RESUMO: O Pedido de Suspensão é um instrumento processual. De natureza incidental. Utilizado pela Fazenda Pública e pelo Ministério Público. Quando se solicita ao Presidente de um Tribunal a suspensão dos efeitos  da execução  de uma decisão, sentença ou acórdão. O fundamento jurídico utilizado é que  o ato judicial impugnado poderá causar uma grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.

PALAVRAS-CHAVE. Pedido de Suspensão. Natureza incidental. Fazenda Pública e Ministério Público. Suspensão dos efeitos. Grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economias públicas.

INTRODUÇÃO 

O tema Suspensão de segurança, cada vez mais, ganha espaço nas discussões acadêmicas e doutrinárias. Nos tribunais, o debate sobre sua natureza jurídica e a extensão de seus efeitos é constante, em ações que envolvem as Pessoas Jurídicas de Direito Público e o Ministério Público.  

Em face da importância do tema e de sua aplicação prática no dia a dia dos entes públicos, traçaremos algumas balizas do instituto, a fim de auxiliar os operadores jurídicos e, modestamente, contribuir para o entendimento da questão.

CONCEITO, NOMENCLATURA, NORMATIVIDADE E NATUREZA JURÍDICA.

Doutrinariamente, segundo o magistério de Leonardo José Carneiro da Cunha, “o pedido de suspensão de liminar ou de segurança é conferido às pessoas jurídicas de direito público por leis extravagantes sempre que houver lesão a um dos interesses públicos relevantes. Assim, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas, permite-se o ajuizamento do requerimento dirigido ao presidente do respectivo tribunal, a fim de que seja suspensa a execução ou o cumprimento da liminar. Objetiva-se, com o pedido de suspensão, sobrestar o cumprimento da liminar ou da ordem concedida, subtraindo seus efeitos, com o que se desobriga a Fazenda Pública do cumprimento da medida”. [1]

 Historicamente, muitos denominavam o citado instituto como “suspensão de segurança”, porquanto fora previsto, inicialmente, apenas para suspender as decisões liminares e as sentenças exaradas na ação constitucional de mandado de segurança.

 Todavia, com o passar dos anos, inúmeros novos diplomas normativos foram sendo elaborados e foram previstos em seus dispositivos legais a possibilidade de suspensão de grande parte das decisões judiciais prolatadas contra o Poder Público.  Portanto, hodiernamente, o instituto possuí algumas denominações, entre elas: suspensão de segurança; suspensão de liminar; suspensão de sentença; suspensão de acórdão.

Com o propósito de esquematizar a referida nomenclatura, utilizaremos neste trabalho, a denominação “Pedido de Suspensão”, visto que é um termo mais genérico que abarca as outras nomenclaturas.

O Pedido de suspensão foi introduzido no ordenamento jurídico brasileiro pela Lei 191/1936, que regulou o mandado de segurança previsto na Constituição Federal de 1934. Sua finalidade consistia em conferir efeito suspensivo ao recurso interposto contra decisão favorável ao impetrante, tendo em vista o princípio da supremacia do interesse público sobre o particular. A regra restou mantida no Código de Processo Civil de 1939 que, ao regular o mandando de segurança, introduziu, no pedido de suspensão, suas causas justificadoras, quais sejam, as de evitar lesão à ordem, à saúde ou seguranças públicas. Posteriormente, a Lei 1.533/1951, ao prever o instituto, não se referiu aos motivos do requerimento de suspensão, deixando ao alvedrio do presidente do tribunal a justificativa para o deferimento ou não da suspensão de segurança. O art. 13 da Lei 1.533/1951 só se referia à suspensão da execução da sentença. Suprimindo essa omissão, a Lei 4.348/1964 previu expressamente o pedido de suspensão de liminar e de sentença, definindo seus motivos: a existência de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economias públicas.[2]

 Tendo em vista uma não previsão sistêmica deste instituto no atual ordenamento jurídico, enumeraremos os diplomas normativos que tratam do Pedido de Segurança, a fim de facilitar a visualização e o estudo do tema. Vejamos:

LEI 7.347/1985 – LEI DA AÇÃO CIVIL PÚBLICA

Art. 12. Poderá o juiz conceder mandado liminar, com ou sem justificação prévia, em decisão sujeita a agravo..

§ 1º A requerimento de pessoa jurídica de direito público interessada, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia pública, poderá o Presidente do Tribunal a que competir o conhecimento do respectivo recurso suspender a execução da liminar, em decisão fundamentada, da qual caberá agravo para uma das turmas julgadoras, no prazo de 5 (cinco) dias a partir da publicação do ato.

LEI 8.437/1992 – DA CONCESSÃO DE MEDIDAS CAUTELARES CONTRA ATOS DO PODER PÚBLICO

Art. 4° Compete ao presidente do tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de direito público interessada, em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.

§ 1° Aplica-se o disposto neste artigo à sentença proferida em processo de ação cautelar inominada, no processo de ação popular e na ação civil pública, enquanto não transitada em julgado.

§ 2^o O Presidente do Tribunal poderá ouvir o autor e o Ministério Público, em setenta e duas horas. (Redação dada pela Medida Provisória nº 2,180-35, de 2001)

§ 3^o Do despacho que conceder ou negar a suspensão, caberá agravo, no prazo de cinco dias, que será levado a julgamento na sessão seguinte a sua interposição. (Redação dada pela Medida Provisória nº 2,180-35, de 2001)

§4^o Se do julgamento do agravo de que trata o § 3^o resultar a manutenção ou o restabelecimento da decisão que se pretende suspender, caberá novo pedido de suspensão ao Presidente do Tribunal competente para conhecer de eventual recurso especial ou extraordinário. (Incluído pela Medida Provisória nº 2,180-35, de 2001)

§5^o É cabível também o pedido de suspensão a que se refere o § 4^o, quando negado provimento a agravo de instrumento interposto contra a liminar a que se refere este artigo. (Incluído pela Medida Provisória nº 2,180-35, de 2001)

§ 6^oA interposição do agravo de instrumento contra liminar concedida nas ações movidas contra o Poder Público e seus agentes não prejudica nem condiciona o julgamento do pedido de suspensão a que se refere este artigo. (Incluído pela Medida Provisória nº 2,180-35, de 2001)

§ 7^o O Presidente do Tribunal poderá conferir ao pedido efeito suspensivo liminar, se constatar, em juízo prévio, a plausibilidade do direito invocado e a urgência na concessão da medida.  (Incluído pela Medida Provisória nº 2,180-35, de 2001)

§ 8^o As liminares cujo objeto seja idêntico poderão ser suspensas em uma única decisão, podendo o Presidente do Tribunal estender os efeitos da suspensão a liminares supervenientes, mediante simples aditamento do pedido original. (Incluído pela Medida Provisória nº 2,180-35, de 2001)

§ 9^o A suspensão deferida pelo Presidente do Tribunal vigorará até o trânsito em julgado da decisão de mérito na ação principal. (Incluído pela Medida Provisória nº 2,180-35, de 2001).

LEI 9.494/1997 – DA APLICAÇÃO DA TUTELA ANTECIPADA CONTRA A FAZENDA PÚBLICA

Art. 1º Aplica-se à tutela antecipada prevista nos arts. 273 e 461 do Código de Processo Civil o disposto nos arts. 5º e seu parágrafo único e 7º da Lei nº 4.348, de 26 de junho de 1964, no art. 1º e seu § 4º da Lei nº 5.021, de 9 de junho de 1966, e nos arts. 1º, 3º e 4º da Lei nº 8.437, de 30 de junho de 1992 (grifo nosso). 

LEI 9.504/1997 – LEI DO HABEAS DATA

Art. 16. Quando o habeas data for concedido e o Presidente do Tribunal ao qual competir o conhecimento do recurso ordenar ao juiz a suspensão da execução da sentença, desse seu ato caberá agravo para o Tribunal a que presida.

LEI 12.016/2009 – LEI DO MANDADO DE SEGURANÇA

Art. 15.  Quando, a requerimento de pessoa jurídica de direito público interessada ou do Ministério Público e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas, o presidente do tribunal ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso suspender, em decisão fundamentada, a execução da liminar e da sentença, dessa decisão caberá agravo, sem efeito suspensivo, no prazo de 5 (cinco) dias, que será levado a julgamento na sessão seguinte à sua interposição. 

§ 1^o Indeferido o pedido de suspensão ou provido o agravo a que se refere o caput deste artigo, caberá novo pedido de suspensão ao presidente do tribunal competente para conhecer de eventual recurso especial ou extraordinário. 

§ 2^o É cabível também o pedido de suspensão a que se refere o § 1^o deste artigo, quando negado provimento a agravo de instrumento interposto contra a liminar a que se refere este artigo. 

§ 3^o A interposição de agravo de instrumento contra liminar concedida nas ações movidas contra o poder público e seus agentes não prejudica nem condiciona o julgamento do pedido de suspensão a que se refere este artigo. 

§ 4^o O presidente do tribunal poderá conferir ao pedido efeito suspensivo liminar se constatar, em juízo prévio, a plausibilidade do direito invocado e a urgência na concessão da medida. 

§ 5^o As liminares cujo objeto seja idêntico poderão ser suspensas em uma única decisão, podendo o presidente do tribunal estender os efeitos da suspensão a liminares supervenientes, mediante simples aditamento do pedido original. 

Por fim, no que toca a sua natureza jurídica, destacamos que o pedido de suspensão não detém natureza recursal, visto que não atende ao princípio da taxatividade, isto é, não está previsto em lei federal que ele seja  um recurso.  Ademais, se o pedido de suspensão for acolhido pelo Presidente do Tribunal não terá a capacidade de anular, reformar ou desconstituir a decisão liminar ou antecipatória.

Apesar de parte da doutrina considerar que o pedido de  segurança é um sucedâneo recursal, não concordamos com esse tese, uma vez que entendemos que ele atua apenas para modificar os efeitos da decisão prolatada, e por isso, concluímos que sua natureza jurídica é a de um mero incidente processual.

LEGITIMADOS PARA A PROPOSITURA DO PEDIDO DE SUSPENSÃO

O pedido de suspensão de segurança pode ser formulado pelo Ministério Público e pela Fazenda Pública.

No tocante a legitimidade do Parquet, não resta divergências jurisprudenciais. Entretanto, quando se trata da Fazenda Pública, até um passado recente, surgiam algumas indagações.

Atualmente, podemos afirmar que a Fazenda Pública apta a ingressar com pedido de segurança seria: i) União, Estados, Distrito Federal e Municípios; ii) Autarquias e Fundações; iii) Concessionárias de serviço público (somente quando estiverem tutelando o interesse público primário).

Quanto a legitimidade das Empresas Públicas e das Sociedades de Economia Mista, o Superior Tribunal de Justiça assentou que elas não são legitimadas para atuar nesta espécie de demanda, exatamente por não serem classificadas como Fazenda Pública: 

“ EMENTA: Trata-se de agravo regimental em que a agravante, sociedade de economia mista, insurge-se contra o indeferimento do pedido de suspensão de liminar e de sentença (SLS) no qual alegou violação da ordem e economia públicas. A Corte Especial, ao prosseguir o julgamento, negou provimento ao agravo regimental sob o entendimento de que carece a agravante de legitimidade para o referido pedido de suspensão. Assim, consignou-se que as empresas públicas e as sociedades de economia mista apenas são legitimadas quando em discussão questões ligadas diretamente à prestação do serviço público a elas delegado, o que não é o caso. Precedente citado: SLS 771-SC, DJe 24/8/2009. AgRg na SLS 1.320-BA, Rel. Min. Presidente Ari Pargendler, julgado em 16/3/2011.” 

Por fim, impende ressaltar que a Empresa de Correios e Telégrafos-ECT é uma exceção a essa vedação jurisprudencial, conforme lições de Guilherme Freire de Barros ao prelecionar  que “os Tribunais Superiores, STJ e STF, entendem que o Decreto-Lei nº 509/69 foi recepcionado pela Constituição de 1988, de modo que a Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos, conquanto seja empresa pública, está inserida no conceito de pessoa jurídica de direito público”.[3]

DA COMPETÊNCIA E DO MÉRITO DO PEDIDO DE SUSPENSÃO

Interpretando os atos normativos enumerados acima e utilizando-se da lógica recursal prevista no ordenamento jurídico, podemos concluir que a competência para julgamento é estabelecida da seguinte forma:

I)        Se a decisão for proferido por magistrado que atue no 1º grau, a competência para apreciar o pedido de suspensão de segurança será do Presidente do Tribunal que detém a competência para julgar eventual recurso interposto em face daquela decisão do juiz da instância inicial;

II) Se a decisão for prolatada por algum magistrado que seja membro de Tribunal de Justiça ou de Tribunal Regional Federal, o pedido de suspensão será decidido pelo Presidente do Supremo Tribunal Federal, se for matéria de índole constitucional, ou pelo Presidente do Superior Tribunal de Justiça, se for matéria de natureza infraconstitucional.

Tradicionalmente, entende-se que na análise do pedido de segurança há uma limitação temática de forma a não se analisar o mérito da demanda principal. Destaca-se que o tema analisado será, tão somente, se a decisão acarreta risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança ou economias públicas.

“ EMENTA: A suspensão de liminar e de sentença limita-se a averiguar a possibilidade de grave lesão à ordem, à segurança, à saúde e à economia públicas. Os temas de mérito da demanda principal não podem ser examinados nessa medida, que não substitui o recurso próprio. (AgRg na SLS 1.135/MA, Rel. Min. Presidente do STJ, Rel. p/ acórdão Min. Cesar Asfor Rocha, Corte Especial, julgado em 12/04/2010, DJE 20/5/2010” 

Daniel Amorim Assumpção Neves expõe brilhante raciocínio retratando que apesar de não se examinar o mérito, o Presidente da Corte que irá julgar o pedido realiza um juízo mínimo de delibação: “é interessante notar que apesar de ser consagrada nos tribunais superiores a inadmissão de discussão sobre o mérito da controvérsia, considerando-se que o pedido de suspensão não se trata de instância recursal, é absolutamente inviável se imaginar a concessão de um pedido de suspensão de segurança quando a decisão for escandalosamente contrária ao melhor direito e, ainda pior, quando contraria posição já consolidada no tribunal. Justamente em razão dessa realidade é necessário que o presidente ou o órgão colegiado no julgamento do agravo interno faça, ainda que sumariamente, uma análise do conteúdo da decisão, sem, naturalmente, formar convencimento definitivo a respeito do mérito da demanda judicial.”[4]

DO RECURSO CONTRA A DECISÃO PROFERIDA NO PEDIDO DE SUSPENSÃO

 De acordo como o art. 4º, §3º, da Lei 8.437/1992, do despacho que conceder ou negar a suspensão caberá agravo regimental, no prazo de cinco dias, que será julgado pelo Plenário ou pela Corte Especial do Tribunal.

Ressalta-se que o prazo do agravo será de cinco dias, não incidindo, neste caso, o art. 188 do Código de Processo Civil que confere prazo em dobro para recorrer ao Poder Público e ao Órgão Ministerial.

Por fim, se o colegiado da tribunal entender pela improcedência do agravo interno, não o concedendo ou mantendo a suspensão, caberá ainda a Fazenda Pública utilizar de um novo pedido de suspensão que será dirigido para o Presidente do Supremo Tribunal Federal, em caso de matéria de cunho constitucional, ou para o Presidente do Superior Tribunal de Justiça, quando se tratar de matéria infraconstitucional.

CONCLUSÃO

Diante do exposto, entendemos por bem concluir este artigo e reafirmar a importância que envolve o tema aqui tratado. Esperamos que o conteúdo apresentado, assim como as referências bibliográficas e jurisprudenciais, possam auxiliar os operadores jurídicos nos problemas diários que enfrentam quando se deparam com a aplicação do instituto jurídico do Pedido de Suspensão.

REFERÊNCIA BIBLIOGRÁFICA

DA CUNHA, Leonardo José Carneiro. A Fazenda Pública em Juízo. 7ª Edição. São Paulo: Dialética, 2009.

JÚNIOR, Fredie Didier. Curso de Direito Processual Civil, Volume 3: Dos Meios de Impugnação às Decisões Judiciais e Processos nos Tribunais. 9ª Edição.  Bahia: JusPodivm, 2011.

NEVES, Daniel Amorim Assumpção. Manual de Direito Processual Civil. 3ª Edição. São Paulo: Método, 2011.

BARROS, Guilherme Freire de Mello Barros. Poder Público em Juízo.  Bahia: JusPodivm, 2011.

Notas:

[1] DA CUNHA, Leonardo José Carneiro. A Fazenda Pública em Juízo. 7ª Edição. São Paulo: Dialética, 2009, p. 504.

[2] JÚNIOR, Fredie Didier. Curso de Direito Processual Civil, Volume 3: Dos Meios de Impugnação às Decisões Judiciais e Processos nos Tribunais. 9ª Edição.  Bahia: JusPodivm, 2011, pgs. 499-500.

[3] BARROS, Guilherme Freire de Mello Barros. Poder Público em Juízo.  Bahia: JusPodivm, 2011, p. 26.

[4] NEVES, Daniel Amorim Assumpção. Manual de Direito Processual Civil. 3ª Edição. São Paulo: Método, 2011, p. 563