face do valor do imóvel. A Suprema Corte ainda não apreciou a constitucionalidade da referida Emenda, enquanto isso não acontecer, continuará sendo tema de debates na doutrina e na jurisprudência.

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