Sumário: 1. Introdução. 2. Os requisitos para a instituição da pensão temporária prevista na alínea “d” do inciso II da Lei nº 8.112/90. 3. Conclusão.

1. INTRODUÇÃO

Em seu artigo 40, a Constituição da República assegura aos servidores ocupantes de cargos efetivos da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, dentre outros direitos, o pagamento de pensão por morte aos seus dependentes, na forma da lei.

Eis o dispositivo citado, na parte que nos interessa, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 41, de 19.12.2003:

“Art. 40. Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, é assegurado regime de previdência de caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do respectivo ente público, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo

(...)

§ 7º Lei disporá sobre a concessão do benefício de pensão por morte, que será igual:

I - ao valor da totalidade dos proventos do servidor falecido, até o limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201, acrescido de setenta por cento da parcela excedente a este limite, caso aposentado à data do óbito; ou

II - ao valor da totalidade da remuneração do servidor no cargo efetivo em que se deu o falecimento, até o limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201, acrescido de setenta por cento da parcela excedente a este limite, caso em atividade na data do óbito.”

Já no plano infraconstitucional, o Estatuto dos Servidores Públicos Federais (Lei nº 8.112/90) elencou as várias hipóteses de pensão por morte passíveis de serem instituídas pelos servidores públicos federais, cabendo destacar aquela plasmada na alínea “d” do inciso II do art. 217, verbis:

“Art. 217. São beneficiários das pensões:

(...)

II - temporária:

(...)

d) a pessoa designada que viva na dependência econômica do servidor, até 21 (vinte e um) anos, ou, se inválida, enquanto durar a invalidez.”

Como se percebe, o legislador previu a possibilidade de concessão de pensão temporária (em contraposição às hipóteses previstas no inciso I do mesmo dispositivo, que cuidam da pensão vitalícia) à pessoa que tenha sido expressamente designada pelo servidor falecido e que dele fossem economicamente dependentes. Questão que por vezes se apresenta como tormentosa para o gestor público é justamente aferir, em cada caso concreto, os fatores capazes de determinar ou configurar a chamada “dependência econômica”.

2. OS REQUISITOS PARA A INSTITUIÇÃO DA PENSÃO TEMPORÁRIA PREVISTA NA ALÍNEA “D” DO INCISO II DA LEI Nº 8.112/90

Antes de mais nada, importa diferenciar a hipóteses de pensionamento aqui tratada daquela estampada na alínea “b” do inciso II do art. 217 da Lei 8.112/90, que versa sobre a possibilidade de concessão de pensão por morte ao menor sob guarda ou tutela, até os vinte e um anos de idade. Com efeito, esta última pressupõe sempre, inafastavelmente, que o interessado esteja sob guarda ou tutela do instituidor do benefício, o que não ocorre na situação descrita na alínea “d”.

Portanto, percebe-se que a alínea “d” do dispositivo presta-se a abarcar situações mais amplas, uma vez que a guarda e a tutela (elencadas como requisitos indispensáveis à instituição da pensão prevista na alínea “b”) são formas de colocação em família substituta sempre dependentes de decisão judicial (ex vi do art. 28 e segs. da Lei 8.069/90), o que nem sempre ocorre na prática.

Seja como for, numa ou noutra hipótese, é indispensável que haja a cabal comprovação da dependência econômica do interessado em relação ao servidor para que o benefício possa ser legitimamente concedido. Nesse sentido é a remansosa jurisprudência do Eg. Tribunal de Contas da União (confira-se, por todos, o Acórdão nº 171/2005 – Segunda Câmara), ao qual cabe, por sinal, em semelhantes casos, apreciar, para fins de registro, a sua legalidade. Acresça-se, ademais, que a única diferença, no que toca ao requisito da dependência econômica, entre as aventadas alíneas “b” e “d”, ainda na esteira do posicionamento daquela Corte de Contas, é que, no primeiro caso (alínea “b”), tal requisito é presumido – presunção iuris tantum (relativa), podendo ser ilidida pela Administração –, ao passo que, na segunda hipótese (alínea “d”), a dependência econômica deve ser evidenciada pelo interessado (eventual beneficiário).

E é nesse particular aspecto que frequentemente emergem dificuldades ao se analisar a legalidade das concessões de pensões mortes operadas pela Administração.

Se não, vejamos.

A partir da análise do referido dispositivo legal, deduz-se que são três os requisitos a serem preenchidos para que o requerente faça jus ao benefício da pensão temporária fundada na alínea “d” do inciso II da Lei nº 8.112/90: (1) a comprovação da própria menoridade (ou invalidez) ostentada pelo interessado, (2) a prévia designação formal por parte do instituidor junto ao órgão ou entidade ao qual era vinculado e, por fim, (3) a demonstração de dependência econômica do pretenso beneficiário relativamente ao servidor.

No tocante ao primeiro requisito, não deve haver maiores dúvidas, pois a menoridade do requerente pode ser facilmente comprovada pelo respectivo documento de identidade ou certidão de nascimento. Tratando-se de invalidez, a mesma há de ser comprovada por laudo médico elaborado por Junta Médica Oficial, cabendo ao administrador público, neste particular, submeter-se à avaliação realizada pelos profissionais da área.

No que se refere à designação formal, convém registrar que, muitas vezes, o servidor olvida-se de tomar essa providência junto aos seu órgão de exercício, cabendo, portanto, perquirir se essa omissão tem o condão de obstar o pleito formulado pelo pretenso dependente.

Quanto ao tema, relevante trazer à colação o posicionamento emanado do Eg. Superior Tribunal de Justiça, já que cumpre a este órgão jurisdicional uniformizar, na forma do inciso III do art. 105 da Constituição Federal, o entendimento acerca da legislação federal infraconstitucional. E o juízo que o Eg. STJ vem extraindo do assunto em questão orienta-se justamente na direção de que a designação é prescindível se resultar clara, por quaisquer outros meios idôneos de prova, a vontade do instituidor em eleger o dependente como beneficiário da pensão. Vale transcrever o inteiro teor da ementa resultante do julgamento do Resp. nº 516710/AL:

“ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. PENSÃO POR MORTE. ART. 217, II, "D", DA LEI 8.112/90. DESIGNAÇÃO. COMPROVAÇÃO POR OUTROS MEIOS. POSSIBILIDADE. DEPENDÊNCIA ECONÔMICA. AFERIÇÃO. REEXAME DE MATÉRIA FÁTICO-PROBATÓRIA. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 7/STJ. RECURSO ESPECIAL CONHECIDO E IMPROVIDO.

1. Para a concessão do benefício instituído no art. 217, II, "d", da Lei 8.112/90, afigura-se necessário o ato de designação bem como a comprovação da dependência econômica.

2. Todavia, o Superior Tribunal de Justiça firmou-se no sentido de que a designação a que se refere o indigitado dispositivo legal é prescindível se a vontade do instituidor em eleger o dependente como beneficiário da pensão houver sido comprovada por outros meios. Hipótese em que a designação se realizou por meio de Justificação Judicial.

3. Tendo-se posicionado a Corte de origem, com base no conjunto probatório dos autos, no sentido de que fora comprovada a dependência econômica do recorrido em relação ao instituidor da pensão, infirmar tal entendimento demandaria o reexame de matéria fático-probatória, o que atrai o óbice da Súmula 7/STJ.

4. Recurso especial conhecido e improvido.” (Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima)

Na mesma direção parece caminhar a jurisprudência do Eg. Tribunal de Contas da União. Com efeito, apesar de inicialmente agasalhar entendimento altamente refratário quanto à possibilidade de concessão de pensão quando inexistente expressa designação formal por parte do instituidor (vide Decisão nº 729/97, que sustentava que só se pode dispensar este ato quando decorrente de invalidez do servidor ou do curto espaço de tempo decorrido entre a vigência do Novo Estatuto e a data do óbito do instituidor), o posicionamento daquela Corte de Contas parece evoluir, atualmente, no sentido de que semelhante ausência não possui o condão de, por si só, afastar a possibilidade de recebimento do pensionamento. Confira-se o Acórdão nº 467/2007 – Segunda Câmara, verbis:

“PESSOAL. PENSÃO CIVIL. AUSÊNCIA DE DESIGNAÇÃO FORMAL DO BENEFICIÁRIO. LEGALIDADE. REGISTRO.

A ausência de designação formal do beneficiário não afasta a possibilidade do recebimento do benefício pensional, uma vez comprovados os requisitos necessários à concessão por outros meios adequados de provas.” (Rel. Min. Augusto Sherman Cavalcanti)

No mesmo sentido, cite-se a Decisão nº 526/2002 - Plenário.

Segue-se, então, que, de acordo com o moderno entendimento emanado do TCU, mais vale a intenção do instituidor de proteger e amparar o dependente em suas necessidades – cuja comprovação, de resto, pode dar-se por intermédio de documentos e testemunhas ou mesmo por outros meios idôneos de prova – do que a própria designação formal. Dessa forma, pode esta ser perfeitamente suprida post mortem, mediante demonstração da dependência econômica do pretenso beneficiário em relação ao servidor falecido. Em outras palavras, revela-se de muito maior valia, ainda conforme tal entendimento, aferir qual o real propósito do instituidor, por meio de uma série de atos continuamente praticados durante toda a sua vida do que, por exemplo, através de um único e específico ato, imediatamente anterior ao seu falecimento.

Nesse cenário, assentada a desnecessidade da formalização de expressa designação do beneficiário, ganha maior relevo a análise do terceiro requisito indispensável ao recebimento da pensão, qual seja a comprovação da dependência econômica.

Conforme vem assentando o Eg. Tribunal de Contas da União em casos análogos, cumpre ao requerente, nas hipóteses emolduradas na alínea “d” do inciso II do art. 217 da Lei nº 8.112/90, desincumbir-se da prova do requisito da dependência econômica. Trata-se, em outras palavras, de verdadeiro ônus a ser suportado pelo interessado e cujo desatendimento inviabiliza o próprio ato concessório do benefício previdenciário, por retirar-lhe um suporte fático essencial à sua plena validade jurídica.

Vale trazer à tona, nesse sentido, o entendimento contido no Acórdão nº 171/2005 – Segunda Câmara:

“PENSÃO CIVIL. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE DEPENDÊNCIA ECONÔMICA. ILEGALIDADE.

É ilegal o ato de pensão civil que não comprova, através de meio probatório idôneo e capaz de imprimir forte convicção quanto à veracidade dessa condição, a dependência econômica do bisneto em relação ao instituidor.” (Rel. Min. Lincoln Magalhães da Rocha)

Além do mais, tal condição de habilitação deve remeter à época do óbito do instituidor, isto é, a dependência econômica apta a ensejar o deferimento do benefício deve ser aquela existente no momento da morte do servidor, uma vez que é neste momento que devem estar reunidos todos os requisitos legais, nem antes, nem depois.

Por outro lado, não se deve perder de vista o entendimento emanado do Eg. TCU, de acordo com o qual são os pais os responsáveis primeiros pelo sustento e manutenção dos filhos, de sorte que, apenas na circunstância de quedar inconteste a absoluta incapacidade dos pais, é que seria razoável admitir a transferência – por exemplo, para os avós – da responsabilidade de prover os meios de subsistência do menor. Neste sentido, o Acórdão nº 646/2003 – Segunda Câmara. Note-se ademais que, quando mais não fosse, a responsabilidade imputada aos pais, com preeminência sobre todos os demais, decorre diretamente da própria sistemática irradiada do Código Civil Brasileiro, conforme se extrai da análise combinada de seus arts. 1566, inciso IV, 1567, 1568, 1583, 1630 e 1634.

Convém, ademais, registrar que o requisito da dependência econômica, para fins de pensionamento, deve ser perscrutado caso a caso, mediante acervo probatório capaz de imprimir forte convicção ao aplicador da norma, em razão mesma da ausência de regramento específico sobre o tema e da própria inexistência, como se viu, de presunção nesse sentido (ao contrário do que ocorre com a hipótese da alínea “b” do inciso II do art. 217). Vale dizer que será apenas diante dos elementos concretos de convicção trazidos pelo requerente – e não, portanto, de forma abstrata ou idealmente - , que se deverá aferir a propriedade da pretensão deduzida, notadamente no que diz com o pressuposto da dependência econômica. De modo que, se num determinado caso concreto emergir alguma dificuldade ou mesmo controvérsia acerca da presença desse requisito, caberá ao intérprete valer-se, além das provas produzidas, dos princípios gerais do direito, da analogia e da equidade. Na mesma esteira, confira-se a Decisão Plenária nº 552/95 do Eg. Tribunal de Contas da União.

A mera comprovação da residência em comum ou a prova de que o ex-servidor arcava com o pagamento da escola ou do seguro-saúde do menor não são suficientes para a demonstração da dependência econômica. E assim é porque o TCU já teve oportunidade de alinhar que tais fatos, quando muito, podem configurar elementos de prova subsidiários, cuja insuficiência mostra-se patente em casos nos quais os pais do menor detêm saúde e estão habilitados para o mercado de trabalho, podendo, consequentemente, prover o sustento do filho, ainda que com certa dificuldade. Observa o TCU, ademais, que pensão não é herança, de forma que a sua disposição não está na esfera de disponibilidade do instituidor. Sobre a temática, é oportuno mencionar o aresto de nossa Corte de Contas consubstanciado no Acórdão 646/2003 - Segunda Câmara, que bem delineia os contornos e as limitações que deve assumir a análise desses casos:

“(...)

8. Fica claro que os genitores dos Interessados têm plenas condições de sustentar seus filhos, pois são sadios e aptos para o trabalho, sendo sempre os pais os primeiros responsáveis pelo sustento e manutenção dos filhos. Não há, portanto, insuficiência econômica dos genitores, que têm todos os meios para a manutenção dos ora Interessados.

9. Conforme tem entendido a jurisprudência deste Tribunal de Contas da União, pensão não é herança, não podendo ser considerada dependência a manutenção de padrão de vida dos beneficiários (cf. Decisão nº 641/99, Plenário, Ata nº 32). Assim, “ainda que se admita que a supressão do benefício pensional tenha reflexos negativos sobre o atual padrão de vida do interessado, não há como reconhecer que tal benefício seja indispensável à sua subsistência.” (DC-0233-28/00-1).

10. Apenas na hipótese de absoluta incapacidade dos pais, seria razoável admitir-se a transferência da responsabilidade de prover os meios de subsistência dos menores ao ex-Deputado, por meio do recebimento da pensão parlamentar sob análise.

11. Entendo que os comprovantes acostados aos autos (fls. 27/30, 35/54, 75/79) objetivando demonstrar a suposta dependência econômica dos Interessados, evidenciam, apenas, liberalidade do Instituidor. Nem mesmo a filiação dos menores ao plano de saúde do avô seria hábil para tal demonstração, uma vez que, na maioria dos casos, os planos de saúde não exigem de seus filiados a comprovação da dependência para a aceitação de beneficiários.” (Rel. Min. Ubiratan Aguiar)

Veja-se também o seguinte julgado que resultou na prolação do Acórdão nº 216/2005 - Primeira Câmara, verbis:

“Conforme se verifica dos autos, os elementos juntados ao feito, em atendimento à diligência, não lograram comprovar a dependência econômica do favorecido em relação ao instituidor, pois, nesse sentido, apenas consta uma declaração (fl. 11), por ele firmada, em que afirma que seu neto Dimitri Torres de Oliveira vivia sob sua dependência econômica.

(...)

Note-se que a satisfação de tais condições tem sido reiteradamente exigida pelo Tribunal, com base na legislação aplicável à espécie, sob o argumento principal de que “o instituto da dependência econômica é merecedor de interpretação estrita, não podendo ser alargado para abranger quaisquer relações familiares ou econômicas” (cf. Decisões 641/1999 - Plenário e 233/2000 e 264/2001, estas últimas da 1ª Câmara).

Assim, para que o neto pudesse fazer jus à pensão, teria que ser demonstrada também, além das situações acima mencionadas, a total incapacidade de seus pais em sustentá-lo.

Nesse particular, consta de fl. 19 apenas declaração dos pais do menor, assinada em 2004, de que não exercem qualquer emprego remunerado e que sobrevivem atualmente mediante ajuda de familiares. Não há, portanto, nenhuma prova de que os genitores não possuem condições nem para trabalhar nem para sustentar o menor.

(...)

De outra parte, faz-se necessário alertar a Universidade sobre o rigor que deve ser imprimido ao deferimento de concessões de igual natureza à presente.” (Rel. Min. Guilherme Palmeira)

Como se vê, a viabilidade jurídica de concessão do benefício previdenciário, nos moldes autorizados pela alínea “d” do inciso II do art. 217 do Estatuto dos Servidores Públicos Federais, está condicionada a que a dependência econômica do pretenso beneficiário decorra da absoluta incapacidade dos pais para acudir às necessidades do menor. Além disso, conforme já ressaltado, a dependência deve verificar-se no momento da ocorrência do óbito, visto que é nesse momento que deve ser averiguada a existência dos requisitos legais para a concessão.

Saliente-se também que não socorre o menor interessado, em tais casos, afirmações de que seus genitores trabalham apenas ocasionalmente fazendo pequenos “biscates” ou então, na hipótese de pais separados, de que o pai não contribui para o sustento do filho. Primeiramente, porque o fato mesmo de trabalhar, ainda que ocasionalmente, demonstra a plena aptidão para o exercício de atividade laborativa pelos pais e segundo porque, se o pai nunca contribuiu para a manutenção do filho, é porque não foi impelido a fazê-lo pelos meios próprios, notadamente por meio da competente ação de alimentos, cujo ajuizamento seria de responsabilidade da genitora do requerente. Ora, o erro do pai em não propiciar os meios de subsistência adequados ao filho ou a omissão da mãe em não defender eficazmente os direitos do menor não podem servir de justificativa para imputar ao Poder Público a obrigação de fazê-lo, via pensão por morte instituída por um dos avós.

Impende consignar que, consoante a jurisprudência do Tribunal de Contas da União já mencionada aqui, a queda no padrão de vida do interessado, ocasionada pela morte do instituidor, não tem o condão de, por si só, embasar a concessão do benefício. Aliás, é até mesmo intuitivo que a morte de um membro da família que receba algum tipo de rendimento acarrete reflexos negativos no nível de vida dos membros sobreviventes, obrigando os mesmos a readaptar seus hábitos de vida e de consumo à nova realidade. O deferimento do benefício, repita-se, só será possível se comprovada a total e absoluta incapacidade dos genitores em prover a manutenção do menor, uma vez que, como se viu no voto do Relator do Acórdão nº 216/2005- Primeira Câmara, “o instituto da dependência econômica é merecedor de interpretação estrita, não podendo ser alargado para abranger quaisquer relações familiares ou econômicas”.

3. CONCLUSÃO

                    À vista do exposto, todo cuidado é pouco ao se examinarem os requisitos exigidos para a concessão da pensão por morte temporária plasmada no art. 217, inciso II, alínea “d”, da Lei nº 8.112/90, merecendo especial atenção e cautela por parte do aplicador da lei o requisito da dependência econômica, cuja presença deve ser aferida de forma criteriosa caso a caso.

REFERÊNCIAS

ALEXANDRINO, Marcelo e PAULO, Vicente. Direito Administrativo, 12ª edição. Rio de Janeiro: Impetus, 2006

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Direito Administrativo, 4ª edição. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 1999

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo, 18ª edição. São Paulo: Atlas, 2005