RESUMO: Pretende-se analisar, com o presente estudo, os principais princípios constitucionais que norteiam o Direito Administrativo, que estão elencados no art. 37 da Constituição da República de 1988. Destarte, visa contribuir para uma compreensão didática da axiologização da esfera administrativa, na qual recai a atividade do agente público.

PALAVRAS CHAVE: Direito Administrativo. Princípios Constitucionais. Axiologização do Direito. Agente Público.

SUMÁRIO: 1. Introdução  2. Princípio da Legalidade  3. Princípio da Impessoalidade

4. Princípio da Moralidade 5. Princípio da Publicidade 6. Princípio da Eficiência. 6. Conclusão. Referências.

1. INTRODUÇÃO

A ordem constitucional de 1988 consagra em suas normas amplo suporte fático em que se percebe o fenômeno da axiologização do direito, ou seja, a inserção dos princípios no aparato normativo regente da sociedade.

            Constata-se, pois, conforme os ensinamentos de Robert Alexy, que as normas jurídicas abarcam os princípios e as regras cujas distinções centram-se não em critérios quantitativos, mas sim qualitativos (Alexy, 2011).

            Alexy, assim, ao propor o critério qualitativo, aduz que os princípios não são mandados definitivos e postulam algo na medida das possibilidades jurídicas e reais existentes. Diverge, dessa forma, do critério quantitativo, ou da tese fraca da separação, que respaldava a diferença entre princípios e regras jurídicas no fato de que aqueles seriam normas de alto grau de generalidade quando comparada às regras jurídicas.

            Neste diapasão, o Direito Administrativo, assim como outros ramos do Direito, alicerça-se em prerrogativas e restrições decorrentes não somente das prescrições elencadas no texto legal, mas, outrossim, de uma matriz principiológica constitucional.

No ordenamento jurídico brasileiro, o art. 37 da CRFB/88 elenca alguns dos principais princípios que regem a Administração Pública, quais sejam, o princípio da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade e, por fim, da eficiência. Estes devem ser zelados pelo agente público na realização da atividade administrativa, em que a Lei nº. 8.429/92 prevê a obrigatoriedade da observância dos mesmos em seu artigo 4º:

“Art. 4º Os agentes públicos de qualquer nível ou hierarquia são obrigados a velar pela estrita observância dos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade no trato dos assuntos que lhe são afetos” (BRASIL, 1988).

No entanto, inobstante aos princípios constitucionais explícitos atinentes à Administração Pública, o Direito Administrativo rege-se, igualmente, por princípios implícitos e não menos importantes, imprescindíveis para a atuação do Poder Público, como o princípio da supremacia do interesse público sobre o privado, o princípio da razoabilidade e da proporcionalidade. Estes recebem o nome de princípios reconhecidos, por serem amplamente difundidos na doutrina e jurisprudência administrativista. (CARVALHO FILHO, 2010)

No que se refere ao princípio da supremacia do interesse público sobre o privado, Celso Antônio Bandeira de Mello leciona:

“O princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse privado é princípio geral de Direito inerente a qualquer sociedade. É a própria condição de sua existência. Assim, não se radica em dispositivo específico algum da Constituição, ainda que inúmeros aludam ou impliquem manifestações concretas dele, como, por exemplo, os princípios da função social da propriedade, da defesa do consumidor ou do meio ambiente (art. 170, III, V e VI), ou tantos outros. Afinal, o princípio e causa é um pressuposto lógico do convívio social.” (MELLO, 1998, p. 55).

            Assim, o aludido princípio corrobora com o entendimento de que o fim da atividade administrativa consiste no interesse do bem comum, dissociando-se, assim, de pretensões restritas a um indivíduo. Visa atender, dessa forma, o que consiste em uma pretensão coletiva em prol do convívio social harmônico.

            Nesse mesmo sentido, seguem o princípio da proporcionalidade e razoabilidade. O primeiro visa dirimir atos que ultrapassem os limites da legalidade, sendo um mecanismo de controle da Administração Pública por meio da ponderação entre adequação e necessidade no Poder Público (CARVALHO FILHO, 2010). Neste último, vislumbra-se a escolha razoável dos parâmetros legais, ou seja, decorre de uma logicidade na execução das atividades administrativas, no intuito de limitar a discricionariedade (DI PIETRO, 2005).

            Destarte, estabelecido o contexto principiológico administrativo no que tange aos princípios reconhecidos, insurge para a compreensão da Administração Pública o estudo dos princípios expressos na Constituição, em que o principio da legalidade subsidia a existência dos outros princípios atrelados ao Direito Administrativo.

2. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE

            O princípio da legalidade consiste no postulado que estabelece a vinculação da Administração Pública ao ordenamento jurídico, ou seja, dentro dos parâmetros legais. Nas palavras de Hely Lopes Meirelles:

“A legalidade, como princípio da administração (CF, art. 37, caput), significa que o administrador público está em toda a sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei e às exigências do bem comum, e deles não se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se a responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso.” (MEIRELLES, 1997, p.82).

Trata-se de princípio basilar do Direito Administrativo que, historicamente, decorre do Estado de Direito. O Direito Administrativo concebe-se no final do século XVIII, na França, em pleno Estado Liberal em que, com o advento da Revolução Francesa, o Estado passa também a obedecer aos ditames legais e a se submeter às regulamentações inseridas na lei. Sendo assim, infere-se que o princípio da legalidade possui uma manifestação de um propósito político: o de submeter os detentores do poder administrativo ao ordenamento jurídico.

 Assim, o princípio da legalidade emerge-se, no cenário jurídico mundial, com art. 4º da Declaração de Direitos do Homem e do Cidadão, de 1789, alcançando todos os indivíduos inseridos na sociedade, bem como a Administração Pública, que não poderá agir em desconformidade com a lei (FARIA, 2007).

Na CRFB/88, o princípio da legalidade está elencado no art. 37, 5º, II e art. 88, IV. Assim, o aludido princípio é, pois, o fundamento da incidência dos outros princípios na medida em que “só é legítima a atividade do administrador público se estiver condizente com o disposto na lei” (CARVALHO FILHO, 2010, p. 22), o que permite assim inferir que, prima fece, a legalidade subsidia a aplicação e eficácia dos demais princípios que dela decorrem.

            Neste diapasão, percebe-se que o princípio da legalidade constitui-se como base de toda a Administração Pública, pois esta detém não somente o poder de aplicar a lei, mas também o dever de obedecê-la. O Superior Tribunal Federal possui entendimento sumulado acerca da estrita relação entre o referido princípio e os atos da Administração:

“Sumula 473: A Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revoga-lo, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.”

A estrita relação entre a Administração Pública e o princípio da legalidade trata, pois, de uma relação de meios e fins, uma vez que a atividade administrativa não somente deve estar em conformidade com a lei, como também deve ser por esta autorizada. (FERRAZ JÚNIOR, 1982). Caso a aludida vinculação não seja respeitada, a Administração poderá, consequentemente, incorrer em abuso ou desvio de poder configurando-se nos atos de improbidade administrativa elencados na Lei nº. 8.429/92. Neste sentido, Diógenes Gasparini leciona:

“Qualquer ação estatal sem o correspondente calço legal, ou que exceda ao âmbito demarcado pela lei, é injurídica e expõe-se à anulação. Seu campo de ação, como se vê, é bem menor que o do particular. De fato, este pode fazer tudo que a lei permite e tudo que a lei não proíbe; aquela só pode fazer o que alei autoriza e, ainda assim, quando e como autoriza. Vale dizer, se a lei nada dispuser, não pode a Administração Pública agir, salvo em situações excepcionais (grave perturbação da ordem e guerra quando irrompem inopinadamente)” (GASPARINI, 2012, p. 61)

No entanto, cumpre esclarecer que, nos casos em que o administrador age em consonância com os juízos de conveniência e oportunidade, estará a discricionariedade administrativa limitada pelas regras e normas, e justificada pelo interesse coletivo. A conveniência e oportunidade estão sujeitas à legalidade, sendo que o fim a que se destinam deve ser estabelecido por lei.

Para Waldo Fazzio Júnior, a discricionariedade pode ser compreendida como uma margem de liberdade do agente público quando na execução de um ao administrativo, mas que é uma excepcionalidade justificada pelo interesse público e não pelo particular, além de ter seus parâmetros estabelecidos por uma legalidade ponderada. (2012, p. 84)

Diante disso, infere-se que o principio da legalidade, norteante do Estado Democrático de Direito em que a ordem constitucional vigente se fundamenta, embasa a aplicação de todos os princípios inerentes à Administração Pública, uma vez que esta se opera por agentes que devem zelar por uma atuação legítima e que não desfrutam de autonomia jurídica para dar vazão aos interesses particulares.

3. PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE

            O princípio da impessoalidade, ou princípio da finalidade, aduz a ideia de que cabe à Administração Pública tratar seus administrados sem discriminação ou benefícios, pautando-se pela igualdade e isonomia, em prol da coletividade e do interesse público, afastando-se interesses exclusivamente privados.

Nessa perspectiva, este princípio objetiva descaracterizar a pessoa do agente para caracterizar a pessoa do Estado quando da execução das atividades administrativas, como mostra a lição de Celso Antônio Bandeira de Mello:

“... a Administração tem que tratar a todos os administrados sem discriminações, benéficas ou detrimentosas. Nem favoritismos nem perseguições são toleráveis. Simpatias ou animosidades pessoais, políticas ou ideológicas não podem interferir na atuação administrativa...” (MELLO, 1908, p.70).

O princípio da impessoalidade decorre, pois, do princípio da isonomia. Veda, para tanto, o favorecimento de determinado segmento em detrimento de outro. Impede-se, assim, em prol da adequação racional da atividade administrativa, tratamentos específicos a fim de privilegiar ou prejudicar indivíduos.

A impessoalidade, na Administração Pública, encontra respaldo no fim legal atrelado à atividade administrativa, que aborda o tratamento impessoal no intuito de lograr com o objetivo inafastável do interesse público, caso contrário, configura-se o desvio de finalidade, ou seja, alcançar um fim diverso daquele previsto legalmente (MEIRELES, 1997).

A respeito disto, Waldo Fazzio Júnior aduz:

“A impessoalidade não pode ser compreendida radicalmente, como indistinção indiferente às peculiaridades relevantes que, excepcionalmente, aconselham diferenciações às peculiaridades relevantes que, excepcionalmente, aconselham diferenciações. Aqui, idealismo e pragmatismo se entrecruzam. Há situações nas quais, para homenagear a isonomia, há que se prestigiar distinções decorrentes de diversidades inevitáveis, conferindo preponderância às soluções que privilegiam a dignidade humana, objetivo declarado do Estado brasileiro (art. 1º, inciso III, da CF).” (  FAZZIO JÚNIOR, 2012, p.86)

A igualdade, como valor fundamental na CRFB/88, alicerça o princípio da impessoalidade e seus contornos, no intuito alcançar uma equidade social, afastando a personalização do poder da esfera privada. Assim, mesmo diante da discricionariedade administrativa a impessoalidade não será afastada uma vez que este é um princípio geral que alicerça o Direito Administrativo.

 A discricionariedade, assim, deve se respaldar nos valores da isonomia, bem comum conjugada, sobretudo com o interesse coletivo, o que implica em um agir impessoal do agente público.

Destarte, a conduta impessoal deve ser observada tanto com relação ao agente público quanto ao destinatário, não podendo, assim, macular o ato administrativo com desvio da finalidade do mesmo. O agente público compromete-se a agir de maneira uniforme e igualitária para todos aqueles que usufruem do Serviço Público.

4.  PRINCÍPIO DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA

            Com previsão no caput art. 37 da CFRB/88, o princípio da moralidade consiste em um requisito de legitimidade para a atuação do agente e, sua inobservância, poderá ensejar em ação popular ou ação civil pública. Reúne, assim, características de um bom administrador, em que a atividade fim se refere na garantia do bem comum.

A moral administrativa baseia-se na legalidade, uma vez que a Administração Pública não é um fim em sí mesma, mas sim um meio para atender as necessidades coletivas. Este princípio traz consigo, dessa forma, a ideia de probidade administrativa, boa-fé e imparcialidade. (GASPARINI, 2012)

O poder constituinte originário atentou-se ao aludido princípio no art. 37, § 4º, da CRFB/88 ao versar sobre as consequências de atividades destoantes do dever da honestidade, o que configura, em conformidade com a Lei nº 8.429/92, em ato de improbidade administrativa. O art. 85 da CRFB/88, igualmente, elenca os crimes de responsabilidade do presidente da república se este realizar atos danosos à Administração Pública.

Nesta perspectiva, Hely Lopes Meirelles leciona sobre a distinção entre moral comum e a moral administrativa:

“A moralidade administrativa constitui, hoje em dia, pressuposto de validade de todo ato da administração pública (art. 37, caput). Não se trata de moral comum, mas sim de uma moral jurídica, entendida como o conjunto de regras tiradas da disciplina interior da Administração. A moral comum é imposta ao homem para a sua conduta externa; a moral administrativa é imposta ao agente público para a sua conduta interna, segundo as exigências da instituição que a serve , e a finalidade de sua ação: o bem comum. O certo é que a moralidade do ato administrativo, juntamente com a sua legalidade finalidade, constituem pressupostos de validade, sem os quais toda atividade pública será ilegítima” (MEIRELLES, 1997, p.83).

Eurico Betencourt Neto, igualmente, discorre acerca da moralidade administrativa na conduta do agente público inferindo que “O exercício de direito desvinculado de suas finalidades consiste, nessa concepção, em imoralidade, no âmbito da Administração Pública, imoralidade administrativa.” (2005, p. 15).

Ressalta-se, ademais, que a moralidade administrativa diverge-se da moral comum, uma vez que nesta os parâmetros variam de acordo com o contexto social e temporal, não tendo uma abrangência uniforme quanto à moral do âmbito jurídico. (FARIA, 2007), Aquela, ademais, tem conteúdo próprio, que também é atrelado à ética, e consubstancia-se no princípio da legalidade e impessoalidade, proporcionando-lhe, assim, objetividade e abrangência. Nesta perspectiva, Celso Antônio Bandeira de Mello leciona:

 “Segundo os cânones da lealdade e boa-fé, a Administração haverá de proceder em relação aos administrados com sinceridade, sendo-lhe interdito qualquer comportamento astucioso, eivado de malícia, produzido de maneira a confundir ou minimizar o exercício de direitos por parte dos cidadãos.” (MELLO, 1998, p.73)

Assim, a conduta do administrador público que atente ao princípio da moralidade configura ato de improbidade administrativa, que tem como sanção a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, consoante o art. 37, § 4º, do texto constitucional. José dos Santos Carvalho Filho assim entende:

“O princípio da moralidade impõe que o administrador público não dispense os preceitos éticos que devem estar presentes em sua conduta. Deve não só averiguar os critérios de conveniência, oportunidade e justiça em suas ações, mas também distinguir o que é honesto do que é desonesto” (CARVALHO FILHO, 2010, p. 23).

Atrelada à moralidade administrativa está a ideia de probidade administrativa. Esta é uma forma de moralidade administrativa que, conforme o art. 37, §4º, da CRFB/88, possibilita a punição do ato ímprobo com as sanções nele previstas, devido ao fato do agente público ter agido com desonestidade.  Assim, para José Afonso da Silva:

 “O desrespeito a esse dever é que caracteriza a improbidade administrativa. Cuida-se de uma imoralidade administrativa qualificada. A improbidade administrativa é uma imoralidade qualificada pelo dano ao erário e correspondente vantagem ao ímprobo ou a outrem” (SILVA, 2011, p. 670).

Disto decorre que a moralidade administrativa, que possui, então, um sentido mais amplo que a improbidade administrativa, advém, igualmente, da relação entre os motivos e as finalidades da conduta administrativa que será analisada diante a perspectiva do interesse público, com o agir impessoal do agente e da observância dos parâmetros legais.

5.  PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE

            Cuida o mencionado princípio da manutenção transparente da execução das atividades atreladas à Administração Pública, coibindo a ocultação de atividades que concernem ao interesse coletivo.

            Além do respaldo constitucional consubstanciado no art. 37 da CRFB/88, o art. 5º da mesma norma, em seus incisos XIV e XXXIII, garante ao cidadão o direito à informação:

“art. 5º- XIV “é assegurado a todos o acesso à informação e resguardado o sigilo da fonte, quando necessário ao exercício profissional”

XXXIII “todos tem direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular ou de interesse coletivo geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado” (BRASIL.1988)

O princípio da publicidade trata, pois, do dever de prestar contas que repousa sobre o Poder Público, em que nasce para o cidadão o direito de ser informado sobre o desempenho e das atividades da Administração Pública, ressalvada as informações gravadas constitucional ou legalmente pela clausula de sigilo. Para José dos Santos Carvalho Filho, o princípio da publicidade:

“Indica que os atos da Administração devem merecer a mais ampla divulgação possível ente os administrados, e isso porque constitui fundamento do princípio propiciar-lhes a possibilidade de controlar a legitimidade da conduta dos agentes administrativos. Só com a transparência dessa conduta é que poderão os indivíduos aquilatar a legalidade ou não dos atos e o grau de eficiência de que se revestem.” (CARVALHO FILHO, ano, p. 22)

No âmbito do direito administrativo, dissonante com o preceito do art. 5º, XXXIII, a possibilidade do sigilo, em contraposição ao princípio da publicidade somente se verifica quando essencial à pretensão social e estatal, (MELLO, 1998).

A publicidade, assim, passa a ser imprescindível para os agentes administrativos, pois eles atuam não em nome próprio, mas sim em função do Estado, detentor da representação social.

Para o doutrinador Marcio Pestana, o princípio da publicidade pode ser assim compreendido:

“O princípio da publicidade, sublinhe-se, é ínsito ao Estado Democrático de Direito- feliz expressão cunhada pelo artigo 1º da constituição federal-, o qual exige, de maneira individuosa, absoluta transparência na prática de atos, pelo poder público, maneira induvidosa, absoluta transparência a pratica de atos, pelo poder publico, ressalvadas situações especialíssimas, que autorizam o resguardo do sigilo e discrição no trafego da mensagem, igualmente em obséquio ao interesse público. A publicidade, portanto, na ordem constitucional brasileira, é regra, em quanto o sigilo e a discrição na divulgação, a exceção” (PESTANA, 2011, pag. 191).

Nesta feita, o princípio da publicidade visa proporcionar aos administrados o máximo de transparência possível das condutas executadas pelo Poder Publico, sendo, portanto, um requisito para a eficácia e moralidade da Administração Pública. Em obediência a este princípio deriva a noção de oficialidade da divulgação, em que a publicação da atividade administrativa deve se operar por intermédio de meios oficiais.             

6.  PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA

            A Emenda Constitucional nº. 19/98 acrescentou ao texto da CRFB/88 o princípio da eficiência. Este consiste a um preceito inerente à Administração Pública, relacionada ao modo da prestação do serviço, bem como à conduta do agente público que a realiza. Consiste, primordialmente, no dever do agente público no zelo e qualidade de seu serviço em prol do interesse público.

            Neste sentido, José dos Santos Carvalho Filho leciona:

“O núcleo do princípio é a procura de produtividade e economicidade e, o que é mais importante, a exigência de reduzir os desperdícios de dinheiro público, o que impõe a execução dos serviços públicos com presteza, perfeição e rendimento funcional.” (CARVALHO FILHO, 2008, p. 25)

            O princípio da eficiência consubstancia-se em um atributo ligado ao funcionamento da Administração Pública, em seu aspecto gerencial, que atinge os serviços administrativos prestados à coletividade, bem como os serviços internos dos órgãos e entidades administrativos.

            Para a professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro, o aludido princípio apresenta-se em dois aspectos, quais sejam, no modo de atuação do agente público, em que deve buscar o melhor desempenho possível, a fim de atingir as metas almejadas pelo interesse coletivo; e ao modo de organizar a Administração Pública também com o fim de se buscar a otimização dos resultados. (2005, p.84)

            Onofre Alves Batista Júnior salienta que o princípio da eficiência administrativa visa melhorias na atuação do agente público, de modo esta logre com êxito no alcance dos objetivos coletivos. Ademais, o autor discorre acerca da inserção do aludido princípio no ordenamento jurídico brasileiro:

“O PE decorre da necessidade de modernizar a atuação administrativa, para que se consiga, da melhor maneira possível, maximizar o alcance do desiderato constitucional fulcral, esteja ele centrado, como nas democracias ocidentais, na necessidade de preservação da dignidade da pessoa humana e dos ideais de igualdade material, esteja centrado nos valores islâmicos ou comunistas. O PE surge como vetor consolidador da proposta constitucional essencial e legitimador da atuação administrativa.” (BATISTA JUNIOR, 2004, p. 667)

            Ante o exposto, a diretriz constitucional do princípio da eficiência encontra respaldo, para sua plena observância, no planejamento e na maximização dos resultados almejados pelo interesse público com o zelo da imparcialidade e outros princípios oportunamente discorridos.

            O principio da eficiência, dessa forma, realiza-se por meio do direcionamento da atividade dos serviços públicos à efetividade do bem comum, com o intuito de promover o bem coletivo; a imparcialidade em seu exercício; a neutralidade; a transparência; a participação e aproximação dos serviços públicos da população e da eficácia desburocratização e busca pela qualidade (MORAIS, 2004, 321).

            Por fim, percebe-se que o principio da eficiência correlaciona-se com todos os princípios elencados no art. 37 da CRFB/88, de modo a consusbstaciar o intuito do legislador de atender de maneira satisfatória o interesse coletivo.

7. CONCLUSÃO

A Constituição de 1988 destaca-se ao tratar pioneira e expressamente em seu texto legal dos princípios da legalidade, moralidade e probidade que devem ser observados na esfera pública, tanto pelo agente público quanto por terceiros. Perfazem, dessa forma, condições de validação de toda a atividade pública.

Neste sentido, esclareça-se que a moral administrativa abarca a ideia de boa administração, e não somente uma distinção entre bem e mal.

A probidade administrativa, dessa forma, consiste em uma das formas assumidas pela moralidade administrativa, em que a CRFB/88, em seu art. 37, §4º, estipula as sanções cabíveis caso o agente público não zele pela honestidade em sua função, devendo proceder-se com imparcialidade, legalidade e moralidade.

O desrespeito à probidade administrativa consubstancia-se no ato de improbidade administrativa que permitirá ao Ministério Público propor a ação civil pública por ato de improbidade administrativa com alicerce na Lei nº 8.429/92 para a verificação de lesão ao erário, enriquecimento ilícito e o atentado aos princípios da administração pública, regulamentados, respectivamente, pelos artigos 9º,10 e 11 da aludida lei.

Outrossim,  aos princípios constitucionais que fundamentam a Administração Pública sobrelevam aspectos inerentes à legalidade atrelada ao agir público, o direito fundamental do individuo, tendo em vista a garantia de seus direitos individuais, que caracterizam o Estado Democrático de Direito.

REFERÊNCIAS

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