SUMÁRIO: INTRODUÇÃO. 1. ORIGEM. CONCEITO. BREVES NOÇÕES SOBRE UNIDADES DE CONSERVAÇÃO. 2. A CRIAÇÃO DO ICMBIO E SUA REPERCUSSÃO PROCESSUAL. 3. CONCLUSÃO.

INTRODUÇÃO

Trataremos nestas linhas rápidas diretrizes envolvendo as unidades de conservação e pretendemos abordar o impacto material e processual  gerado com a criação do ICMBIO-Instituto Chico Mendes de conservação da Biodiversidade, entidade atualmente responsável pela gestão das unidades de conservação federais no lugar do IBAMA.

1. ORIGEM. CONCEITO. BREVES NOÇÕES SOBRE UNIDADES DE CONSERVAÇÃO

A preocupação estatal brasileira com a delimitação protetiva de  espaços ambientais  surgiu com a criação dos jardins botânicos, a começar pelo Jardim Botânico do Rio de Janeiro, criado no século XIX.

 No atual regime jurídico, o constituinte impôs ao Poder Público o dever de instituir espaços ambientais territorialmente protegidos em todas as unidades da Federação em explicita exortação pelo equilíbrio ecológico indispensável a continuidade da vida em todas as suas formas. Dentre outros, tal comando constitucional é implementado pela criação das  chamadas unidades de conservação [1] termo este de uso recente em nosso ordenamento.

Em suma, a CF/88 busca que sejam delimitados em cada ente federado espaços de relevância ecológica, de forma que seu uso e fruição tenham o manto do interesse público cobrindo aquele espaço. É a preocupação constitucional com os direitos cunhados de 3° dimensão.

No entanto, é importante ratificar o que ficou implícito linhas atrás: as unidades de conservação não são os únicos e sim espécies de espaços territorialmente protegidos. Outras vias de proteção exsurgem, como a  reserva legal e as áreas de proteção permanente- APPs.  

Herman Benjamin aponta que o conhecimento internacional relaciona a existência de quatro finalidades principais às unidades de conservação: aproveitamento público; pesquisa científica; uso econômico sustentável de seus componentes e mera conservação da natureza. [2]

Aa unidades de conservação constituem materializações da supremacia do interesse público ambiental sobre o interesse particular  privado,  sendo definida legalmente como: “espaço territorial e seus recursos ambientais, incluindo as águas jurisdicionais, com características naturais relevantes, legalmente instituído pelo Poder Público, com objetivos de conservação e limites definidos, sob regime especial de administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteção”

A lei do SNUC[3]  dispõe que o sistema é  formado por um órgão consultivo, um  órgão central e órgãos executores[4], dentre os quais destaca-se o ICMBIO,  dividindo-se  as unidades de conservação em dois grandes grupos, Unidades de Proteção Integral e Unidades de  Uso Sustentável.[5] O Objetivo básico das primeiras é preservar a natureza, sendo admitido apenas o uso indireto dos seus recursos naturais, com exceção dos casos previstos na lei e, quanto as segundas é compatibilizar a conservação da natureza com o uso sustentável de parcela dos seus recursos naturais.

2. A CRIAÇÃO DO ICMBIO E SUA REPERCUSSÃO PROCESSUAL

Desde 28 de agosto de 2007, o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade - ICMBio, autarquia federal em regime de direito público e vinculada ao Ministério do Meio Ambiente é o responsável pelas ações da política nacional de unidades de conservação da natureza.

O nome do Instituto  homenageia o seringueiro ativista mais famoso do mundo, o acreano Chico Mendes, que foi um importante revolucionário ambiental dos anos 80 no Brasil, reconhecido mundialmente pela comunidade internacional.

Dispõe a  Lei nº 11.516/07:

Art. 1^o Fica criado o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade - Instituto Chico Mendes, autarquia federal dotada de personalidade jurídica de direito público, autonomia administrativa e financeira, vinculada ao Ministério do Meio Ambiente, com a finalidade de:

I - executar ações da política nacional de unidades de conservação da natureza, referentes às atribuições federais relativas à proposição, implantação, gestão, proteção, fiscalização e monitoramento das unidades de conservação instituídas pela União;

II - executar as políticas relativas ao uso sustentável dos recursos naturais renováveis e ao apoio ao extrativismo e às populações tradicionais nas unidades de conservação de uso sustentável instituídas pela União;

III - fomentar e executar programas de pesquisa, proteção, preservação e conservação da biodiversidade e de educação ambiental;

IV - exercer o poder de polícia ambiental para a proteção das unidades de conservação instituídas pela União; e

V - promover e executar, em articulação com os demais órgãos e entidades envolvidos, programas recreacionais, de uso público e de ecoturismo nas unidades de conservação, onde estas atividades sejam permitidas.

Parágrafo único.  O disposto no inciso IV do caput deste artigo não exclui o exercício supletivo do poder de polícia ambiental pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA.

(grifo nosso)

Mais adiante o art. 3° preceitua:

Art. 3° O patrimônio, os recursos orçamentários, extra-orçamentários e financeiros, o pessoal, os cargos e funções vinculados ao Ibama, relacionados às finalidades elencadas no art. 1o desta Lei ficam transferidos para o Instituto Chico Mendes, bem como os direitos, créditos e obrigações, decorrentes de lei, ato administrativo ou contrato, inclusive as respectivas receitas. (grifo nosso)

Sem precisar rememorar a legislação anterior, percebe-se que pela nova dicção legal o ICMBIO, no lugar do IBAMA, é o novo responsável pelas ações de política nacional das unidades de conservação. Resta somente aplicável ao IBAMA o exercício supletivo do poder fiscalizatório nas referidas unidades. (art. 1°, parágrafo único) 

A leitura da lei também não deixa dúvidas sobre a transferência completa de atribuições e de meios de execução das mesmas  para a nova entidade. Assim, direitos, obrigações recursos, pessoal, todos que eram voltados ao trato das Unidades de Conservação em relação ao IBAMA passaram para o ICMBIO. Cuida-se, sem sombra de dúvidas, de sub-rogação legal e pessoal.   

De forma a trazer unidade ao ordenamento, necessária também  foi a  modificação na  multicitada lei do SNUC, atribuindo ao ICMBio a qualidade de um dos  órgãos executores do Sistema, conforme preceitua o art. 6º, III, verbis:

Art. 6º

(...)

III - órgãos executores: o Instituto Chico Mendes e o Ibama, em caráter supletivo, os órgãos estaduais e municipais, com a função de implementar o SNUC, subsidiar as propostas de criação e administrar as unidades de conservação federais, estaduais e municipais, nas respectivas esferas de atuação. (Redação dada pela Lei nº 11.516, 2007) grifo nosso.

Assim, em que pese a competência da União para criação das Unidades de Conservação Federais, a teor do que determina o art. 225 §1º,III, da Constituição Federal , a competência para a gestão em sentido lato das Unidades é do ICMBio.

Imaginemos agora as diversas demandas judiciais envolvendo unidades de conservação, e.g. ações de desapropriação indireta; de indenização por benfeitorias, desapropriatórias, etc.  Todas estas e outras ações tinham ou no polo passivo ou ativo o IBAMA, representado judicialmente pela Procuradoria-Geral Federal, órgão vinculado a Advocacia-Geral da União. Em que pese a representação judicial do ICMBIO ser do mesmo órgão, por óbvio o leitor sabe que são pessoas de direito público diversas.  Resta saber: deve haver sucessão processual do IBAMA pelo ICMBIO em tais demandas?

A questão não é enfrentada diretamente pela doutrina neste caso específico e não é tratada de maneira uniforme pela jurisprudência, conforme se verá adiante.

Regista-se apenas que casos como o presente não são novidade. Sempre ocorreram e continuam a ocorrer na Administração  por diversas razões, seja de ordem política, estratégica, técnica ou de conveniência menos relevante. Fato é que diversas políticas públicas passam de órgãos para entidades e vice e versa, como aconteceu no passado  com o Instituto de Pesquisas Jardim Botânico do Rio de Janeiro, órgão do Ministério do Meio ambiente,  que sucedeu o IBAMA em suas atividades.

Vide abaixo precedente do TRF-2 que reflete o entendimento adotado à época:  

PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. RETIFICAÇÃO DO PÓLO ATIVO DE AÇÃO DE REINTEGRAÇÃO DE POSSE. SUCESSÃO PROCESSUAL DO IBAMA PELA UNIÃO FEDERAL. I - A legitimidade ativa do extinto IBDF e, posteriormente, do IBAMA, foi reconhecida pela jurisprudência dos tribunais brasileiros, relativamente às ações envolvendo as ocupações irregulares no Jardim Botânico. Com o ingresso da UNIÃO FEDERAL nos autos, na qualidade de sucessora do IBAMA, é de se reconhecer a legitimidade ativa “ad causam”. II - Com a edição da Lei nº 7.735/89, o IBDF foi sucedido pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA), a quem coube dar continuidade à política de preservação e conservação do meio ambiente, não apenas na esfera administrativa, mas também, na judicial. III - Posteriormente, através da Lei nº 9.649/98, foi criado o Instituto de Pesquisas Jardim Botânico do Rio de Janeiro, que integra o Ministério do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e da Amazônia Legal, a quem compete a administração do Jardim Botânico do Rio de Janeiro, ficando a representação judicial do referido Instituto a cargo da Advocacia Geral da União – AGU, não havendo que se falar em ausência de fundamento legal para a presente substituição do IBAMA pela União, já que mesma decorreu de sucessão ocorrida por força de lei. IV – Agravo de Instrumento conhecido e não provido. (AG 9902217109, Desembargador Federal GUILHERME CALMON/no afast. Relator, TRF2 - OITAVA TURMA ESPECIALIZADA, DJU - Data::09/11/2006 - Página::293. Grifo nosso

Atualmente a questão envolvendo o ICMBIO é objeto de dissenso entre os Tribunais Federias.  Antes, contudo, prudente traçarmos algumas linhas sobre a sucessão processual:

O CPC assim estabelece:

Art. 41. Só é permitida, no curso do processo, a substituição voluntária das partes nos casos expressos em lei.

Art. 42. A alienação da coisa ou do direito litigioso, a título particular, por ato entre vivos, não altera a legitimidade das partes.

§ 1o O adquirente ou o cessionário não poderá ingressar em juízo, substituindo o alienante, ou o cedente, sem que o consinta a parte contrária.

§ 2o O adquirente ou o cessionário poderá, no entanto, intervir no processo, assistindo o alienante ou o cedente.

§ 3o A sentença, proferida entre as partes originárias, estende os seus efeitos ao adquirente ou ao cessionário.

Art. 43. Ocorrendo a morte de qualquer das partes, dar-se-á a substituição pelo seu espólio ou pelos seus sucessores, observado o disposto no art. 265

A doutrina processualista assevera que, tecnicamente, os artigos em comento cuidam do instituto da sucessão processual onde lê-se substituição, ou seja, em verdade temos  a entrada de uma parte no lugar da outra em determinado processo. A substituição seria relacionada a legitimação extraordinária, quando alguém vai em juízo em nome próprio representando direito alheio. (como no caso do alienante que continua no processo em nome do adquirente.  (art. 42, § 1°, do CPC) Fato é que a própria jurisprudência por vezes não aborda o tema com a precisão doutrinaria distintiva.

Questiona-se: podemos aplicar tais artigos a sucessão ocorrida entre IBAMA/ICMBIO?  Em miúdos: Há necessidade de lei expressa tratando do tema? Deve haver concordância da parte contrária?

Tais dispositivos são os únicos que tratam de sucessão processual e foram, digamos, lacunosos em relação aos sujeitos público processuais, mas nem por isso merecem descarte nesta seara. No entanto, suas leituras devem ser direcionadas a luz do direito público envolvido, fazendo-se as devidas analogias, como no caso do art. 42, na “alienação do bem litigioso”.  (aqui não se trata de disposição voluntária dos direitos envolvidos ou de alienação) 

Podemos afirmar sem medo de errar que há necessidade de lei prevendo a sucessão (até mesmo pela aplicação do princípio da legalidade que rege a atividade administrativa) e que não há necessidade de concordância da parte contrária. Em detalhes:

A cessão de direitos havida entre o IBAMA e o ICMBio não possui caráter particular e, sim público, decorrente de lei, razão pela qual não pode ser aplicado o art. 42, §1º do CPC, dispensando-se o consentimento da parte contrária no processo.  

Quanto a autorização legislativa, divergem os Tribunais Federais quanto a extensão da norma contida no art. 3° da Lei 11.516/07,  qual merece nova transcrição e  comentários mais detidos:

Art. 3° O patrimônio, os recursos orçamentários, extra-orçamentários e financeiros, o pessoal, os cargos e funções vinculados ao Ibama, relacionados às finalidades elencadas no art. 1o desta Lei ficam transferidos para o Instituto Chico Mendes, bem como os direitos, créditos e obrigações, decorrentes de lei, ato administrativo ou contrato, inclusive as respectivas receitas.

Parágrafo único.  Ato do Poder Executivo disciplinará a transição do patrimônio, dos recursos orçamentários, extra-orçamentários e financeiros, de pessoal, de cargos e funções, de direitos, créditos e obrigações, decorrentes de lei, ato administrativo ou contrato, inclusive as respectivas receitas do Ibama para o Instituto Chico Mendes.

O tema foi pouco enfrentado pelo Regionais Federais, na certa pela ausência de provocação recursal das partes quando do acatamento judicial do pedido feito pelo ICMBIo nos autos para  suceder o IBAMA, pedido este aceito com frequência pelos magistrados de 1° grau. Diversos exemplos colhemos na sessão judiciária do Pará, neste sentido.   

De outra banda, encontramos alguns julgados do TRF-1 apontando que o art. 3 ° supracitado não é dotado de magnitude processual a ponto de modificar as partes em juízo.

Vejamos:

PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL. PEDIDO DE SUBSTITUIÇÃO PROCESSUAL INDEFERIDO. IBAMA PELO INSTITUTO CHICO MENDES DE CONSERVAÇÃO DA BIODIVERSIDADE. PRECEDENTES. LEI. 11.516/07. ARTS. 41 E 42 DO CPC. INOCORRÊNCIA DE HIPÓTESE DE SUBSTITUIÇÃO. MANUTENÇÃO DA DECISÃO AGRAVADA.  1. De acordo com os artigos 41 e 42 do CPC, somente poderá ocorrer a substituição de partes no processo quando a lei determinar expressamente ou quando ocorrer a morte da parte, no caso de pessoa física, ou, no caso de pessoa jurídica, quando da sua extinção.  2. No caso, a lei que criou o Instituto Chico Mendes, a Lei 11.516/07, não determinou houvesse a substituição do IBAMA nos processos judiciais nos quais essa autarquia fosse parte. Ademais, o IBAMA não foi extinto.  3. O agravante não havia pedido a intimação do ICMBio para manifestação sobre seu eventual interesse. Seu pedido foi somente de substituição processual. Pedido não apreciado no presente agravo regimental  4. Agravo regimental improvido.

(AGRAC 0005957-79.1999.4.01.4000 / PI, Rel. DESEMBARGADOR FEDERAL HILTON QUEIROZ, TRF-1 QUARTA TURMA, e-DJF1 p.507 de 29/09/2009)

Com a devida vênia, ousamos discordar do posicionamento da corte.  A norma prevista no art. 3° possui eficácia imediata, impondo a atuação do ICMBIO nos moldes do art. 1° e a continuidade dos serviços que deixaram de ser prestados pelo IBAMA. Nem mesmo o disposto no parágrafo único disciplinando alguma transição específica[6] se opõe a eficácia normativa do caput do artigo. A sub-rogação ocorreu com eficácia cogente e, no máximo, a especificidade descrita no parágrafo servirá de azo para conter o caput regulando situações específicas quando couber.

Entendemos que direito material e direito processual deve andar juntos.  O processo é co-protagonista, atuando ao lado do direito material, para realizá-lo. Revela-se como instrumento para a realização do direito material, mas não deve ser visto como inferior a ele. há entre ambos uma relação de complementaridade, não subordinada nem hierárquica, entre o direito material e o direito processual. O direito material se realiza por meio do processo, mas o direito material também serve o processo, dando-lhe o conceito, o destino, o projeto, o sentido.

A relação apontada acima, foi chamada por Carnelutti de teoria circular dos planos do direito material e do direito processual, trata-se de relação cíclica e de interdependência.

Feitas tais considerações, concluímos que é necessário pensar o processo à luz do direito material.  A norma insculpida no art. 3° transfere legalmente todas as ferramentas de atuação para as finalidades na nova entidade, repassa patrimônio, obrigações , créditos e o know haw dos servidores envolvidos nas unidades de conservação. Pensamos que a norma detém amplitude suficiente para atingir a relação circular existente entre direito e processo.

Eis os seguintes julgados na linha aqui defendida:

EMENTA: EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. OMISSÃO, CONTRADIÇÃO OU OBSCURIDADE. INOCORRÊNCIA. ERRO MATERIAL. OCORRÊNCIA. REDISCUSSÃO DA MATÉRIA. IMPOSSIBILIDADE. DISPOSITIVO DO ACÓRDÃO. PREQUESTIONAMENTO. 1. (...) 2. (...) 3. (....) 4. (...) 5.(...) 6. Com relação à possível ocorrência de contradição, eis que foi deferida a substituição processual postulada, para figurar o Instituto Chico Mendes de Conservação e Biodiversidade - ICMBIO e não mais do IBAMA, no polo passivo dos autos, mantendo, no entanto, a condenação do IBAMA, quanto à obrigação de fazer, cabe ressaltar que: a) trata-se, na verdade, de substituição do IBAMA pelo Instituto Chico Mendes de Conservação e Biodiversidade - ICMBIO, em face da sucessão havida nos autos, pela criação do referido Instituto Chico Mendes, não havendo, necessidade, no entanto, de anulação dos atos já realizados; b) em face da ocorrência de erro material, altera-se o Voto/Acórdão, para fazer constar que, deve ser mantida a sentença que julgou parcialmente procedente o pedido para condenar o Instituto Chico Mendes de Conservação e Biodiversidade - ICMBIO, para que preste as informações e os esclarecimentos detalhados ao autor sobre a criação, instalação, manutenção, exploração, gerenciamento das unidades de conservação, de acordo com o previsto na Lei 9.985/00, e não como constou. 7. Registra-se, para fins de prequestionamento, que o acórdão não vulnerou o disposto no artigo 225, § 1º, I, III e VII, da Constituição Federal; Lei nº 6.936/81; Lei nº 9.985/00; Lei nº 10.650/2003; Lei nº 9.998/00; Decreto nº 4.340/02 e Lei nº 11.516/07. 8. Embargos de declaração parcialmente providos. (TRF4, AC 2005.70.09.002842-9, Terceira Turma, Relator Fernando Quadros da Silva, D.E. 28/06/2011)

AÇÃO DE USUCAPIÃO. UNIDADE DE CONSERVAÇÃO FEDERAL. SUBSTITUIÇÃO PROCESSUL. ACMBIO. IBAMA.

Considerando que o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade - ICMBio teve para si transferidas as incumbências antes somente afetas ao IBAMA, na forma dos arts. 1º, I a IV e 3º da Lei 11.516/07, há que ser deferida a substituição processual do IBAMA pelo ICMBio. AG 256834120104040000, TRF-4, TERCEIRA TURMA, 12/01/2011.

PROCESSUAL CIVIL – AGRAVO DE INSTRUMENTO – AGRAVO INTERNO - PERDA DE OBJETO – DECISÃO DETERMINANDO A SUBSTITUIÇÃO DO POLO PASSIVO. 1. Proferida decisão de substituição do polo passivo, excluindo o agravante, e incluindo o Instituto Chico Mendes de Biodiversidade – ICMBIO, constata-se perdendo o agravo de instrumento o seu objeto. 2. Agravo de instrumento e agravo interno prejudicados. (AG 201002010007405, Desembargador Federal FREDERICO GUEIROS, TRF2 - SEXTA TURMA ESPECIALIZADA, E-DJF2R - Data::05/07/2010 - Página::371/372.)

As decisões acima transcritas apontam, no nosso entender, para a melhor solução do caso. A norma em referência tem o caráter de autorizar a sucessão processual, principalmente se vislumbrarmos o direito material e processual na proficiente relação cíclica apontada por Carnelutti.  

3. CONCLUSÃO

Diante de todo o exposto, fazendo a ressalva da falta de unicidade no tema, entendemos que em se tratando de atribuições legais relacionadas as Unidades de Conservação, deve o ICMBIo suceder o IBAMA nos processos em curso, posto que lhe foram transferidos por lei – art. 3°  da Lei no 11.516/2007 – os recursos, os direitos e as obrigações decorrentes de atos administrativos já praticados e relacionados a suas atividades, podendo o IBAMA a qualquer tempo, ainda que a lide esteja em estado avançado, alegar sua ilegitimidade para atuar no processo.

BIBLIOGRAFIA:

AMADO, Frederico. Direito Ambiental Esquematizado. São Paulo: método, 2012.

BENJAMIN, Antônio Herman Vasconcelos e. Introdução à Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC). In: Direito ambiental das áreas protegidas. Coord.  Antônio Herman Vasconcelos e Benjamin. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2001.

NEVES, Daniel Amorim Assumpção. Manual de Direito Processual Civil. 4 ° Ed. – Rio de Janeiro: Forense/ São Paulo: Método, 2012.